PPP综合信息平台功能转型研究

摘"要：为了提高PPP项目的整体效率，文章从全国PPP综合信息平台的视角出发，深入拓展该平台的功能，将具备信息公示、信息共享功能的PPP平台转化为以政府为主导的PPP项目交易平台，从而更有效解决民营企业参与率低的问题，满足融资与专项债融合、可持续性发展的需求。基于目前条件下，提出“互联网+PPP+全产业链”模式，从拓展PPP项目融资渠道，多元化运营挖掘各种资源，纵向分割、横向打包方式等多个方面分析PPP综合信息平台功能转型思路，给出该模式成功的关键影响因素，从而促进我国PPP项目可持续性发展。

关键词：互联网+PPP+全产业链；融资渠道；纵向分割；横向打包

中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：2095-9052（2024）07-0150-03

引言

我国80年代开始尝试PPP模式，通过特许经营等方式将社会资本引入公共基础设施建设。随着PPP的发展，为了保证PPP（Public-Private Partnership，简称PPP）信息公开化，2016年3月财政部PPP综合信息平台正式启用，该平台的功能是对PPP项目全生命周期不同阶段持续、动态、全方位的信息公开，是最权威、最完整的PPP信息数据库。2020年平台进行全面升级改造，引入大数据、区块链等技术完善平台功能，极大地提高了信息共享及信息传递的速度，但PPP模式中仍然存在一些尚未解决的问题，比如民营企业参与率逐年下降问题。本文从PPP综合信息平台视角，从平台转型的必要性、转型的思路、转型的关键问题三个方面展开分析，打破PPP项目各自独立的局面，更好地吸引民间资本的参与。

一、PPP综合信息平台功能转型的必要性

（一）平台具备转型条件

该平台拥有全国所有PPP项目的完整信息，是我国最权威、最全面的PPP数据库。根据《2022年中国PPP市场年报》可知，2022年12月31日，平台的PPP项目达到14038个，金额为20.92亿元。2020年至2022年，PPP项目规模逐年增加，可见随着PPP综合信息平台的应用，PPP项目越来越成熟，流程和操作越来越规范，并且所有入库的项目都通过了物有所值评价，保证了项目的质量。该平台上的每个项目都有完整的信息，包括项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段的具体信息，并且还分别从项目阶段、行业类别、地区分布，规模大小等统计数据。因此，平台可以充分利用“互联网+”、大数据、区块链以及政府的可信度等优势，提高PPP项目整个过程运行的效率。

（二）民营企业的参与度低

2017年财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理通知》（财办金〔2017〕92号）提出对央企PPP业务总量控制；2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）要求降低国企负债率，限制国企参与PPP项目"［1］，目的就是促进民间资本成为社会投资方的主力。从一系列国家政策推动来看，PPP项目鼓励民间资本的加入，即真正实现“公私合作”。虽然拥有国家政策的鼓励和平台的推广，但民营企业参与度却逐年下降，根据《2022年中国PPP市场年报》可知，2022年，民营企业参与项目占比下降至3.53%，规模占比下降至18.33%，社会资本中占据重要比例的依然是国企、央企，形成“公公合作”。例如，根据政府和社会资本合作发布信息可知，2018年4月，福建省有336个项目留库，项目总投资为36141 742.37万元。在这336个项目中，中标的社会资本方的项目是250个，项目总投资约为2943亿元，而中标的社会资本方主要包括中国建筑、中国中铁、中国铁建、中国电建、中国中冶以及中国葛洲坝七大央企，民间资本的则占据很小的比例，可见PPP综合信息平台仅起着公开、监督的作用是不够的，没有根本解决民营资本比例低的问题，平台需要打造更多可持续发展的PPP项目。

（三）PPP项目融资与专项债融合的需求

2019年10月财政部政府和社会资本合作中心举办的第五届中国PPP发展论坛上，提出探索PPP与专项债的结合，撬动社会资本，发挥协同加力效应，降低PPP项目融资成本"［2］。专项债与PPP的结合，能增强项目的可融资性，使原本对社会资本无吸引力的项目变得有吸引力。但专项债对项目的现金流要求高，要求专项债本息和项目本身的经营性现金流实现自平衡，而现实中单个PPP项目根本无法达到专项债的要求，PPP项目呈现周期长、收益不确定、风险大等特征，因此无法与专项债匹配。因此，如果想要和专项债匹配，则需要从PPP项目本身出发，按照专项债的要求进行重组，打破之前的界限。

（四）PPP项目可持续发展目标

2018年12月3日，在北京召开的联合国欧洲经济委员会PPP国际专业中心及其所属各国PPP国际专业中心首次联席会议就PPP未来的发展进行了探讨，会议提出PPP应关注以人为本及可持续发展，目前的PPP模式注重效率，偏重短期效果，造成PPP项目的不可持续性，而未来PPP模式则向推动环保、绿色、经济繁荣、社会进步发展，特别要促进跨越性、包容性方向发展，单个PPP项目自身很难实现环保、绿色、经济发展等多个目标，因此只注重单个PPP项目的发展，很明显是无法形成可持续性发展，PPP项目之间资源的重新整合，配套经济整体发展，进行统筹规划才有可能性。另外2022年，财政部将ESG理念纳入PPP项目中，PPP项目应在整个生命周期中落实ESG的内容，因此PPP综合信息平台势必要为不同的行业提供ESG信息，因此平台需要进行全产业链的设计。

二、PPP综合信息平台功能转型思路

（一）强化“互联网+PPP+全产业链”模式的规范化

深入研究PPP融资规律及其特点，辨别和选择确实适合“互联网+PPP+全产业链”模式的项目，同时将社会资本规范纳入基础设施建设范畴。制定完善的PPP有关法律规章体系，设立包括专业人才、风险顾问人才、商业策划人才在内的治理体系，设立完整的运作流程，使各方能够有规范流程可依，并严格按流程开展融资合作"［3］。秉持“合作共赢、风险共担、责任明确、严格管控、绩效为依”的融资合作原则，对政府和民间资本实施规范化管理。设立专业的PPP管理机构和由财政、交通、基建等相关专家组成的PPP融资指导委员会组建的监督机构"［4］，规范管理各方的融资协作并进行有效监督，保证各方遵守并执行承诺。

（二）拓展PPP项目融资渠道，降低资本投资风险

融资是PPP项目顺利进行的重要保障。银行贷款一般是开展PPP项目的主要融资途径，基本风险由银行承担。由于借贷双方信息不对称的原因，银行则更愿意把款项贷给央企、国企、信誉好的大公司，而中小企业、民营企业大额贷款则比较困难，这也是民营企业参与积极性低的原因之一。为了促进民营企业积极参与PPP项目，融资渠道需要进一步创新，除了向银行贷款筹资外，债务性筹集还可以探索发行专项债券、拓展国际银团贷款、质押融资、出口信贷等方式实现资金筹集。权益性筹资包括项目资产证券化、发行股票融资、信托融资等方式，广泛应用资本市场，再通过设立种子投资基金、资源开发优先权等新型筹资渠道，构造丰富的PPP融资模式。推进民间资本融资渠道创新，建立PPP融资二级市场，借助资本市场的功能，促进PPP资产转让交易市场的活跃度，让民间资本可进可退。在“互联网+PPP+全产业链”模式运行过程中，成立风险偿债基金和成立以投资收益为担保标的的筹资担保模式，要识别其存在的各种风险，建立风险管理体系，从而让民间资本有动力参与其中、降低政府担保风险和信用风险。除此之外，为降低政策风险，需逐渐将完全财政形式转为准财政形式，尽量控制政府信用介入融资甚至实现政府不介入的融资策略，以丰富的融资模式减轻财政压力"［5］。

（三）结合多元化运营挖掘各种资源，提高资源利用率

“互联网+PPP+全产业链”平台建设可以全方位利用所拥有的资金、项目等实施多元化运营，不仅参与基础设施项目的建设，同时也参与建设完成后的周转运营，从而使投入资本保值增值。当然，除了参与基础设施建设以及运营外，有多余资金，有好的项目也进行投资，通过将“鸡蛋放进不同篮子”，提高企业风险承担能力。使得城投企业运营阶段，存在丰富资源，对所控制资源进行全方位盘点、盘活，对所拥有资源进行充分挖掘，提高资源利用率。

（四）通过纵向分割、横向打包方式优化全产业链

PPP项目本身需要进行分包，对接不同的分包商，往往分包商与项目分拆无法达到最佳匹配，或是项目整体无法达到最佳配置，因此当地方政府辖区内平台企业较多的情况时，可以由政府牵头组织将PPP平台项目进行细分设计，根据城市规划、宏观产业政策和现行产能状况进行分类，将PPP平台项目细分为多个可交易的标的，并在纵向分割后进行跨项目的横向组合，使产业合作方立足于自身的专业和与交易标的自由撮合、专业对接，实现产业链整合，将有限资源应用最大化，做大做强，从而实现规模效应，同时控制有关成本。比如将供水、供热等固定性成本高的公益性项目与具有盈利性的项目进行合并，既能降低总的供应成本，提高效益，也能提高监管部门的监管效率。

三、PPP综合信息平台功能转型关键问题

（一）PPP项目拆分的方法及标准

首先，PPP项目一般都要进行拆分，分拆后的标的再分包给分包商，那么PPP项目拆分，首先必须实现拆分后标的相对独立性、可交易性，而不是将PPP项目拆分后无法衔接，造成项目实施障碍，并且拆分后的每个标的都要有对应的分包商进行分包，因此PPP项目分拆的标准非常重要。其次，将PPP项目拆分是为了更好地与产业链相结合，实现PPP+产业链，因此拆分的标准还必须与已有的产业链相对应，否则后期无法匹配。再次，该模式是为了实现产业链价值最大化，拆分也必须符合经济效益，因此规范PPP项目拆分的方法和标准必须同时考虑项目标的、分包商的特征、产业链的类型以及经济效益等条件。最后，有些分拆后的PPP项目的后续需要进行横向重组，那么分拆的标准还要考虑到重组的可能性。

（二）PPP项目重组的方法及标准

PPP项目纵向拆分后，一些项目标的可以再跨项目横向重组，重组的目的是实现资源共享，资源利用最大化，因此横向标的重新整合必须是有机整合，重组后的标的能与产业链上的企业对接，规模要适中，方便民营企业参与。因此，标的重组需要考虑政府政策、区域性、融资渠道、核心技术等多方面的因素，才能有效重组，而非简单组合。PPP项目成立目的在于基础设施有效建设运营，而将PPP项目拆分、重组则是从产业链价值最大化的角度，更让一些经济效益比较小或是无经济效益的公益性PPP项目也得以顺利开展，并且能够吸引民营企业的积极参与，民营企业能够获取一定的经济收益，因此重组的方法及标准要从项目本身的特质、政府政策、区域性、融资匹配等多方面考虑。

（三）PPP项目供求双方匹配

PPP项目分拆、重组后的项目标的需要与对应的产业链整合，供求双方有效匹配是核心环节，PPP综合信息平台已经具备PPP项目完整的信息，因此实现有效匹配，分包商是关键因素。有效匹配是指在供求双方特征值的最佳组合，所以在匹配的过程中，需要得到准确的分包商信息，特别是项目标的所需要的分包商真实、准确的特征值。首先，需要依靠政府的公信力，要求注册的分包商把自己真实的、准确的信息上传到PPP平台，从而提高匹配的效率。其次，政府需要采取措施鼓励更多的分包商加入PPP平台，分包商数量的增加提高了匹配的精准度的概率，那么匹配过程中地域性的特征值需要被弱化，跨区域匹配解决了分包商空间上的障碍"［6］。最后，PPP项目的匹配效率还需要从整体性去判断，各个标的的最佳匹配的前提下，项目整体不一定最优，因此PPP项目供求双方匹配还需要考虑项目的整体性，从而实现资源整体最佳配置。

（四）融资渠道匹配

将PPP项目进行拆分、重组与产业链对接后，那么原来的融资渠道将无法使用，必须将融资渠道进行多样化，使新的融资渠道满足重组后的标的，包括现金流的匹配、资金风险的降低等，避免需要融资的项目找不到渠道，有多余资金需要贷出的金融机构找不到项目的现象。根据《2022年中国PPP市场年报》可知，PPP项目存在区域间发展不平衡的现象，从项目的数量分布来看，华南与西南地区几乎占据半壁江山，占比为45.69%，而华中、华北、华南、西北分别占比10%左右，东北则最少，仅占比5.64%。区域发展的不平衡主要的原因是融资的不匹配，传统的模式已不能适应，因此创新融资渠道是PPP项目成功的重要保障，也是民营企业积极参与的重要助力。

结语

虽然PPP综合信息平台在2020年已经进行更新换代，升级后的平台运用了大数据、区块链、人工智能等多项新技术，但是平台的功能仍然没有实质性的变化，依旧是公布信息、信息共享，只是提高了信息的质量及信息传递的速度，本质是将线下信息搬到线上，平台并未起到对PPP项目的主导作用，而这对于提高PPP项目运营效率，促进民营企业的参与率还远远不够，因此PPP综合信息平台功能深入拓展是非常有必要的，并且能够使平台功能转型是符合当前政策、经济、环境等多方需求。

参考文献：

［1］周秘，王守清．补短板 增后劲 中国PPP发展回顾与趋势展望［J］．项目管理评论，2020（1）：32-35．

［2］程芳．专项债+PPP拉动万亿大基建［J］．经济，2020（9）：100-101．

［3］孙伟．基础设施建设PPP模式融资的经验性规律及策略优化——基于两个典型案例的分析［J］．经济纵横，2019（7）：120-128．

［4］刘俊峰，李群．民间资本PPP项目参与度偏低的原因及对策［J］．银行家．2018（2）：91-93．

［5］王俊豪，金暄暄．PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国城市基础设施PPP为例［J］．经济与管理研究，2016，37（3）：62-68．

［6］周正祥．新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］．中国软科学，2015（9）：82-95．