我国自然资源管制性征收制度的规范表达

摘 要：生态环境保护的统一立法有必要明确规定自然资源管制性征收制度，以确保公权力依法限制自然资源财产权利的行使，并对权利人给予全面补偿。自然资源管制性征收制度作为生态环境法典的重要内容，应当遵循和体现生态环境法典的利益平衡等基本原则。自然资源管制性征收制度的公共利益目的要件应当满足以保护森林、湿地、草原、自然保护地等自然资源的数量、质量和生态功能为目的。自然资源的管制行为是由公权力机关实施的限制民事主体自然资源相关权利行使的行政行为。管制行为对自然资源权利人的限制程度超过该权利人应承担的一般社会义务时，构成应当给予补偿的特别牺牲。管制性征收的补偿应涵盖对权利人遭受的所有损失的完全补偿，补偿义务主体为国家，补偿权利主体为遭受损害的自然资源使用权人，补偿程序包括自然资源现状调查、社会稳定风险评估补偿方案的制定、公告和听证以及补偿协议的签订等内容。

关键词：自然资源；管制性征收；征收补偿；生态环境

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1673-9272（2024）04-0069-10

基金项目：国家社科基金一般项目（20BFX160）。

2023年9月7日，十四届全国人大常委会立法规划明确提出要积极推进生态环境法典的编纂工作。2024年《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》提出完善生态文明制度体系，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，其中稳步有序推进生态环境法典编纂工作正是生态文明体系制度完善的重要内容。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分专门明确要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。现行法上虽无以保护自然资源权利为目的的管制性征收专门规定和一般规定，但实务中有部分判决明确承认管制性征收，并肯定对因管制遭受损失的权利人给予补偿。在生态环境保护的统一立法思维下，明确规定自然资源管制性征收制度，一方面有利于确保私人财产权利的限制依法进行，降低行政管制成本，另一方面有助于被管制的权利人依法获得补偿，保障自然资源财产权利。

生态环境法典的编纂既不是简单的法律汇编，也不是制定全新的法律，而是以法典化的方式对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，从而增强生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性，这是一项艰巨的立法任务和系统工程[1]。自然资源管制性征收制度应采用总分结合的规范表达方式，分别于生态环境法典总则编和自然资源保护等相关各编中，规定抽象与具体相结合的不同规定。在生态环境法典的总则编中，自然资源管制性征收规范应具有统领性、抽象性和普遍适用性，可以作为生态环境保护和自然资源保护等领域的一般规范。规定于生态环境法典分则的生态环境保护和自然资源保护各编时，自然资源管制性征收应具有具体性和针对性，根据生态环境保护和自然资源保护的具体行政管制场景，具体明确规定相应的管制性征收规范。

作为生态环境法典的一般规范规定于总则编中自然资源管制性征收规范应在生态环境保护和自然资源保护等领域具有统领性、抽象性和普遍适用性，通过提取公因式对自然资源单行法中具有的普遍适用性和引领性的原则，形成指引和统领自然资源利用和保护的基本原则，进而以此为基础具体构造这一制度所涉的公共利益、适用范围、构成要件和补偿主体和程序规则等内容。

一、自然资源管制性征收制度的基本原则

生态环境法典应当以可持续发展作为逻辑起点，明确规定自然资源保护的基本原则，形成价值共识[2]，最大限度地保持生态环境法典的统一性和稳定性[3]。关于生态环境法典的基本原则，主要有三原则说、四原则说和五原则说。支持三原则说的学者认为，生态环境法典的基本原则主要包括保护优先、预防为主、公众参与[4]。支持四原则说的学者认为生态环境法典的基本原则有四，一是保护优先、自然恢复，即发展利益权衡原则；二是风险预防、综合治理，即治理价值选择原则；三是政府主导、公众参与，即协同决策合作原则；四是受益补偿、损害担责，即环境责任分配原则[5]。也有学者认为生态环境和自然资源保护法的基本原则应当包括保护优先原则、有偿使用原则、开源节流原则和代际公平原则[2]。在可持续发展目标下，现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第5条已经确立的基本原则主要包括保护优先、预防为主、综合治理、损害担责、公众参与等[6]。有学者以《环境保护法》前述规定为基础提出应当在生态环境法典编纂中优先考虑如下五项原则，一是保护优先、协调发展原则，强调优先考虑生态环境保护，兼顾经济社会发展利益与生态环境利益的协调；二是预防为主、综合治理原则，主要涉及环境保护的危险防御和风险预防；三是政府主导、公众参与原则，强调政府、企业等多元主体的合作和共同治理；四是受益补偿、损害担责原则，作为环境公平价值的具体化的全面表达；五是一体化保护和系统治理原则，反映的是生态文明体制改革政策所倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的基本理念，山水林田湖草沙冰是一个生命共同体的基本原理，以及人工修复与自然恢复相结合的指导思想[7]。从以上生态环境法典的基本原则概况来看，多数原则适用于环境保护领域，少有适用于自然资源保护领域的基本原则。其中最能直接反映自然资源保护需求的基本原则是山水林田湖草沙冰等自然资源生命共同体的一体化保护和系统治理原则；其次为发展利益权衡原则（保护优先原则），但是在该原则的解读上不应狭义地限制为相对于经济发展而言的生态环境的优先保护，在生态环境法典的大视野下应当将自然资源保护纳入其中，理解为不仅涵盖对自然资源本身的优先保护，而且包括为实现这一优先保护目的而对相关自然资源权利的保护。为了应对各类新型自然资源不断融入经济社会发展和生态环境保护领域，进而快速扩充自然资源法律关系客体的现实，应当将“自然资源利用与保护并重”作为自然资源保护规范的基本原则，从而彰显我国自然资源保护法律体系的时代性和包容性[8]。

发展利益权衡原则（保护优先原则）是环境保护的基本原则，不仅意味着对环境的保护应优于对环境的开发利用[9]，也表明在处理生态环境公共利益和其他私人权利利益的冲突时，应当优先选择保护具有更高价值的利益，同时兼顾生态环境公共利益和其他私人权利利益的平衡[4]。自然资源管制性征收补偿的最大意义在于对遭受损害的私人权益给予补偿，承担补偿义务的主体为造成损害的主体，目的是公共利益与私人权益的平衡，与损害担责原则（公共负担原则）所保护的价值目标和蕴含的基本内涵完全一致[4]。

生态环境法典作为新时代法治发展的重要一步，凸显我国法治改革的重要成果。正如习近平所言，改革应该于法有据，但不能完全拘泥于现行法律规定[10]。与此同时，习近平也强调应该让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果[11]。虽然自然资源管制性征收制度规范并无先例可循，但这一制度既反映生态文明发展的基本要求，应当作为生态环境法治改革的主要内容，也符合我国现代法律体系对私人权利保护的关注，其中提升私人权利人主体获得比例的补偿规范符合让权利人尤其是农民共享改革发展成果的要求。通过兼顾国家、集体、个人利益，尤其是向集体与农民等私主体利益适度倾斜的管制性征收制度设计，使制度内外部体系相互协调，以外部体系贯彻新“利益兼顾”的内部价值体系[12]。

自然资源管制性征收是为满足实现生态环境公共利益的目的而管制自然资源私人财产权利的制度。我国自然资源财产权利制度经历了由完全公有到自然资源的国家和集体二元所有，从国家作为单一的使用权主体到国家、集体和个人多元化的使用权主体，从自然资源使用权不可交易到自然资源使用权可有偿交易的变化，对于自然资源的私人财产权利，理应适用有偿使用原则，即开发利用自然资源的主体应当为此需要支付一定的费用[2]。因此，对自然资源私人财产权利的管制应当以付费为对价，其理由在于，由个别权利人单独承受本应由社会全体承担的义务并无正当性，为了对私人财产权利予以救济应当确立生态环境管制性征收制度，以此实现公共利益和私人权益的平衡。因此，管制性征收制度的核心在于对私人财产权利的补偿，以实现对私人遭受的特别牺牲的救济。概言之，公共利益和私人利益两者平衡应当成为自然资源管制性征收制度规范的原则。基于利益平衡原则构建的自然资源管制性征收制度，应当涵盖管制目的、范围和效果，补偿原则、程序和内容等具体规范。

二、自然资源管制性征收制度的具体内容规范

（一）公共利益目的规范

自然资源管制性征收制度的前提是保护生态环境公共利益，但生态环境法领域对“环境权益”“生态公益”等公共利益相关概念的理解均有较大分歧。关于土地征收中公共利益目的的判断，应当首先考察是否向社会提供了公共产品[13]，只有能够为社会提供公共产品的情形，才能基于公共利益保护目的进行征收[14]。生态环境领域的公共产品主要是指通过保护自然资源或者生态环境为公众创造可持续发展的自然生态环境。因此，所谓生态环境公共利益主要是为确保经济、社会发展、不损害适宜人类生存的生态状况和环境质量，而对各种经济、社会活动进行的生态约束和环境限制，以实现自然资源充足和生态环境健康，为当代人和后代人的生存发展提供健康良好的生态根基[15]。涉及生态环境法典各分编，如自然保护编、污染防治编等，各编所涉公共利益有不同的表现形态，例如自然保护编所涉公共利益主要包括森林、草原、湿地、荒漠以及野生动物、野生植物所构成的自然生态系统的多样性、稳定性、持续性，其主要实现方式是禁止在相关地域范围内从事可能影响自然生态系统良好运转的行为。

现行法上，关于公共利益最为全面的规定是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第45条，主要列举了公共利益的五种具体情形以及兜底性规范，涉及生态环境保护领域的公共利益有二，一是第三项，即由政府组织实施的生态环境和自然资源保护等公共事业需要用地的情形；二是第五项，即成片开发建设需要的情形，可能存在于生态环境和自然资源保护目的的交叉。

对于前一项由政府组织实施的生态环境和资源保护等公共事业需要用地的情形，在自然资源和生态环境保护领域可以细化为保护森林、湿地、草原、自然保护地等自然资源而进行的管制。概言之，具体可以分为如下几类。第一类是为确保森林、草原等自然资源的基本数量不减少而对自然资源用途进行管制，如不得非法改变林地用途（第15条第3款）、退耕还林（《森林法》第46条第2款）、退耕还草（第46条）、基本草原保护（《草原法》第42条）、围垦（《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第34条、《中华人民共和国水法》第40条）等；第二类是为保证自然资源的质量不下降而限制自然资源利用，如公益林划定（《森林法》第47条第1句）、林木采伐限制（《森林法》第56条第1款第1分句）、草畜平衡（《草原法》第33条、第45条）、禁牧休牧轮牧（《草原法》第34条、第47条）、轮割轮采（《草原法》第36条）、捕捞限制（第28条、《渔业法》第22～24条、第31条）；第三类是为预防或者阻止自然资源数量减少或质量下降而收回或变更已经许可的权利，例如海域使用权收回（《中华人民共和国海域使用管理法》第30条）、强制关停或者强制拆除自然资源保护特殊区域的企业或设施、变更或拒绝自然资源利用的相关行政许可等。

对于后一项成片开发建设需要的情形，根据《土地管理法》第45条规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施、纳入国民经济和社会发展年度计划且符合国务院自然资源主管部门规定的标准的成片开发建设用地的，也属于符合公共利益需要可以征收的情形。成片开发主要是指依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动①。对于成片开发的公益性，一直存在颇多质疑的声音[16-19]，甚至有学者认为其违背了十八届三中全会作出的“缩小征地范围”的决定[20]。但相反意见则认为，不应完全否定成片开发在统筹城市建设、提高资金使用效率、降低社会运营成本[21]等方面的优点，此种优势反映了公共利益本身的发展性，也符合发展中国家的现实国情[14]。但是我国实践中的成片开发，大多是多功能混合、多用途的融合，公益性和营利性的交织，既有公益性用途如道路、绿化、公用设施修建等，也有经营性目的如工业、商服、住宅等用途[22]。因此存在以成片开发之名行商业开发之实的滥用风险，解决问题的关键在于区分商业性的成片开发和公益性的成片开发[23]，对此实务部门尝试性地进行了甄别②。第一类裁判认为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划表明成片开发符合公共利益，其利益在于，成片开发需要符合土地利用整体规划，而规划反映的是公众或大多数公众的意愿，规划作为公共意志产物形成对成片开发的制约①。土地规划与征收虽然并不必然同一，但逐渐聚合交织，日趋一致的做法是由规划的公共性来证明征收的公共性[14]。第二类裁判认为，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建有利于改善人民生活、改善城市环境、消除安全隐患，明显属于公共利益需要的范畴②。第三类是公益为主兼有商业性的成片开发，例如包含商务建筑的城中村改造项目，同时配建保障性住房、公共设施配套建筑等，其主要方面在于完善城市基础设施和改善当地居民居住环境的，并不影响其作为具有公共利益性质的城中村改造的整体认定③。据此可见，实务部门较为一致的观点是，如果成片开发的目的是改善被征收人的居住环境、提高生活品质，商业开发仅是征收后的土地利用手段，则不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准④，只要征收补偿安置确保被征收人获得回迁的选择权，就不能否定其公共利益目的⑤。虽然成片开发主要适用于建设用地而非林地、湿地等自然保护地的管制性征收，但是与成片开发类似，自然保护地和国家公园建设所内含的开发面积大、费用高、周期长、风险大的特征，其中基础设施的建设不仅需要统一规划、统一管理，而且还需要巨额的资金投入，均决定了此种公共产品不适合由农民集体自主提供，更适合成片开发模式。为避免成片开发可能存在的名为公益实为私益的风险，有学者建议通过配套制度尽可能规避风险，例如将“集体土地用途管制+土地征收”的一元化供地模式应转变为“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的双轨制供地模式，分别设置公益管制和私益交易的不同路径[23]。在程序上设置前置程序，即成片开发管制性征收前设置国家议价购买的协商程序[23]、民主参与和司法审查等外部监督程序，作为成片开发公益性的制度保障[14]。

综上所述，关于自然资源和生态环境保护的公共利益范围条款可以规定如下。

公共利益范围条款：在下列情形下，为了公共利益的需要，确需管制民事主体所有或者使用的自然资源的，可以依法实施管制性征收：1）为确保森林、草原等自然资源的基本数量不减少而对自然资源用途进行管制；2）为保证自然资源的质量不下降而限制的自然资源利用；3）为预防或者阻止自然资源数量减少或质量下降而收回或变更行政许可；4）为自然生态保护目的成片开发建设自然保护地和国家公园等；5）法律规定为实现生态环境公共利益管制自然资源财产权利的其他情形。

（二）实体要件规范

以自然资源和生态环境保护为目的的管制性征收，应当满足的实体要件是管制行为对自然资源私人权利的限制超出其所应承担的社会义务范畴。比较法上，对于涉及自然资源与生态环境保护的案件，鉴于所涉及的技术专业性，法院通常倾向于进行形式审查而非实体审查，注重其程序性特征而淡化实体法特征，关注其公权力的行使而忽略私权利的保护[24]。因此，明确规定自然资源管制性征收的实体要件是实现自然资源生态环境保护与私人财产权利保护平衡的重要支点。

1. 管制行为的特征

自然资源和生态环境法律关系兼具有公法和私法的复合性特征，自然资源的管制性征收法律关系中同时存在公权力、私权利和生态环境公益等多种因素，参与生态环境利用关系的主体除农村集体经济组织、承包经营权人、经营权人等权利主体之外，还包括生态环境主管部门等公权力机关。需要注意的是，私主体对民事权利行使的限制并非管制性征收。例如，特定民事主体对其他民事主体实施的权利限制行为，若无自力救济等正当理由作为抗辩，则构成侵权行为，而非管制行为。

管制行为的类型主要包括具有可诉性的抽象行政行为和具体行政行为。在自然资源生态环境管制性征收中，常见的管制行为除了限制特定民事权利的具体行政行为外，还有为限制特定民事权利而出台的相关规范性文件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条，涉及自然资源和生态环境保护的具有可诉性的行政行为不仅包括行政机关拒绝行政许可或者在法定期限内不予答复，或者行政机关作出的有关行政许可的其他决定，也包括行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定，还包括行政机关的征收、征用决定及其补偿决定、行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为以及行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为，因此限制自然资源权利行使的抽象行政行为同样具有可诉性。概言之，为实现自然资源和生态环境保护目的，行政主管部门的管制行为条款可规定如下：

管制行为条款：为了保护自然资源和生态环境公共利益的需要，行政主管部门可以依法实施限制民事主体自然资源相关权利行使的行政行为。

2. 特别牺牲的界定

对于自然资源权利人而言，如果行政机关对私人权利的限制超出其所应承担的社会义务范畴，则应认定该权利主体承受了超出权利主体一般社会义务范围的特别牺牲。有学者提出，虽然私人财产权负有社会义务，即财产权的利用既应为私人利益之目的，又要有利于公共福祉，但两者有主客之分，即私益性为主而公益性为辅，绝不能反客为主[25]。是否构成特别牺牲的主要判断基准是比较公权力机关施加于自然资源权利人的义务与其应承担的一般社会义务，如果前后持平则非属特别牺牲，如果前者明显超出后者范围，则构成特别牺牲。从比较法的实务经验来看，特别牺牲的构成主要包括三个方面，一是特别牺牲的主体应为特定权利人，而非不特定的一般权利人；二是牺牲应为财产权利因受到过度限制而导致无法发挥其实质性效用；三是特别牺牲的发生原因应为行政机关以公共利益为目的的过度限制行为。在自然资源生态环境保护领域，自然资源权利人的特别牺牲主要表现为特定自然资源权利人对自然资源占有、使用、收益和处分的权利受到一定程度的限制。概言之，我国自然资源领域的特别牺牲须具备三个特征：一是从平等原则来看，权利人遭受的权利限制超出了一般权利人所应负担的社会义务；二是从比例原则来看，权利限制的程度实质性地削减了财产权利的经济价值；三是从利益平衡原则来看，唯有给予补偿方可实现特别牺牲的权利人所承受的牺牲。据此，自然资源权利人因行政机关对自然资源权利行使的管制而遭受的特别牺牲条款可规定如下：

特别牺牲条款：为了保护自然资源和生态环境公共利益的需要，行政主管部门依法限制特定自然资源权利人对自然资源占有、使用、收益和处分的权利，限制程度超过该权利人应承担的一般社会义务时，构成应当给予补偿的特别牺牲。

3. 补偿规范

1）补偿原则。

自然资源管制性征收的重中之重是对自然资源权利人的补偿，也是实现自然资源私权利与自然资源公共利益平衡的关键。

对于因管制性征收遭受财产利益损失的权利人，应当以利益平衡理念为基础确立相应的补偿原则给予补偿[12]。在全额补偿说、适当补偿说和公平补偿说等诸多学说中[17]，最有利于保护私主体权利的补偿标准是全额补偿标准，最不利于私主体权利保护的是适当补偿标准，较为折中的是公平补偿标准。2019年修正的《土地管理法》第48条确立了征收补偿的公平合理补偿标准，取代原《土地管理法》第47条规定的适当补偿标准，同时增加了补偿项目即“农村村民住宅”，采用了新的补偿费计算方法，即以“区片综合地价”法取代原来的年产值倍数法。《中华人民共和国民法典》总则编第117条规定的补偿标准与2019年修正的《土地管理法》一致。虽然在《土地管理法》和《中华人民共和国民法典》确立的公平合理补偿标准具有一定的妥当性，对提升补偿数额有所助益，但与“利益兼顾”原则下提高集体与个人征地补偿费的要求仍有一定距离，具体表现为补偿项目不全面、补偿基准不合理、计算方法不科学[26]，同时也缺乏对管制性征收的适用特质和我国公权力运行状况的现实考量。在我国公权力极其强大的现实背景下，公平合理补偿标准在实践中可能因公权力行使不当而大打折扣，造成权利主体所获得的实际补偿远远低于依据公平合理补偿标准确定的理论数额。因此，为保障私主体能够获得公平合理补偿，遵循“取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下”这一准则，管制性征收补偿标准应确立完全补偿标准[12]。历史地看，补偿标准总是随着国家经济发展水平的提高而不断提高。《土地管理法》第48条虽然规定了公平合理补偿标准的补偿费用计算方法，但是补偿数额仍嫌不足。例如，第3款规定以“区片综合地价”取代“产值倍数法”，虽然征地补偿标准有所提高，但根据实证数据测算可知，区片综合地价并非市场价值的真实反映，其与土地出让时的市场价值相差甚远[27]。在我国国库日渐丰盈的当下，对私权利限制的补偿应当与我国经济发展水平相适应，因此管制性征收的补偿标准应当更进一步，由国家全面承担非属权利主体应承担的社会义务或者就权利主体承担的社会义务超出部分给予全面补偿。据此，最为适合我国现代经济发展状况的补偿标准应当是以市场正常交易价格为基础对权利人特别牺牲的完全补偿，其中市场正常交易价格是利用同类或等值之物先前的交易价格，估算系争自然资源的市场交易价格。

管制性征收补偿原则：对于行政主管部门为了保护自然资源和生态环境公共利益而限制私人财产权利造成权利人的特别牺牲，国家应当按照市场价值标准给予完全的补偿[28]。

2）补偿对象与范围。

在管制性征收补偿中，首先需要厘清的是补偿的权利义务主体。补偿义务主体当然应为国家。由于管制性征收必然以保护自然资源和生态环境公共利益为目的，自然资源权利人所遭受的特别牺牲是由于其承受了本应由全体社会公众集体承受的社会义务。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，管制补偿作为本应由全民负担的社会义务的对价，由全民负担即由国家负担。

至于补偿权利主体，应为因管制性征收而负担超出一般范畴的社会义务的自然资源权利人。具体而言，可能的自然资源权利人包括国家所有集体使用的自然资源的承包经营权人和经营权人，集体所有的自然资源的所有权人、承包经营权人和经营权人。例如，我国《中华人民共和国民法典》第243条将征收补偿权利人规定为被征收人和被征地农民，物权编第327条将用益物权人作为不动产或动产被征收时的补偿请求权人，而第338条将土地承包经营权人列为承包地被征收时的补偿请求权人；《土地管理法》第47条第4款将征收补偿权利人规定为被征收土地的所有权人和使用权人。2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第29条与《土地管理法》第47条第4款规定一致，将征收补偿权利人规定为被征收土地的所有权人和使用权人，强调了对使用权人的利益保护。

对于征收补偿费用的具体分配，《土地管理法实施条例》在2021年修订前后略有不同。首先，对于土地补偿费和安置补偿费的归属，2021年修订稿并未明确规定，仅仅笼统规定“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法”，2014年修订稿第26条规定则明确规定土地补偿费归于农村经济组织。对此，有学者指出，虽然《中华人民共和国宪法》第10条和《土地管理法》第9条明确规定我国土地所有权的主体为国家和农民集体，据此被征收土地的补偿费应当归农民集体所有，而非农村经济组织，因此《土地管理法实施条例》（2014年修订）第26条应当解释为土地补偿费由村集体经济组织负责经营和管理[29]。土地补偿费的补偿内容应为对土地权能丧失的补偿。有学者认为，若不单独补偿因征收导致的承包经营权损失，或可采取两种补偿措施，一是规定补偿款全部归集体，由集体重新调整承包地，以对成员丧失的承包经营权予以补偿；二是将一定比例的补偿款直接分配给丧失承包地的集体成员作为承包经营权丧失的补偿[12]。问题在于，目前我国农村土地承包经营权已经基本固化，基本相当于土地所有权，集体被虚置并无实质性的所有权，将补偿款归于集体并由集体重新调整承包地，事实上难以实现且极易产生分配不均、利益不平衡等新矛盾。进言之，在自然资源管制性征收中，并不涉及自然资源所有权丧失的问题，仅涉及其权能尤其是使用权能受到限制，因此并不应就自然资源所有权丧失给予补偿。其次，关于安置补助费的归属，《土地管理法实施条例》2014年修订稿规定也较为清晰，即依据谁安置谁取得的原则确定。由集体或其他单位统一安置的，归属于集体或其他单位；非统一安置的，则归属于被征收人，具体方式有二，一是直接发放给被征收人；二是经被征收人同意后，为其缴纳社会保险费。但是，该规定在2021年修订时被删除，且无更为细致的规定。在自然资源管制性征收中，主要涉及对使用权的限制，往往并不对自然资源所有权予以剥夺，同样并不涉及自然资源权利人的安置问题，无须考量安置补助费的分配。对于地上附着物及青苗补偿费的分配，2021年修订稿与2014年修订稿均较为明确地应归其所有权人所有，应无疑义。

由此可见，在自然资源管制性征收补偿中，土地征收补偿中需要解决的一般性问题，如前述土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费等的补偿对象和补偿范围等问题通常并不存在，其原因在于，土地征收对象为土地所有权及其地上附着物和青苗的所有权，而管制性征收并不剥夺上述所有权，而仅仅限制使用权等权利的行使，自然资源的所有权仍然归于所有权人。因此，自然资源管制性征收补偿需要解决的是其自身的特殊问题。

对于森林资源保护中的不得非法改变林地用途、划定公益林、退耕还林还草、林木采伐限制，草原资源保护中的，湿地保护中的捕捞限制、围垦限制等情形，森林、草原和湿地的使用权受到不同程度的限制，按照从严格到宽松的程度可以大致排序如表1所示。

在上述权利行使的管制中，限制较为严格的如划定公益林、林木采伐限制、休牧、禁牧等，由于森林资源最大的价值在于林木价值，而林木价值实现的最直接方式是采伐销售，通过划定公益林、林木采伐限制等管制行为，使得权利人无法采伐林木实现森林资源的基本价值，而草原利用的最重要方式则是放牧，休牧、禁牧等管制同样使得草原资源的基本价值无法实现。对自然资源管制程度居中的是退耕还林还草、草原的划区轮牧、湿地的捕捞限制和围垦限制等，此类管制一方面确实在一定程度上影响权利人原有权利的行使，例如权利行使受到时间限制或者用途变更，导致权利人无法完全自由地利用自然资源。对自然资源利用限制程度最低的是不得非法改变林地用途、基本草原保护、草畜平衡等，例如，权利人取得的土地若为林地，则应当按照林地用途进行利用，此为林权行使应有之义，划入基本草原的自然资源也不得自行改变用途，用于种植农作物或者林木。此类限制不影响权利人对自然资源的基本利用，属于权利人行使权利应当负担的社会义务范畴。

至于海域使用权收回和自然保护地范围内的强制关停、强制拆除和撤回行政许可等情形，受到限制的权利是海域使用权或者自然保护内的自主经营权，自然资源管制性征收补偿对象主要是指自然资源承包经营权人和自然资源经营权人。此时，自然资源管制性征收的补偿范围主要是海域使用权或自然资源使用权、经营权对应的财产价值，以及因此导致相关不动产，如厂房等无法再行利用产生的损失。

因此，自然资源管制性征收补偿的权利人应为自然资源的使用权人，其中包括自然资源承包经营权人和自然资源经营权人，补偿范围包括因管制而造成的财产权利损失，具体规则可表述如下。

管制性征收补偿对象：行政主管部门为保护自然资源和生态环境公共利益而造成自然资源权利人特别牺牲的，自然资源使用权受到限制的承包经营权人和经营权人等财产权利人以及因自然资源财产权利受到限制而遭受损失的其他财产权人有权请求行政主管部门补偿因财产权利受到限制而遭受的损失。

管制性征收补偿范围：为保护自然资源和生态环境公共利益而进行管制性征收的，应当对自然资源权利人因自然资源权利受到限制遭受的损失，依照该自然资源承包经营权或经营权的市场价值评估为基础给予补偿。自然资源使用权受到限制的补偿应当归于自然资源的使用权人，主要包括自然资源承包经营权人和自然资源经营权人。被管制的自然资源上的附着物和林木、花草等农作物以及其他相关财产损失的补偿金归地上附着物、农作物和其他财产的所有权人。

4. 补偿程序

2019年修正的《土地管理法》第47条全面修正了征收程序，首次将征收程序从封闭性的程序调整为半开放的程序[30]。具体程序包括，一是由县级以上地方人民政府开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容予以公告，听取农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。在此程序中，如果被征地的权利人认为补偿、安置方案不符合法律、法规规定的，则征收方应召开听证会并据此修改方案。二是征收补偿安置方案通过后，被征收土地的所有权人、使用权人应在期限内办理补偿登记，征收方在核实后与所有权人、使用权人签订补偿、安置协议。三是县级以上地方人民政府申请征收土地，依照法定程序经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，征收农用地的还应当依法先行办理农用地转用审批。

较之原征收程序，新土地征收程序确实有很大进步，但依然存在诸多问题。一是审批程序规定不明。《土地管理法》第47条第1款规定为先依照法定程序批准，后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，同时第47条第5款规定为先由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，后申请征收土地，审批与实施顺序规定前后不一。二是土地管理法未规定听证修改征收补偿安置方案以后若仍未获得多数人认同，是否应当再次听证并修改。三是听取意见过程中仅限于针对征地补偿安置方案的意见，而不涉及公告中的其他问题，如征收目的。若多数人认为土地征收不符合公共利益的目的，是否应当予以考量。

对于前述第一个问题，依照2021年修订的《土地管理法实施条例》第三节第26～30条规定，审批程序应当在完成公告、听取意见等前置程序之后，而非在此之前或重复审批。

对于第二个问题，《土地管理法实施条例》虽未进一步细化规定，但依法理，征地补偿安置方案听证修改后仍未获多数人同意的，应当继续适用其后的听证程序，直至获得多数人同意，方可进入下一程序。

对于第三个问题，公共利益的目的考量是否属于被征收主体和利害关系人的质询范围。《土地管理法实施条例》第30条第2款明确规定了由有批准权的人民政府对征收土地的必要性、合理性、是否符合为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。基于效率、专业性和可操作性考量，公共利益目的确实应当由上级行政机关综合评判，但是是否应当完全无视被征收主体和利害关系人的意见，则不无疑问。即使最终决定权归于上级行政机关，也不应忽视或无视被征收主体和利害关系人的不同意见。一方面，公共利益的评判是关涉社会全体成员利益的重要事项，也是土地征收的必要前提，仅仅由上级行政机关内部决定而缺乏外部监督，在土地征收所涉利益巨大的情形将极易产生权力寻租。另一方面，对于被征收主体和利害关系人而言，是否符合公共利益决定了土地征收是否具有合法性，无法确信其目的合法的情形下很难通过协商达成征收补偿安置的合意。因此，在征收程序中应当充分重视被征收主体和利害关系人关于公共利益目的的不同意见，当绝大多数人认为不符合公共利益目的时，征收方应当充分进行说明论证，上级行政机关也应谨慎对待被征收主体和利害关系人的不同意见，降低可能产生的社会稳定相关风险。

由于自然资源财产权利的管制性征收与土地所有权的剥夺性征收，在征收对象、限制程度、补偿内容等方面存在实质性差异，因此在征收补偿程序方面也应有所区别。首先，在征收对象方面，自然资源财产权利的管制性征收通常不涉及自然资源的所有权，且实践中集体所有权被虚置，可能遭受特别牺牲的是自然资源的使用权人，因此在管制性征收程序上无须经自然资源所有权人即集体经济组织同意，仅需经其承包经营权人和经营权人同意。但是，自然资源农村集体所有权人仍应有知情权，应通过公告方式告知所有权人自然资源权利的可能受到限制的情况。其次，在补偿内容方面，自然资源财产权利的管制性征收并不涉及对权利人自然资源所有权和基本生存资料的补偿，因此在管制性征收公告中无须列出对自然资源所有权的补偿和安置补偿等内容。

自然资源现状调查和社会稳定风险评估：县级以上地方自然资源和生态环境保护行政主管部门拟申请管制自然资源私人财产权利的，应当开展拟管制自然资源现状调查和社会稳定风险评估。自然资源现状调查应当查明自然资源的位置、权属、地类、面积，以及自然资源上的附着物和农作物等的权属、种类、数量等情况。社会稳定风险评估应当对被管制自然资源的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被管制自然资源的农村集体经济组织及其成员、村民委员会、承包经营权人、经营权人和其他利害关系人参加，评估结果是申请自然资源管制的重要依据。

自然资源管制补偿方案：行政主管部门应当依据社会稳定风险评估结果，结合自然资源现状调查情况，拟定自然资源管制性征收补偿方案。自然资源管制补偿方案应当包括管制范围、自然资源现状、管制目的、补偿方式和标准等内容。

自然资源管制补偿方案公告：行政主管部门将管制范围、自然资源现状、管制目的、补偿标准等在拟管制自然资源所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被管制自然资源的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。管制补偿方案公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。多数被管制的自然资源承包经营权人或者经营权人认为管制补偿方案不符合法律、法规规定的，进行管制的行政主管部门应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

自然资源管制补偿协议：拟管制自然资源的承包经营权人、经营权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。行政主管部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟管制自然资源的承包经营权人、经营权人就补偿签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请管制自然资源时如实说明。管制补偿协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府行政主管部门制定。

自然资源管制审批：县级以上地方人民政府行政主管部门完成相关前期工作后，方可申请上级行政主管部门审批管制自然资源。有批准权的行政主管部门应当对管制自然资源的必要性、合理性、是否符合为了公共利益确需管制自然资源的情形以及是否符合法定程序进行审查。

自然资源管制实施：自然资源管制申请经依法批准后，行政主管部门应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟管制自然资源所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布自然资源管制公告，公布管制范围、管制时间等具体工作安排，对个别未达成管制补偿协议的应当作出管制补偿决定，并依法组织实施。省、自治区、直辖市自然资源行政主管部门应当制定公布区片综合自然资源定价，确定被管制自然资源的自然资源补偿费标准，并制定自然资源补偿费分配办法。申请管制自然资源的县级以上地方行政主管部门应当及时落实自然资源补偿费以及其他附着物、农作物等的补偿费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准管制自然资源。

自然资源管制争议解决：因自然资源财产权管制补偿发生争议的，补偿权利人可以先向行政主管部门申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以不经复议直接向人民法院提起行政诉讼。

三、结语

从我国自然资源财产权利限制的实践中不难发现，自然资源财产权利限制经历了从习惯法上的管制性征收[31]逐步走向规范化的管制性征收限制的发展过程。生态环境法典的编纂为自然资源管制性征收制度的体系化和科学化构建提供了良好的契机。在“生态环境法典+单行立法”的适度法典化编纂模式下[32]，自然资源管制性征收制度可以实现从统一法典到单行立法的全面构建，通过一般性的抽象规范和特别领域的具体规则，兼顾自然资源财产权利人利益与生态环境公共利益的平衡发展。

对于被管制的自然资源权利人而言，自然资源管制性征收的制度化和规范化，一方面有利于确保私人财产权利的限制依法进行，另一方面有助于被管制的权利人依法获得补偿。对于管制机关而言，较之征收制度，由于无须剥夺自然资源所有权，管制性征收制度显然成本更低、更为经济。对于我国自然资源权利保护和限制体系而言，管制性征收制度的构建能够有效弥补现行法下高强度限制的征收制度和低强度限制的公共地役权制度的两元体系之不足，形成微观层面的自然资源管制性征收补偿、公共地役权补偿与宏观层面的生态效益补偿等多种方式、高强度-中强度-低强度多层次并存的自然资源权利限制体系。在自然资源管制性征收补偿、公共地役权补偿与宏观层面的生态效益补偿三元体系中，自然资源管制性征收补偿主要通过公权力机关对权利受到限制的自然资源权利人按照法定标准给予补偿，具有行政管制色彩；公共地役权补偿则是通过作为需役地人的公权力机关与作为供役地人的自然资源权利人就权利限制及其补偿的平等协商达成一致，具有私人自治特征；生态效益补偿则从宏观层面实现中央对地方的纵向补偿和地方对地方的补偿，具有明显的财政统筹分配特征，以此为基础架构强制管制与自愿限制并行不悖的征收管制体系和中央财政、地方财政和自然资源权利人之间纵横交错、上下贯通全方位生态保护补偿体系制度。

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[本文编校：杨 净]

The Normative Expression of the System of Regulatory Expropriation of Natural Resources in China

LI Min

（a. School of Law； b. Hunan Province Ecological Safety Inspection Theory Research Center， Central South University of Forestry Technology， Changsha 410004， Hunan， China）

Abstract： Unified legislation for ecological and environmental protection needs to clearly stipulate the system of regulatory expropriation of natural resources to ensure that public power lawfully restricts the exercise of natural resource property rights and provides comprehensive compensation to rights holders. As an important component of the ecological and environmental code， the system of regulatory expropriation of natural resources should adhere to and reflect the basic principles of interest balance embodied in the ecological and environmental code. The public interest requirements of the regulatory expropriation system should aim to protect the quantity， quality， and ecological functions of natural resources such as forests， wetlands， grasslands， and nature reserves. The regulatory actions regarding natural resources are administrative actions implemented by public authorities to restrict the exercise of relevant rights of civil subjects over natural resources. When the extent of these restrictions on natural resource rights holders exceeds the general social obligations that these rights holders should bear， it constitutes a special sacrifice that warrants compensation. Compensation for regulatory expropriation should cover all losses suffered by the rights holders， with the state as the compensation obligor and the rights holders of the damaged natural resource use rights as the compensation recipients. The compensation process includes the investigation of the status of natural resources， social stability risk assessment， and formulation of compensation plans， public announcement and hearings， and the signing of compensation agreements.

Keywords： natural resources； regulatory expropriation； expropriation compensation； ecological environment

① 《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（已失效）第2条。

② 最高人民法院（2017）最高法行申2927号行政裁定书。

① 湖北省高级人民法院行政判决书（2017）鄂行终176号。

② 北京市第四中级人民法院行政判决书（2016）京04行初585号。

③ 最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申2927号。

④ 最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申7046号。

⑤ 最高人民法院行政裁定书（2015）行监字第612号。