环保税改革能改善城市空气质量吗？

摘 要：当前空气污染问题已引发广泛关注，改善空气质量成为全球面临的重大挑战。《中华人民共和国环境保护税法》的实施是中国绿色税制改革的里程碑。基于2013—2021年中国地级市层面数据，以《中华人民共和国环境保护税法》作为准自然实验，运用双重差分模型检验环保税改革能否改善城市空气质量。研究发现：环保税改革能够改善城市空气质量；机制分析表明，环保税改革通过促进减排治理、推动产业升级和提高能源利用效率来促进城市空气质量的提高；异质性分析发现，在东部地区以及人口规模较小、环境规制较弱、城市经济密度较低的地区，环保税改政策对空气质量的改善效果更为显著。研究通过识别环保税改革对城市空气质量的影响，以期为尚未进行税负提标的城市开展类似模式的政策提供借鉴经验，进而优化环境税收制度，共同推进地区经济环境可持续发展。

关键词：环保税改革；空气质量指数（AQI）；双重差分法 ；环境规制

中图分类号：F812.42；X196 文献标志码：A 文章编号：1673-9272（2024）04-0030-17

基金项目：国家社科基金一般项目（21BGL097）；财政部2022年“会计名家培养工程”项目（财会[2023]3号）；安徽省高校协同创新项目（GXXT-2021-078）；安徽财经大学研究生科研创新基金项目（ACYC2023005）。

自1978年改革开放以来，中国的经济实现了迅猛的增长，成为全球第二大经济体。但这种快速的经济增长也伴随着资源的过度攫取和日益显现的环境污染问题，特别是空气质量的急剧下降[1]。根据《2021中国生态环境状况公报》，在2020年中国有35.7%的城市环境空气质量超标，其中PM2.5的浓度远高于世界卫生组织所设定的平均浓度指标。空气污染问题因其对人类健康造成深远影响而备受关注。世界卫生组织的数据指出，每年大约700万人因空气污染问题而过早死亡，特别是在低收入和中等收入国家，这一问题更为突出。在2020年全球空气污染最严重的100个城市中，有48个城市位于中国。这一事实凸显出中国当前面临着严峻的空气质量治理挑战，亟须采取有效措施改善空气质量。

为此，自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，积极践行“绿水青山就是金山银山”“创新、协调、绿色、开放、共享”“可持续性发展”等环境保护理念。“双碳”目标的提出更是体现了中国应对环境污染，改善空气质量的责任担当和实现可持续发展的内在要求。为了更好地实现上述目标，有效遏制污染排放，亟须从微观企业层面逐步制定绿色发展战略，由此，环保税的概念应运而生。早在20世纪60年代，发达国家纷纷推行环保税法，构建一套全面的环保经济政策，促进经济与环境的协同发展[2]。我国于2018年开始正式实施《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》），这是我国第一部正式的绿色税法，标志着我国在推进生态文明建设和绿色发展中迈出了绿色税制建设的关键一步。与早期排污费制度相较，《环境保护税法》在征收对象、征收范围和税率标准上保持一致性，作为税法框架下更为严格的环境规制工具，在义务规定、执行力度和监督机制方面都更加严格，能够通过实施合规性压力，有效遏制企业不正当的排污行为。

在学术研究领域，已有众多学者对环保税实施所引发的政策效应进行深入探究。这些研究大都聚焦于微观企业层面，并呈现出多样化的研究视角。环境保护税法的实施能够有效遏制企业的违规行为[3]、加强企业绿色创新[4-6]，从而提高企业全要素生产率[7]等。但也有研究表明，环保税政策的实施短期内并不会提升企业绩效[8]，还会抑制绿色创新[9]，助推“漂绿”等不正当行为[10]，从而产生带有负面效果的政策效应。还有学者从区域层面探究环保税改革政策效应，提出《环境保护税法》的实施不仅能够增加区域绿色全要素生产率[11]、实现区域绿色转型进程[12]，还对提高当地绿色竞争力具有显著作用[13]。此外，叶金珍等[14]基于国家层面的数据得出以碳税为例的治理效应，从理论和实证两方面来预测我国2018年《环境保护税法》政策的颁布将有效改善空气质量。

本研究将2018年《环境保护税法》的实施视作一项准自然实验，通过使用双重差分模型验证环保税改革是否显著改善城市空气质量。通过选取2013至2021年地级市数据作为研究样本，实证分析环保税改革对城市空气质量的影响。相较于已有研究，本研究的边际贡献主要体现在以下方面：第一，丰富提升城市空气质量的环境政策研究。目前关于影响城市空气质量关键因素的研究主要集中于经济发展水平[15-16]、技术创新[17]、城市化[18]、政府支持和环境政策[19-21]等。本研究基于外生政策《环境保护税法》的实施作为准自然实验，探究环保税改革能否改善城市空气质量，进而丰富环境政策的相关研究。第二，拓展环保税改革带来影响的研究。现有文献多聚焦于环保税改革在微观政策层面的效应，虽也有少数学者关注到环保税改革与城市改善空气质量的关系，但是鲜有文献使用AQI指标（监测空气浓度的一个综合性指数，能够比较精准度量空气质量和污染情况）来对空气质量进行衡量。第三，本研究从减排治理效应、产业升级效应和能源利用效应这三条路径进行探究环保税法改革对城市空气质量的影响。厘清政策作用于改善空气质量的机制路径，能够为政府实施环境管理提供有效的途径，为排污费征收提供政策指导和实践经验，更好助力于城市环境空气质量的改善。

一、制度背景、理论分析与研究假设

（一）制度背景

环保税法最初是由排污收费制度演变而来，历经40余年。1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，标志着中国排污收费制度的首次实践。制度的初衷是通过经济激励促使企业减少污染物排放，实现环境保护与经济发展的协同发展。然而随着经济的快速发展，这一制度逐渐显现出局限性，如征收标准过低、行政干预频繁、执法力度不足等问题，一定程度上削弱制度的环保效果。进入21世纪，中国政府意识到排污收费制度的不足，开始采取改进措施，2003年《排污费征收使用管理条例》的实施，将中国排污收费制度由超标收费转向总量收费，单因子收费转向多因子收费。然而，总量收费的政策仍然无法改变“排污费”征收标准远低于治理污染成本的问题，税费标准和征收管理仍存在重大缺陷。主要原因在于排污收费制度仅被视为一种行政监管措施，并未纳入税收体系，缺乏国家强制力的保障实施。基于此，2016年12月25日，第十二届全国人大常委会批准了《中华人民共和国环境保护税法》，该法自2018年1月1日起正式试行。环保税法通过提高税收刚性、明确税收用途、优化征收方式等措施，不仅增强企业承担社会环境责任的意识，还能够推动我国环境治理转向法治化和专业化。

《环境保护税法》采用税负平移的原则，其在征收对象、范围和计税方法上仍与排污收费制度保持一致，但是在税费标准和征收方式等方面做出大幅调整。具体的，第一，税收管理分散。环保税实行“国家定底线，地方调浮动”机制，由国家设定最低的税额标准，地方政府可以根据当地的环境和经济情况进行纳税调增，制定符合本地区环境管理实际所需的税率，但是纳税上限不得超过最低标准的10倍。第二，法律等级不同。排污费是一种行政收费，而环保税是法定征收。与行政强制效果相比，法律效果更具强制性，如果企业严重违反环保税的规定，将会被追究刑事责任，而不仅仅是罚款或者责令停产整改。第三，提供税收优惠。农业生产活动、流动污染源、城镇污水处理厂和垃圾处理厂以及固体废物的循环利用项目均可享受免税政策。同时在原有减免政策的基础上，对排放浓度低于规定标准50%以上的企业实行减半的税率优惠；若排放应税大气污染物和水污染物浓度低于规定标准的30%，还能够直接提供减收75%优惠。第四，更新征管程序。环保税法采用“企业申报、税务征收、环保配合、信息互通”的征管模式，税收部门依照税法的规定履行税收职责。而环保部门则对污染物的排放进行监测和管理，两个部门通过信息共享平台进行协调，定期提供相关数据，并对纳税人实行重点监控与非重点监控的差异化管理策略，使得环保税征收更加规范化和透明化。

环保税法的实施标志着中国绿色税制建设进入新阶段，其主要特点包括税额标准的地区差异化、征收方式的规范化、税收减免的激励机制等。这些改革措施旨在通过税收手段，促进企业减少污染排放，推动绿色技术创新和产业升级。然而，环保税法在执行过程中也将遭遇不少难题，例如污染物排放量的测量成本高昂、小微企业的监测能力不足、财政中性改革困境等。故当地政府应该结合企业反应和政策实施效果对税额进行适当调整，才能使环保税法发挥最有效的政策作用。

（二）理论分析与研究假设

环保税的实质是在缺乏其他扭曲性税收和市场处于完全竞争状态时，通过税收或收费机制促使企业将外部性成本纳入自身成本进行考量，以此在追求利润的同时自主减少污染排放[22]。环保税作为一种典型的市场化环境规制，主要通过市场机制和法律机制来进行环境治理。在市场机制方面，环保税通过排污征税将环境成本内部化，通过提供减排激励，引导企业主动参与环境保护治理[23]。在法律机制上，环保税具有强制性、权威性和监管性，进而增加企业治理环境成本[24]，促使企业采取措施减少污染排放。随着城市内众多企业逐步采纳减排措施，致力于节约能源，优化能源使用效率，无疑将益于城市空气质量的提升。空气质量是关乎社会整体福祉的关键环境因素，其恶化不仅会引发公众健康问题，还可能削弱劳动生产率，进而对整个社会造成严重危害[25-26]。《环境保护税法》实质上是一种针对空气污染物、水污染物、固体废物和噪声等环境污染物的行为税，其目的是通过税收手段来调节污染物的排放。具体地，环保税的激励机制有助于产生波特效应，促使企业减少污染排放量，并在生产过程中更倾向于利用可再生能源，提高资源的利用效率，进而有助于改善当地空气质量。与此同时，随着《环境保护税法》政策的实施，将其所征税收全部纳入地方政府的财政收入，能够增强当地政府推动企业加强节能减排的意愿和能力，促进产业的绿色升级，进而改善城市空气质量。基于以上分析，本研究提出假设H1。

假设H1：环境税改革能够改善城市空气质量。

中国所面临的持续性环境污染危机与企业生产方式具有密切联系，特别是污染企业，承担着不可推卸的责任。这些企业作为污染排放的主要来源，应当积极履行生态建设职责，深入参与可持续发展实践。现有研究表明，较高的收费标准能够显著增加企业的排放成本[27-29]，迫使企业寻找减少污染排放的方法，这反过来将有助于改善城市空气质量[30]。具体而言，随着环保税政策的实施，企业将面临更高的税收压力，为了降低成本，企业会主动寻求减排技术和管理方法的创新，从而减少污染物的排放。并且环保税还能够通过增加一些税收优惠，降低企业享受政策的门槛，鼓励企业积极进行减排治理，重塑企业绿色发展[23]。此外，环保税的推出也在一定程度上反映社会公众对于环境保护的期望，企业为了维护自身形象，更加倾向于加大环保力度，减少污染气体的排放[31]。因此，环保税的实施通过促使企业通过改进生产流程，减少污染物的排放，实现节能减排，最终将有利于整个城市空气质量的提升[32]。基于以上分析，本研究提出假设H2。

假设H2：环境税改革通过增加企业减排治理效应来提高城市空气质量。

作为全球制造业的重要中心，中国正承受着国内环境需求与国际环境外交的双重挑战。面对这一形势，中国政府持续推动传统产业的转型，旨在通过减少污染和能源消耗，提高产业效率，以实现城市环境的可持续性和高质量发展[33]。企业是城市经济增长的关键驱动力，同时也是污染物排放的重要来源，大量企业为了追求经济利益而忽视环境保护，诱发城市大气污染等问题[34]。波特假说认为，有效的环境监管能够推动技术革新，降低生产成本，实现经济与环境的双重优化[35]。环保税遵循“多排多缴、少排少缴、不排不缴”的税制设计理念，通过对降低排放集中度的企业进行补贴，激励企业进行创新，促使高污染、高能耗、高排放的低端产业向零污染、低能耗、零排放的高端产业不断优化，进而推动战略性新兴产业和高端服务业发展，实现产业结构优化和升级[36]。与此同时，随着产业结构升级，使得企业更多地采用无污染、清洁的生产要素进行生产，而减少二氧化硫、烟尘等污染物的排放，使得城市空气质量大幅提升[37]。Li等[38]的研究也表明产业结构调整和产业升级可以协同减少大气污染。在此基础上，本研究提出假设H3。

假设H3：环境税改革通过促进产业结构升级来减少城市大气污染。

煤炭是全球电力生产的最大燃料来源，同时也是能源产业中的主要污染源。根据2020年的数据，美国燃煤发电站的二氧化硫排放量占据了总排放量的70%，二氧化碳排放量也占据了55%的比例[39]。中国目前的能源消费也主要依赖于煤炭，能源结构严重影响生态环境平衡，对社会经济发展和人民健康构成重大威胁[40]。因此，控制煤炭消耗，增加清洁能源消费是改善空气质量的关键举措，而环保税的实施将使得污染排放成为一项有成本的生产活动，引导市场资源向更加环保、高效的领域流动。例如，环保税改革将鼓励企业投资于环保设备和技术，提高资源利用效率，减少污染物的排放。同时也将激励消费者选择更加环保的产品和服务，进一步推动资源的优化配置[41-42]。Xu等[43]的研究发现适当的环境保护政策能够鼓励企业进行技术创新活动或使用创新技术，进而提高能源利用效率，减少企业生产活动的污染物排放。基于以上分析，本研究提出假设H4。

假设H4：环境税改革可以提升资源利用效率来实现城市空气质量的提高。

二、研究设计

（一）模型构建

（二）变量选取

1. 被解释变量：空气质量（AQI）

参考Chen等[44]的研究，定义空气质量指数（Air Quality Index，简称AQI）为一个无量纲指数，用以定量反映某一地区的空气质量状况，AQI数值越大，表示空气污染程度越高。AQI是根据中国2012年颁布的新《环境空气质量标准》（GB3095-2012）建立的空气质量评价指标，涉及SO2、NO2、PM10、PM2.5、O3、CO六种污染物，范围为0到500，大于100的污染物定义为超标污染物。具体AQI的计算分为以下三个步骤：首先，对照六种污染物的浓度阈值，分别计算出每一种污染物空气质量的分指数（Individual Air Quality Index，简称IAQI）。随后，从各类污染物的IAQI值中选择最高值作为AQI。当AQI超过50时，将具有最高IAQI的污染物识别为主要污染物。最终，根据AQI的分类标准，划分空气质量等级，识别主要污染物类别以及对应的表示颜色等。由于AQI指数可以综合反映多种污染物含量，已成为衡量空气污染管理和雾霾整治举措的关键指标[45]，故本研究采用年度AQI均值来衡量城市不同年度的空气质量。

2. 解释变量：环保税改革政策（Treati×Postt）

《环境保护税法》的实施赋予各省市区能够根据当地环境承担能力、污染排放状况和社会生态发展的情况自主决定是否进行税率提标的权力，国家只对环保税率的上下限做出限定。目前，四川、河北、山东、山西、河南、北京、湖南、重庆、贵州、海南、江苏和广西12个省区市提升了纳税额度的标准（即税负提标），而其余省区市仍沿用原有排污费的税额标准（即税负平移）。因此，参考金友良等[8]和田利辉等[46]的做法，将税负提标的省份包含的地级市作为实验组，Treat取值为1，而税负平移包含的地级市为对照组，Treat取值为0；由于政策实施年份为2018年，故文章以2018年为临界点，年份大于及等于2018，Post为1，否则Post为0；交互项Treati×Postt作为核心解释变量，为政策实施带来的具体效应。

3. 控制变量

参考Wang等[47]、Guo等[48]的研究，本研究选取以下变量作为控制变量，具体可分为两种类别：

1）天气变量。根据中国气象科学数据中心统计各地区的每日气象数据，包含降雨量、风速、空气湿度、温度等多样的天气数据。Davis[49]认为气候因素会对空气质量带来一定的影响，降水能够减少空气中的可吸入颗粒物，风速则会影响可吸入颗粒的流动性，故本研究选取降雨量（Rain）和风速（Wind）两个气象指标作为衡量天气状况的控制变量。

2）社会经济变量。第一，经济发展水平（lnGDP）。研究采用国内生产总值的对数来衡量该地区的经济发展水平。众所周知，经济发展会对污染排放造成多重影响[50]，一方面，城市经济的增长往往与生产活动紧密相连，而这些生产活动不可避免地伴随着更多的污染排放，因而经济的快速发展可能伴随着污染水平的上升。另一方面，经济的增长会使得社会公众对优质生态环境的需求提高，地方政府为了塑造和维护良好的城市形象，也将更加倾向于投入更多资源到环境保护和污染治理领域，故经济增长一定程度上也可能有助于遏制污染物的排放，在改善空气质量方面发挥积极作用。第二，政府干预程度（Gov）。文章使用该地区政府的一般公共预算支出与地区生产总值的比率用来评估政府干预的程度。López等[51]的研究指出，政府支出对环境治理效果具有显著的正向影响。政府通过增加对环境保护领域的财政支持，推动环境管理政策的有效执行，在环境质量的改善过程中发挥着积极作用。第三，对外开放水平（lnOpen）。以城市年实际使用的外资金额来衡量对外开放水平。对发展中国家而言，对外开放有利于引进国外先进技术，增强环保意识，进而改善环境空气质量，但也有学者根据“污染避风港”假说提出贸易会导致环境退化[52]。第四，人口密度（lnPop）。考虑到不同城市人口规模的异质性，本研究使用年平均人口数的对数作为人口密度的衡量指标。人口因素对污染排放的影响具有两面性，人口规模越大，通常意味着工业化和城市化程度越高，相应地该城市环境污染会更严重[53]。但是，人口的集中也可能有助于实现更有效的能源利用，并且大城市的人群受教育程度更高，环保意识更强，使得他们更倾向于积极参与改善空气质量的活动[54]。第五，绿色创新水平（lnGreen）。本研究采用绿色专利实用新型数量的对数来衡量该地区的绿色创新水平。绿色技术创新利用能源的转型一定程度上会减少工业污染排放，改善空气质量。绿色技术的创新和应用在能源转型过程中发挥着关键作用，通过优化能源利用方式，推动工业生产向更加清洁、更加持续的方向发展，从而在减少环境污染的同时，能够促进环境质量的整体改善。

（三）数据来源

《环境保护税法》是自2018 年1月1日正式实施，而AQI是从2013年开始作为衡量空气质量的指标，为了保持政策实施前后的时间窗口，系统考察环保税改革对空气质量的影响，故本研究选取2013—2021年作为研究的时间跨度。环境数据来源于历年的《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》以及《中国环境统计年鉴》，气象数据取自中国气象数据服务中心，其余数据均来自CNRDS数据库和CSMAR数据库。此外，为确保数据的完整性与一致性，本研究剔除了样本中缺失关键数据的城市，最终筛选出277个地级市的面板数据，共计2 170个样本。

三、实证分析

（一）描述性统计分析

表1报告了变量的描述性统计分析结果。空气质量（AQI）均值为78.844，最大值为137.523，最小值为27.355，可以得出不同地区的空气质量存在较大差异。其余变量均在正常范围内。

（二）基准回归结果

本研究利用DID模型识别《环境保护税法》政策的实施对空气质量的影响，回归结果如下表2所示。列（1）在仅控制城市和年度的情况下，解释变量的系数在1%的水平上显著为负，说明环保税改革的实施显著改善空气质量。加入控制变量如表2列（2）所示，回归系数为-2.914，仍在1%的水平上保持负向显著。可以看出，在控制其他变量不变时，政策实施后，AQI平均减少2.914。故本研究的假设H1得到初步验证。

（三）稳健性检验

1. 平行趋势检验

DID模型估计有效性的前提是实验组和控制组能够通过事前平行趋势检验，即实验组和对照组在《环境保护税法》政策实施之前具有相同的变化趋势，排除可能存在的系统性差异。因此，本研究运用事件研究法进行平行趋势检验，平行趋势检验方程如下公式（2）所示。

参考王锋等[55]的做法，考虑到政策实施前4年的数据较少，故将政策实施前4年的数据汇总到第-4期，并且本研究以环保税政策实施前的第4期作为基期，得到结果如下图1所示。发现在政策实施之前的各期的估计系数均不显著，表明在政策执行之前，实验组与对照组之间不存在显著差异。此外，在政策实施两年后，回归系数开始呈现负向显著且其绝对值保持增长，说明政策具有一定的滞后性，并且随着时间的推移，政策对改善城市空气质量发挥的作用更大。故研究样本能够满足平行趋势检验的要求①。

2. 安慰剂检验

《环境保护税法》的实施作为一项外生事件冲击，可能会受到不同因素的影响，例如某些城市特征随着时间的推移会发生变化，这些特征是难以观察的，使得带来的影响可能会混淆回归结果。为排除这一担忧，研究将各地区的处理组与对照组随机分配，并依据式（1）重复回归500次以进行安慰剂检验。结果如下图2所示，可以看出回归系数集中于零点附近，且服从正态分布。此外，每个系数值均大于基准回归系数（-2.914）②。因此，可知未观测到的区域特征对本研究结果影响不大，基准回归结果仍然稳健。

3. 倾向得分匹配（PSM-DID）

为缓解实证研究中由于个体自选择问题而导致的内生性偏误，研究采用PSM-DID方法进行稳健性分析来缓解可能存在的样本选择性偏差。该方法通过是否受到环保税改革政策影响的虚拟变量Treat对作为协变量的控制变量进行Logit回归，得出倾向得分匹配值最接近的城市为受到税改政策影响实验组所配对的新的对照组。本研究使用1∶1近邻匹配、半径匹配和核匹配等方法进行PSM-DID估计，结果如表3列（1）～列（3）所示。可以看出，环保税改革政策虚拟变量的估计系数均在5%及以上水平上显著为负，表明《环境保护税法》政策的实施有利于降低空气污染，结论呈现较好的稳健性。

4. 替换被解释变量

参考Qiu等[56]、Guo等[48]的研究，使用SO2、PM2.5、NO2替换被解释变量AQI指标来衡量空气质量，重塑公式（1）进行回归。结果如下表4第（1）～（3）列所示，解释变量系数仍在1%和10%水平上显著为负，与本研究假设H1相符，进一步说明主回归的结果具有稳健性。

5. 排除其他政策干扰

环境保护税收改革政策对空气质量带来的净效应还可能受到与碳排放密切相关的其他政策的干扰。因此，考虑到2016年底国家公布38个首批健康城市试点名单，《关于开展健康城市试点工作的通知》要求全国试点城市要将健康城市建设作为政府优先发展战略，制定健康城市发展规划，持续改进自然环境、社会环境和健康服务。由于健康城市试点政策与环保税改革时间相近，可能会对本研究得出的结论造成影响。因此，为排除该政策带来的干扰，本研究以2017年作为试点政策发生的临界点，构建虚拟变量Health来表示健康城市试点作为外生事件可能带来的影响。结果如表4列（4）所示，汇报了排除上述政策干扰后的估计结果，可以直观看出环保税改革政策虚拟变量的估计系数依然显著为负。

6. 其他稳健性检验

考虑到改革效应的滞后性，本研究将所有的控制变量滞后一期进行检验，结果如表4列（5）所示，政策带来的效应仍然显著为负。随后，将政策时点提前来进行安慰剂检验。将环保税改革政策时点提前至2015年再次进行双重差分模型检验，结果如表4列（6）所示，反事实检验中解释变量系数不显著，说明原模型结果是稳健的。最后，为降低极端值带来的影响，对被解释变量AQI进行1%双侧缩尾，结果如表4列（7）所示，可以发现， 税改实施的虚拟变量估计系数依然验证本研究假设。

（四）异质性分析

1. 区域差异性

我国地域辽阔，各地区因经济发展模式、人口规模等因素存在显著的区域差异，这种差异导致区域发展不平衡。因此，本研究将样本根据区域异质性的特点划分为东部地区和中西部地区①，深入剖析《环境保护税法》在不同地区的政策效应。

分组回归结果如下表5列（1）和列（2）所示，可以看出在东部地区，解释变量的系数在1%水平上显著为负，说明环保税改革显著地改善了空气质量。相关的解释与东部地区较为发达的经济水平和产业结构有关，并且东部地区较早面临环境污染问题，使得政府和企业在环保技术、设备和管理上的投入较多，更容易响应环保税改革带来的激励作用。此外，东部地区的市场机制较为成熟，企业间的竞争也更为激烈，使得企业更加注重环保和节能减排，以降低生产成本和增强竞争力。而在中西部地区，虽然环保税改革对空气质量也有一定的改善作用，但效果并不显著。这可能与中西部地区的经济发展水平和产业结构有关，中西部地区经济相对落后，环保技术和设备投入较不充足，并且企业环保意识相对较弱，进而使得环保税改革的实施效果欠缺。此外，组间差异系数也具有显著性，故可知《环境保护税法》改革的效果在不同地区之间呈现显著差异。

2. 人口规模

进一步探究不同人口规模产生的政策效应是否也存在显著差异，本研究以地区常住人口数为衡量指标，大于城市常住人口中位数为人口规模大，小于则为人口规模小。研究结果如表5列（3）和列（4）显示，无论是人口规模大还是人口规模小，环保税改革均显著地改善空气质量，但是人口规模小的解释变量回归系数更小，说明改善空气质量的效果更好。

相关的解释可能因为在人口规模小的地区，经济活动相对稀疏，环境质量基础较为良好，从而更易受到政策干预的直接影响。环保税改革通过增加污染成本，有效地激励企业减少污染排放。由于这些地区污染排放基数较小，环保税改革能够更加快速地产生显著的政策效果。而在人口规模大的地区，经济活动会更加频繁，污染排放基数较大，往往会面临更加复杂的环境问题，如交通拥堵、工业集聚等，这些因素对空气质量构成严重威胁，从而削弱环保税改革的政策效果。此外，组间系数差异检验也具有显著性，说明环保税改革对空气质量的影响在人口规模较小时更加明显。故政府在制定相关政策和措施时，需要充分考虑不同地区的人口规模特点，以实现更加精准有效的环境治理。

3. 环境规制

为了验证不同环境规制强度在政策实施中的异质性作用，本研究基于三废排放量计算综合指标来度量环境规制，并以城市环境规制中位数为分组指标，结果如表6列（1）和列（2）所示，可以看出环境规制程度低的地区政策效应更加显著，环境规制程度高的地区政策没有产生显著影响。

本研究推断可能由于在环境规制强度较低的地区，企业的污染排放行为受到的约束相对较少，污染成本也相对较低，故环保税改革的实施通过提高污染成本，直接增加企业的经济压力，促使企业采取减排措施降低税收负担。而对于在环境规制强度较高的地区，企业已经面临较为严格的环保标准和污染排放限制，污染成本相对较高。在这种情况下，环保税改革虽然进一步提高了污染成本，但可能并未形成足够的激励，使得企业采取额外的减排措施，特别是在高环境规制强度地区的企业可能已经接近或达到其减排能力的极限，故使得环保税改革政策的效果并不显著。

4. 城市经济密度

城市经济密度反映了城市的经济集聚程度和土地利用效率。经济密度高的地区，往往意味着更高的产业集聚、更密集的人口分布和更复杂的经济活动，更大程度上会对环保税改革政策的效果产生一定影响。因此，本研究基于城市经济密度进行异质性分析，结果如表6列（3）和列（4）所示，可以直观地看出，在城市经济密度较低的地区，环保税改革显著改善了空气质量，而在城市经济密度较高的地区，改善效果并不显著。

因为城市经济密度较低的地区主要以中小型企业为主，这些企业相比大型企业可能在环保设施和技术上投入较少，更容易受到政策实施带来的成本压力，从而采取更有效的减排措施，进而显著改善空气质量。而在城市经济密度较高的地区，环保税对空气质量影响较弱，可能是因为大型企业已经具备较为先进的环保技术和设施，对税收政策变动的敏感度较低，这些地区的产业集聚可能会带来规模经济，使得污染成本在整体经济活动中占比较小，从而降低了环保税的边际效应。此外，复杂的经济活动和人口分布可能使得环境监管更加困难，导致环保税的执行力度和效果受限。故环保税政策对空气质量的改善作用在城市经济密度较低的地区实施效果更好。

四、机制检验

（一）减排治理效应

环保税改革使得企业面临更高的排放成本，从而自发减少污染排放，引导企业转向更清洁的生产方式，促进低污染排放企业的发展，进而减少污染物的产生，促进该地区空气质量的改善[33]。这种减排治理效应机制有效推动环保技术的进步和环保产业的发展，并且提高公众对环保问题的关注度，为空气质量的提升作出积极贡献[57]。因此，本研究以工业二氧化硫排放量（InSO2）和工业烟粉尘排放量（InDust）来衡量污染排放，验证减排治理效应所发挥的机制作用。结果如表7列（1）～列（4）所示，环保税改革的实施显著减少两种污染物的排放，进而改善空气质量。Li等[53]也通过实证分析得出限制和减少企业排放是改善空气质量重要手段的结论。因此环保税改的成功实施显著降低了污染排放水平，进而促进该地区空气质量的提高，验证本研究的假设H2。

（二）产业升级效应

进一步验证关于环保税改革对产业升级所带来的治理效应，改革通过经济约束使得高污染产业转向绿色、低碳方向进行转型升级，推动清洁能源和环保技术的广泛应用。并且随着产业升级的深入推进，该地区的空气质量也能够得以持续改善，有助于促进地区经济的可持续发展。因此，为了验证产业升级作为环保税改革对空气质量改善的传导机制，本研究参考宋弘等[58]的研究，使用地区第三产业增加值与GDP比值（Sr1）和第二产业增加值与GDP比值（Sr2）来衡量该地区的产业升级，重点考察环保税改革是否通过促进城市产业结构的升级，进而降低重工业带来的空气污染。由于第三产业主要涵盖服务业，如交通、通信、金融、教育、医疗等，故这些行业较少直接涉及高污染、高排放的生产过程，相反他们能够通过提供高质量服务，有助于优化资源配置，提高能源利用效率，助力环保技术和清洁能源的发展进而改善空气质量。然而，第二产业主要包括采矿业、制造业、建筑业等，这些行业在生产过程中往往需要消耗大量的能源和原材料，并排放众多废气、废水和固体废物，对空气质量造成严重影响。因此，本研究初步推断环保税改革政策的实施会促进第三产业的发展，抑制第二产业生产值的增加。结果如表8列（1）和列（4）所示，可以看出与本研究的上述初步假设相符。此外，孙哲远等[59]也得出关于产业政策实施能够改善当地空气质量的结论，故假设H3成立。

（三）能源利用效应

环保税这一改革措施能够有效引导资金流向环保领域，鼓励企业采用清洁技术和绿色生产方式，从而减少污染排放，促进资源的优化配置，提高能源利用效率，进而改善当地的空气质量。众所周知，传统燃料如煤和其他固体燃料的广泛使用是空气污染的一个重要来源[32]。卫生保健政策的首要目标是改善环境质量和人类健康，因此提高工业能源使用效率和清洁能源使用份额是重要的政策要素。为了验证这一机制，本研究使用城市绿色全要素生产率（Tfp）和能源效率（Ee）（总吨标准煤/实际GDP）来衡量地区的能源利用效率。结果如表9列（1）到列（4）所示，环保税政策的实施显著提高地区的能源利用效率，而能源利用效应的提升一定程度上也会促进空气质量的改善[60]，与本研究的假设H4相符。

五、结论与建议

（一）结论

《环境保护税法》政策的实施作为我国重大的税制改革举措，其目的是致力于“双碳”目标的实现，改善城市空气质量，实现美丽健康中国这一美好夙愿。在控制大气污染目标下，寻求促进政府和企业共同参与减排的途径至关重要，以《环境保护税法》政策的颁布作为典型案例来探讨政府加强环境监管对城市空气质量的影响，可以为政策制定提供重要参考依据。故本研究将税改政策的推行视为一项准自然实验，基于2013—2021年中国地级市层面数据，利用双重差分模型评估环保税改革政策对城市空气质量带来的影响，并厘清绿色税制改革产生影响的路径机制。研究结果表明：第一，通过平行趋势检验、安慰剂检验以及多种稳健性检验，依然验证环保税改革能够有效改善城市空气质量的结论。第二，机制检验显示，环保税改革通过减少企业污染排放、促进产业升级和提高能源利用效率这三条路径来实现城市空气质量的改善。第三，异质性分析发现，环保税改革对城市空气质量的影响在不同区域、人口、环境规制程度和城市经济密度等方面存在明显差异。即在东部地区以及人口规模较小、环境规制较弱、城市经济密度较低的地区，环保税改政策对空气质量的改善效果更为显著。

（二）建议

第一，适当调整环保税额标准，加强环境保护税法的实施。通过本研究结论可以得出《环境保护税法》政策的实施取得了一定的环境效益，为尚未进行税负提标的其他城市开展类似模式的政策提供借鉴经验。地方政府应该根据治理成本适当调整环保税额标准，完善和优化环境税收制度，确保税收政策与实际污染治理成本相匹配，进而有助于提高税收政策的适应性和有效性。环保税改革对企业既是压力也是一种动力，只有当压力达到一定程度并持续时，才能促使企业将压力转化为动力而主动加强节能减排，促进绿色创新。故政府应当加强环境保护税法政策的推行力度且保持政策的持续性，考虑适当地扩大征税范围，提高征收标准以及增加征收对象，为环保税充分发挥改善空气质量和加强环境保护的作用提供更大的空间。

第二，实行差异化的环保税收改革政策。根据本研究的异质性分析结果可以得出如下政策建议。由于我国东中西部地区在资源禀赋、经济状况、发展条件上存在显著差异，使得各地区具有承受不同环保税践行成本的能力，由此造成环保税政策对城市空气质量的影响呈现出明显的地区性差异。为确保政策的有效性，各级政府应该因地制宜地对践行环保税的东中西部地区给予不同标准的优惠补贴政策，激励当地企业积极参与排污治理和绿色生产以改善城市空气质量。此外，对于人口密集、环境规制严格和经济密度较高的地区，由于其面临的排污治理压力较大，且现有改革措施对其空气质量改善效果较为有限。因此，当地政府应进一步优化排污税标准，有针对性地对税制结构进行调整，为不同地区提供定制化的税收优惠和补贴，以激励当地企业采取更有效的环保措施。

第三，推动绿色技术创新和产业结构升级。根据机制效应分析，环保税政策的实施通过减排治理效应、产业升级效应和能源利用效应来促进城市空气质量的提高。首先，在减排治理方面，当地政府应当加强环境治理，向企业施压进行减排，实现指令性环境监管与市场化环境监管相结合。其次，对于产业升级效应，政府应当采取政策措施大力支持绿色产业发展，加大对清洁能源和环保技术的研发和推广力度，为绿色产业提供税收优惠、财政补贴和政策支持，推动能源结构向清洁化、高效化转型，以实现环境与经济的协同发展。此外，从能源利用效应角度进行考虑，一方面，政府应当加强引入财政激励或补贴政策，以激励绿色研发和绿色技术的创新，这将有助于充分发展可再生能源技术和提高能源利用效率；另一方面，政府需要加强绿色创新对产业转型升级的诱导作用，为参与环保税改政策的企业提供绿色技术创新的激励政策，引导企业加大绿色技术创新的研发投入，构建以绿色创新为驱动的产业结构体系，进而形成一条能够促进产业升级和不同产业之间协作的新路径[61]。

第四，构建环保和税务部门的信息共享机制。征收环境保护税需要税务部门和环境保护部门的相互配合，建立两部门信息共享机制，能够提高税收征管效率，促进城市空气质量的改善。但是目前环保和税务部门在“环保协同”和“信息共享”方面力度和深度远远不够，导致环保税的征收与管理存在一定的脱节。例如，环保部门的环境监测数据未能及时传递给税务部门，使得税务部门难以准确有效评估企业的环保税负。因此，需要改进税务与环保机构的协作机制，激发环保机构参与税收管理的主动性，加速推动环保税征管与环保执法工作的整合更加数字化和先进化，增强信息交流的宽度与深度。这将有助于进一步降低纳税人的遵从成本，减少税收管理的开销，确保环保税在促进生态文明建设中发挥关键作用。

第五，完善环保税具体的优惠制度。目前，我国环保税的激励措施较为有限，主要采取减税和免税等手段，缺乏必要的定向性和适应性，这种局限性将在一定程度上削弱税收优惠对企业减排行为的激励效果。为了增强税收优惠政策的吸引力和实效性，发挥环保税改善城市空气质量效果的最大化，政府可以考虑引入多样化的税收优惠方式，例如延期纳税、先缴后退等，以此构建一个多元化的税收优惠体系。这些措施不仅能降低企业的即时税负，还能有效激发企业创新和绿色转型的积极性。通过构建一个更加全面的绿色税收系统，增强资源税、消费税和车船税等与环保密切相关的税种之间的联动，逐步改进税收体系结构，确保税种之间的互补性，进而提升环保政策的综合效能。因此，建立一个以环保税为主体，资源税、消费税等为辅助的多层次绿色税收体系，不仅能够为企业提供一个清晰的环保导向，还能通过税收政策的引导和监管作用，促进企业向资源节约型和环境友好型的方向转变，进而有助于整个城市环境质量的改善。

第六，企业加强环保责任履行，构建绿色创新网络。美好环境的城市建设和发展除了需要政府“无形的手”的外在干预，企业也发挥着不容小觑的促进作用。企业应当自觉承担环境保护责任，将绿色发展理念融入企业文化和发展战略中，通过引入清洁能源技术、优化生产流程、推动产业升级等措施来有效降低污染排放。与此同时，企业还应积极参与由政府或非政府组织主导的多方合作平台，这些平台作为信息交流和资源共享的枢纽，能够促进不同利益相关者之间的合作，加强绿色供应链的建设，进而构建绿色创新网络。在此过程中，企业不仅能够提高自身的环保水平，还能够在供应链中推广环保理念，提升整个供应链的可持续性，从而带动整个地区实现绿色创新网络的构建。

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[本文编校：文凤鸣]

The Reform of Environmental Protection Tax： Can It Improve Urban Air Quality？ Based on a Quasi-Natural Experiment of the Implementation of the Environmental Protection Tax Law of the People′s Republic of China

WANG Wenbing， WANG Peijun

（School of Accounting， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， Anhui， China）

Abstract： The current air pollution problem has aroused widespread concern， and improving air quality has become a major challenge for the world. The implementation of the Environmental Protection Tax Law， a reform policy， is a milestone in China’s green tax reform. Based on the data at the prefecture-level city level in China from 2013 to 2021， this study uses the Environmental Protection Tax Law as a quasi-natural experiment， and applies a double difference model to test whether the environmental protection tax reform can improve urban air quality. The study finds that environmental protection tax reform can improve urban air quality. Mechanism analysis shows that： environmental protection tax reform promotes urban air quality through promoting emission reduction and governance， promoting industrial upgrading and improving energy use efficiency. Heterogeneity analysis finds that the environmental tax reform policy has a more significant effect on air quality improvement in the eastern region as well as in regions with smaller population sizes， weaker environmental regulations， and lower urban economic densities. The study identifies the effects of environmental protection tax reform on urban air quality， with a view to providing experience for cities that have not yet carried out the tax burden to raise the standard to carry out a similar model of policy， and then optimize the environmental tax system， and jointly promote the sustainable development of the regional economy and environment.

Keywords： environmental protection tax reform； air quality index （AQI）； double difference method； environmental regulation