新形势下基层治理现代化发展对策研究

摘要：基层治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，基层治理仍存在干部队伍建设乏力、政策传达执行疲软、事务办理落实繁杂等现实问题，导致基层治理成效打折扣等现象频频出现。本文以山东省诸城市百尺河镇为例，深入剖析“一网三提四联”网格责任制治理服务模式，围绕精准划分网格、明确责任主体、制定工作清单、智慧平台赋能、干部包靠联动和健全考评机制等典型做法进行系统分析，以期为基层实施并完善网格化管理提供决策参考。

关键词：基层治理“一网三提四联”网格责任制

基层治理是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石。推进改革发展稳定的大量任务在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。习近平总书记指出，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”“要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。近年来，山东省诸城市百尺河镇以“诸城模式”新实践为抓手，持续深化党建引领网格化治理新模式，探索推行了“一网三提四联”网格责任制治理服务模式，着力破解基层治理难题，对提升基层治理服务效能提供了借鉴。

一、我国基层治理概况

（一）基层治理内涵界定

基层治理是一个广义的概念，是中国地方治理的基础，即“对基层的治理”，是指在一个政治制度框架体系中或政治结构中，最基本的权力运作过程。基层治理过程中的不同行为者都是基层治理的主体，他们依据一定的制度和程序，采取协商、合作等方式推进公共利益最大化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。以我国的社会制度机构为划分标准，基层治理可以分为城市街居、乡镇、村三个管理层级，是由党、政府、个人或社会组织以本地区的利益为中心，着力实现本区域利益最大化的政治过程。以我国地域为划分标准，可将基层治理划分为城市基层治理和农村治理，城市基层治理的对象是城市的各个社区，而农村基层治理的对象则是广袤的农村地区。本文所探讨的基层治理特指农村基层治理，即各类治理主体对农村政治、经济、文化、社会等各方面进行全方位管控、科学化治理的过程，其目标是促进农村社会和谐稳定，提升农村群众生活质量，进而实现乡村全面振兴。

（二）基层治理发展沿革

从新中国成立后乡村基层治理的纵向发展来看，我国先后经历了改革开放前的“政社合一”、改革开放后的“乡政村治”和新时期的“多元善治”三个阶段。“政社合一”治理模式中，人民公社既是基层政权组织，又是农村经济组织，实行“一大二公”和“平均主义”的分配原则。这种体制在短期内有效动员了农村资源，支持了国家工业化建设，但也因忽视农民个体积极性和农村经济发展的内在规律，导致农业生产效率低下，农民生活水平提高缓慢。“乡政村治”模式下，乡镇作为国家在农村的基层政权组织，负责行政管理和社会服务；而村民委员会则负责处理本村公共事务和公益事业，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这一转变极大地激发了农民的生产积极性，也对农村经济的快速增长起到了促进作用。然而，“乡政村治”模式在运行过程中也面临着乡镇政府权力过大、村民自治能力不足、农村公共资源分配不均等问题。“多元善治”模式的特点在于治理主体的多元化、治理目标的综合化、治理手段的信息化以及治理方式的法治化。政府不再是唯一的治理主体，而是与社会组织、企业、农民合作社以及农民个体等多方力量共同参与乡村治理，形成政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的良好局面。

近年来，为及时有效应对基层治理发展中的不足与挑战，通过政府出台的政策、专家学者的深入研究、各地群众的大胆实践，基层治理进一步形成了许多更加细化的体制机制与运作模式，包括“一肩挑”模式、基层组织阵地建设、“一定三有”机制、“六位一体”模式、“五瓣章”模式、微治理模式、能人治村模式、网格化管理模式、大学生村官制度、驻村帮扶制度等。其中，网格化管理模式以其精细化的管理方式和高效的服务效率，成为近年来全国各地争相实践探索的亮点。网格化管理作为一种新型的数字化城市管理模式，起源于2003年的北京市东城区。面对传统城市管理中存在的条块分割、信息孤岛、资源分散等问题，北京市东城区创新性地提出了“万米单元网格城市管理模式”。这一模式的核心在于，利用现代信息技术搭建资源和共享平台，将城市划分为若干个细密的网格单元，每个网格配备专门的网格管理员，针对网格内人、情、事、物等方面情况，实现全天候、实时化、智能化、动态化监控。自北京市东城区首创网格化管理模式以来，上海、深圳、武汉、杭州、合肥、舟山等多个城市也纷纷开展网格化管理试点，并根据各自城市特点进行了不同程度的创新和优化。同时，为使该模式规范发展，国家还出台了相关文件，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，要求以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。到2020年实现全国各县（市、区、旗）的中心城区网格化管理全覆盖。2017年，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“注重发挥基层群众性自治组织基础作用”“促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确提到：“将上级部门在基层设置的多个网格整合为一个综合网格，依托村（社区）合理划分网格单元，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，实现多网合一”。2021年，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步明确“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”的主要目标。随着一系列政策文件的发布以及各地试点的有序推进，“网格”成为政府动员各方力量参与基层治理的政策工具，网格化管理模式也逐渐向全国乡镇（村）社区推广开来。

虽然我国各地积极探索实践基层治理的新模式新方法，并在一定时期内取得了成效，但是随着时间推移，一些普遍性的问题逐渐显露出来。例如，基层干部队伍人手不足、政策传达执行层层削弱、基层事务办理程序复杂、基层干部能力水平不足等，不仅影响基层治理效能，还可能拖慢基层治理体系和治理能力现代化进程。

二、诸城市百尺河镇关于基层治理的路径探索

为切实提高基层治理服务效能，破解基层治理诸项难题，诸城市百尺河镇结合当地实际，不断探索实践基层治理方法路径，先后实施了“合村并居”社区化治理、网格党支部引领发展和“红榜积分”管理模式，创新推行了“一网三提四联”网格责任制治理服务模式，为乡镇农村基层治理提供了实践经验。

诸城市百尺河镇位于诸城市东北部，东临青岛胶州市，北接“莫言之乡”高密市，地势北高南低，北部为低缓的山岭，南部为平原，镇域总面积126平方千米，现辖13个社区、79个网格党支部，户籍人口1.45万户，共4.8万人，耕地面积11.2万亩，党员2372名。镇域交通区位优越，是连接诸城、高密、胶州三县市的重要交通枢纽，享有“全国农村优秀学习型乡镇”“山东省精密铸锻特色产业镇”“省级文明镇”和“省级卫生镇”等美誉。

近年来，百尺河镇高度重视农村基层治理发展，依托现有制度模式，坚持立足实际、科学规划、探索实践，取得了一些实质性成果。2007年，诸城市开始合村并居，着力改善公共服务、增进民生福祉，按照服务半径2千米、覆盖5～6个村、1500户左右的原则，百尺河镇将79个行政村规划为13个社区，开始了基层治理的“社区化”发展。2022年，诸城市以“诸城模式”拓展创新为切入点，着力唱响“股份合作三步曲”，其中之一即是支部建在网格上，巩固提升农村社区化改革发展成果，百尺河镇在13个农村社区设立79个网格党支部，全域打造网格党支部办公场所规范化建设，实现发展和服务向社区聚集、治理向网格聚焦。此外，百尺河镇还坚持将基层治理与基层党建相结合，突出强化党员、群众在基层治理中的主体作用，制定《社区网格积分制管理办法》，持续用活“红榜积分”管理新模式，通过积分超市、政策支持、评先评优、绩效报酬挂钩等四项措施，推动积分成果转化，实现积分制度落地，直接让群众共享共治成果。2024年以来，百尺河镇更是深入落实加强基层治理体系和治理能力现代化建设的相关工作要求，着力破解基层治理难题，全面提升治理服务效能，立足镇域实际，在全镇创新推行了“一网三提四联”网格责任制治理服务模式，并取得一定成效。

三、“一网三提四联”网格责任制治理服务模式主要做法及初步成效

“一网”即全镇实现“一张网络”全覆盖；“三提”即网格员要做到“提户知人、提人知事、提事知情”；“四联”即建立“网格横向联合、部门纵向联线、包村驻点联动、考核奖惩联通”四项工作机制，进一步激活以网格化为基础的基层治理服务单元，不断夯实基层党建基础，切实提升了群众获得感和满意度。

（一）主要做法

1.精准划分，明确责任区域。以13个农村社区79个网格党支部为基础，按照“界定清晰、规模适度、无缝覆盖”的原则，以30～50户划分一个网格为标准，将全镇划分为330个网格，以“××网格党支部第一（二、三……）网格”方式命名，使网格名称清晰明确，便于识别和定位，实现全镇“一张网络”全覆盖。

2.责任到人，明确服务主体。每个网格选配一名网格员，作为网格治理服务的责任主体。优先优化整合12类已享受工作补贴的村干部和专职工作人员作为网格员队伍主体；对于户数较多、人员确有空缺的网格，再从老干部、老党员、退役军人、退休教师、志愿者等群体中按照个人志愿、社区推荐、党委审核的要求择优选聘。各网格员相互之间协同配合、分工合作，由所在社区党组织全面负责人员管理、业务培训、日常评价等方面工作。

3.制定清单，明确工作任务。网格员实行工作任务清单化，梳理制定“权责清单”“服务清单”，主要分为底线工作、常规性重点工作、阶段性重点任务和走访服务等8大类23项，确保网格员能够聚精会神抓治理、强服务。要求每名网格员须每周对所在网格居民遍访一次，了解群众的家庭动态、邻里关系、需求诉求等；特殊群体要做到每天走访一次，及时关注其生活状况和需求；对常年在外的居民也要通过微信、电话等方式定期沟通，真正做到“提户知人、提人知事、提事知情”。同时，定期组织网格员进行集中业务培训，帮助网格员更好地把握当前阶段重点任务，更新工作方法，扫清工作盲点，提高服务质效。

4.信息支撑，智慧平台赋能。百尺河镇开发运行“百事通”微信小程序，小程序开发坚持以人为本，按照简洁实用、务实高效的原则，实现问题诉求、工作任务的上下直达、便捷高效。镇直部门可直接下达安全巡查、防汛、人居环境整治等工作任务，网格员根据接收到的任务标准、频次要求等，做好日常巡查和工作落实，并在小程序上进行反馈，保证重点工作在各自网格内落地有声。网格员结合入户走访，摸清群众需求诉求，将业务性强和不能独立解决的群众诉求通过“百事通”小程序上报，相关部门负责人和分管领导能够同步接收到任务推送，并迅速响应和解决，结果反馈至网格员，实现问题从网格到部门一键直达，闭环管理。

5.干部包靠，凝聚服务合力。完善机关干部下沉包靠制度，每个网格党支部配备一名包村干部，以监督服务为重点，围绕强化基层组织建设、提升网格发展能力开展工作。每月9日，包村干部全程列席网格党支部主题党日和“阳光议事日”会议，当好议事程序监督员和指导员。把每月集体财务“晾晒”、防返贫监测等纳入“阳光议事日”规定动作，其他重大事项随时纳入当月议事日程。党员和村民代表参与集体议事、集体决策。包村干部全程监督，确保程序合法合规、结果经得起群众评判。通过公开议事，把集体重大事项定下来、上级政策精神传下去、群众意见诉求带上来，着力实现基层治理共建共治共享。

6.考核激励，健全长效机制。镇党委依托数字化平台定期将网格员上传的群众需求诉求和意见建议汇总梳理，综合分析研判问题高发领域，为精准施策提供决策依据。采取“自评+镇评”的方式对各网格工作进行评价。“自评”由各网格党支部负责，按照“四议一审两公开”议事决策规则，邀请党员、村民代表对网格员工作给予评价，结果公开；“镇评”由镇党委按照工作任务落实情况、电话回访等方式进行综合评价，评价结果作为评先树优和奖惩的重要依据。

（二）初步成效

自诸城市百尺河镇试点推行“一网三提四联”网格服务模式以来，极大改善了以往基层治理干部人手不足、任务执行不力、办事复杂困难等问题，为其他农村社区基层社会治理提供了有益借鉴。

1.“零距离”服务群众成为“常态化”。在该模式下，网格员已累计走访群众13.2万余户次，发放《百尺河镇政民连心卡》1.1万余张，将镇直部门负责人联系电话全部公示到户，并在社区、网格公开栏张贴公开。严格落实群众来电来访首接负责制，实现了“群众问题不过夜、马上办”，基层问题矛盾就地化解率实现质的提升。目前，解答群众咨询300余人次，群众满意度达100%。

2.“加速度”解决诉求进入“快车道”。通过“百事通”微信小程序，镇党委、政府掌握各网格、部门工作进度，让网格员和部门之间能够一键联动、协同共治。截至目前，利用“百事通”小程序收集群众意见建议1180余条，解决群众反映的垃圾清运、道路修缮、困难救助等问题150余件，部门响应率100%，12345热线、舆情和信访数量，分别同比下降29.3%、18.4%和69.7%。

3.“高效率”推动工作有了“助推器”。镇直部门通过“百事通”小程序精准下达当前重点工作任务，实现了上级指令与基层执行的紧密相连、无缝对接，确保每一项重点工作都能被及时认领并得到有效执行，不仅极大地提升了工作效率，还激发了网格员们的责任感和积极性，使他们真正做到了“眼里有活、脚下有行动”。截至目前，每个网格员累计开展各类工作巡查走访超过600次。

4.“新载体”助力共治开启“新篇章”。每月9日，以网格党支部为单位，开展“阳光议事日”活动，包村干部列席指导，让党员和村民代表参与集体议事、集体决策有了新渠道和新平台，网格党支部议事由“单向听”变“对口说”，由“被动知”变“主动做”，有效扩大了群众对网格事务的参与权、知情权和监督权。试点运行以来，共吸引群众5千余人次参与集体议事，公开党务、村务、财务、服务信息3200余条，实现了村集体经济事务领域零热线、零信访。

四、“一网三提四联”网格责任制治理服务模式存在的问题及优化路径

经过一段时间的运行，诸城市百尺河镇“一网三提四联”网格责任制治理服务模式取得了良好成效，为推进该模式更好地发挥作用，现对其在实践过程中发现的一些问题进行分析并提出优化路径。

（一）存在的问题

一是奖惩机制不够明晰。网格员是推行“一网三提四联”网格责任制治理服务模式的关键主体，对该模式的有序推进发挥着重要作用，而奖惩机制作为激励和约束网格员行为的重要手段，其重要性不言而喻。然而，目前该模式的奖惩机制尚存在不够明晰的问题，一方面奖励标准不明确，对于在网格治理中表现优秀的网格员，缺乏明确的奖励标准和机制，可能导致网格员的工作积极性难以充分调动。另一方面惩罚措施不严格，对于在工作中出现失误或失职行为的网格员，缺乏严格的惩罚教育措施，这在一定程度上导致了不良行为的发生，降低了网格治理的成效。

二是群众参与不够主动。群众是网格治理服务的主体和受益者，他们的积极参与对于提升网格治理成效至关重要。然而，在百尺河镇“一网三提四联”网格责任制治理服务模式过程中，群众参与不够主动的问题仍然存在。部分群众对网格治理服务的认知不足，缺乏参与网格事务的意识和主动性，具体表现在：虽然每个网格都安排了一名了解村情、熟悉工作的网格员并发放了政民连心卡，但部分群众遇到问题困难时仍不会主动联系网格员或者党委各部门，只有当网格员入户走访询问情况时才被动告知；虽然对每月阳光议事日进行广泛宣传并邀请群众参与，但实际到会群众数量仍然较少。

三是技术平台有待完善。百尺河镇开发运行的“百事通”微信小程序，是推进“一网三提四联”网格责任制治理服务模式的重要支撑，其稳定性和便捷性对于提升网格治理成效具有关键作用。然而，随着小程序的高频使用，一些问题也逐渐显现。首先是功能单一，当前的“百事通”微信小程序主要提供一些基本的网格管理功能，如信息录入、查询等，缺乏更为丰富和便捷的功能模块，如数据分析、预警提示等。其次是稳定性不足，微信小程序在运行过程中容易受到网络或者载体状态的影响，可能会使小程序出现故障或卡顿等问题，进而影响网格员的工作效率和群众的满意度。

（二）优化路径

一是完善奖惩机制，提高工作积极性。针对奖惩机制不够明晰的问题，一方面，可以制定明确的奖励标准，即根据网格员在网格治理中的工作表现和考核结果，制定明确的奖励标准和机制，如设立优秀网格员评选、奖金激励等，以充分调动网格员的工作积极性。另一方面，严格执行惩罚措施，对于在工作中不认真履行职责的网格员，及时进行提醒或约谈，并督促限时整改；对履职能力欠缺的网格员，及时组织安排集中或个别培训指导；对于多次提醒仍不整改以及经过多次培训仍不能正常履职的网格员要及时调整。同时，要提高奖惩过程的透明度，在奖惩机制的制定和执行过程中，应注重公开透明，确保网格员对奖惩结果的认可度和满意度。

二是强化宣传力度，提高群众参与度。一方面，要加强宣传引导，可以通过线上线下相结合的方式，加强对网格治理服务的宣传引导，提高群众对网格治理服务的认知度和了解程度，激发群众的主人翁意识。另一方面，要建立有效的反馈机制，及时回应群众的意见和建议，增强群众的参与感和归属感。同时，可以开展定期的满意度调查，了解群众对网格治理服务的满意度和意见建议，为进一步优化网格治理服务提供参考。

三是优化运行机制，提高工作的连续性。一方面，要丰富小程序功能，可以在现有功能的基础上，积极探索并增加更多实用且高效的功能模块，以全面赋能网格员的工作。例如，可以考虑加入任务管理、进度跟踪、在线培训等模块，为网格员提供更加便捷、高效、全方位的工作工具，全面提升其工作效率与服务水平。另一方面，要提升小程序的稳定性，加强对技术平台的运维管理。此外，面对小程序可能出现的故障或卡顿情况，还需建立衔接或补充机制，通过设立紧急通讯渠道，如微信群、短信平台等，快速传递重要信息、协调应急响应，确保在小程序故障期间问题能够得到及时有效处理。

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（作者单位：中共山东省委党校（山东行政学院））