农村协商民主的制度化发展思路析论

摘要：农村协商民主的制度化是其持续发展的必然要求。从政治体系的运作角度而言，“制度化”不仅指制度的建立和完善，还包括制度在实践中获得认同和支持，其权威性、合法性得以确立的整个过程。我国农村协商民主的“制度化”发展应该是一个“两步走”的过程：农村协商民主地方治理经验经过系统理性的论证、总结，从而上升为稳定的制度和程序，或者从“非正式制度”转变为“正式制度”；农村协商民主制度真正融入现行地方治理体系，确立其权威性，并得到切实遵守和实施。

关键词：基层治理；农村；协商民主；制度化

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0076-04

基金项目：西北农林科技大学2014年基本科研经费项目“协商民主和农村治理体系创新研究”（2014RWZX06-3）。

作者简介：王海成（1982-），男，湖南祁东人，西北农林科技大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向：政治哲学、伦理学。一、问题的提出

近年来，在高层推动、理论界呼吁和化解农村治理困境的现实要求下，我国部分地区开展了不同形式的协商民主实践探索。协商民主的发展为基层政府、村民自治组织、农民组织和个人提供了通过对话、协商解决问题、化解矛盾的制度平台，提高了基层政府公共决策的合法性和科学性，无疑是近年来我国在基层治理领域的重大突破与创新。2012年，党的十八大《报告》不仅肯定了社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，还首次明确提出要“积极开展基层民主协商”。2013年，党的十八届三中全会《决定》则提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。 在这两次会议之后，为了贯彻落实会议相关精神，各地的协商民主实践进入迅速发展阶段。

改革开放至今，虽然我国基层治理领域的政府“创新”层出不穷，但能够长期坚持并不断完善、发展的却少之又少。从2000年到2013年，“中国地方政府创新奖”共评选了六届，评选出优胜项目60个，候选项目也逐届增加。有研究者对“中国地方政府创新奖”设立以后的84个入围候选项目进行认真梳理和跟踪研究后发现，基层政府的很多制度创新都面临着严重的制度困境，热闹过后便难以为继，甚至那些曾经获得了“中国地方政府创新奖”的项目，“也有差不多三分之一名存实亡了”。[1]包国宪和孙斐对其中的112个案例（包括优胜与入围项目）的研究也显示，其中能够确定得到持续发展的只有34个，仍需进一步确定其持续性的有4个，两者合计仅占案例总数的339%。[2]与之相比，诞生于1999年的浙江省温岭市的民主恳谈会这一基层协商民主创新实践形式却能够在十余年的时间里持续发展，并不断完善，实属难能可贵。基层治理领域的“创新”发展状况说明，在当前中国的政治环境中，地方政府要“创新”并非难事，难的是如何使“创新”得到持续发展和完善。“协商民主”的政治热度一过，这些主要由政府主导的农村协商民主模式有多少能够像温岭市的民主恳谈会一样持续发展并不断完善呢？其中的大部分会不会和其他政府“创新”一样，很快销声匿迹呢？

对此，大部分研究者认为，农村协商民主要突破政府“创新易，持久难”的困境，必须走制度化发展之路。他们认为：“在乡村协商民主起步之后，紧接着的迫切任务就是要确立起其自身完善的制度，引导协商民主走向法制化、规范化的轨道，从而避免出现政治精英一走，协商实践就搁浅的滑稽局面，或成为只流于形式而无实质性效果的空壳。”[3]十八大《报告》和十八届三中全会《决定》在明确社会主义协商民主的重要地位的同时，也多次强调要推动协商民主的广泛、多层、制度化发展。其中，十八大《报告》首次明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。十八届三中全会《决定》指出要“推进基层协商民主制度化”。2015年1月5日，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》不仅将“基层协商”作为“6+1”的协商渠道之一，而且提出 “要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，强调要发展基层民主，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。总之，突破制度化困境，实现农村协商民主的持久、健康发展已经成为农村协商民主进一步发展最急迫的任务。

有研究者认为，即使某些“创新”能够“制度化”，如果缺乏执行制度的人，也难免沦为具文而名存实亡，因此制度创新的持续性不能寄托在“制度化”之上。我们认为，“制度”和“制度化”是两个概念，不能以有制度却不执行的现象的存在否定“制度化”的重要性。制度得不到执行而名存实亡的现象归根结底是“制度化”程度不够的结果。亨廷顿指出：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。……制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。”[4]亨廷顿所谓的“制度化”更多地是从政治体系的运作角度而言的，它不仅指制度的建立和完善，还包括制度在实践中获得认同和支持，其权威性、合法性得以确立的整个过程。从政治体系运作的角度来看，我国农村协商民主的“制度化”发展应该是一个“两步走”的过程：（1）农村协商民主地方治理经验经过系统理性的论证、总结，上升为稳定的制度和程序，或者从“非正式制度”转变为“正式制度”；（2）农村协商民主制度真正融入现行地方治理体系，确立其权威性，并得到切实遵守和实施。在这个“两步走”过程中，制度是制度化的基础和前提，“制度化是制度的常规化、长效化和稳定化；制度化的关键是制度的完善与实施”。[5]

二、农村协商民主发展过程中的制度建设

农村协商民主 “制度化”发展的第一步是其自身的制度建设和完善。目前，各地区农村协商民主的制度建设水平并不一致。农村协商民主实践开展比较早的地区，如浙江温岭市，其制度建设较为完备。据统计，温岭市委在十几年的时间里先后发布相关文件九个，其中2004年发布的《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定（试行）》就已经对民主恳谈的议题、参与者和程序等进行了比较全面的规范。四川省彭州市的农村协商民主实践尽管开展时间较晚（2013年3月启动），但由于实践的自觉性和准备充分，从一开始就注重制度建设。截止目前，彭州市委已先后颁发了《关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》《构建社会协商对话制度试点工作的实施方案》等八个文件，为农村协商民主的发展奠定了制度基础。但在更多地区，农村协商民主实践仍停留在地区性治理经验、临时性政策层面，缺乏理性的总结，远未达到制度定型的阶段。有研究者已经注意到这一问题，他们指出：“协商民主还存在着程序性制度相对阙如、制度本身权威性不足，以及缺少现代化的公民和配套的参与型公民文化等问题。”[6]而十八大《报告》和十八届三中全会《决定》都只在原则上对协商民主的广泛、多层、制度化发展作了规定，这为各地进一步探索适应地区实际的农村协商民主模式留下了空间。

协商民主由协商主体、协商客体、协商场域、协商程序等几个要素组成，农村协商民主能否取得预期的治理效果取决于这几个要素的发育状况和制度化程度。因此，农村协商民主的制度建设可分为三个部分：与协商主体相关的制度、与协商客体相关的制度、与协商过程相关的制度。

1与协商主体相关的制度。协商主体即农村协商民主的参与者。2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强城乡社区协商的意见》第二部分第2条“确定协商主体”对基层协商民主的协商主体作了详细的规定：“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体。”农村协商民主的主体范围可参照这一规定。但在实际的协商过程中，所有在上述范围内的村民不可能都参加。

目前，各地方制定的协商主体产生制度主要针对决策性协商和咨询性协商。决策性协商和咨询性协商是常态化协商，有固定的时间、地点、组织者，其协商事项涉及的利益和一定地域范围内的人民群体有普遍相关性，在不可能让所有利益相关者参与协商的情况下，必须制定严格、规范的协商主体产生制度。在“彭州模式”中，这两类协商被分为村级协商和镇级协商两个层次，对协商主体有严格的规定。村级协商的参与者被称为“村民议事会成员”，其产生以村民小组为单位，每5-15户产生1名村民代表，每个村民小组在村民代表中再产生2-4名村民议事会成员。村民议事会成员总数根据村总人口的多寡，在20-50人之间，其中村、组干部不得超过50%。乡镇级协商参与者被称为“镇协商会成员”，按每村（社区）1-3人的名额在村（社区）议事会成员中协商产生，成员总数20-60人，其中镇机关干部不超过2名，村（社区）干部不超过25%。 “彭州模式”的协商主体的产生制度参照了《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于村民代表大会代表的相关规定，简便易行，且保证了协商参与主体的代表性。除了协商主体的产生制度，与协商主体相关的制度还应该包括协商主体的培训、保障制度。农村协商民主的参与主体普遍文化程度不高，相关知识和能力参差不齐，这就要求地方政府提供必要的组织和培训服务，保证各主体能够平等地表达自身利益观点和进行协商。协商主体保障制度主要保障参与者在协商过程中可自由表达立场、观点并不受任何追究。基于此，一方面要保护参与主体的言论自由使得参与者在协商过程中能自由陈述自己的观点并对他人的观点进行反驳；另一方面则要通过完善相关的规章制度，使参与者不会因意见的不同而受到对方的人身攻击或者事后报复。

2与协商客体相关的制度。协商客体即协商对象。协商会议召开次数有限，不可能对群众提出的议题一一进行协商，进入协商程序的议题过多反而会影响到协商的深度和效率。俞可平认为：“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”[7]根据这一定义，“公共”是协商议题的首要性质，公众提出的议题显然并不能全部进入到协商程序之中，只有那些与公共利益相关的议题才能够进入协商程序。因此，首先，与协商客体相关的制度必须明确规定哪些议题可以进入到协商程序之中，而哪些议题不在协商范围之内。制度上的明确规定既起到导向作用，也可以在群众产生误解时作为解释的根据。其次，与协商客体相关的制度必须明确规定议题的提出、收集、甄选程序，以保证协商议题的真实性和有效性。第三，与协商客体相关的制度在明确哪些议题可以进入协商程序的基础上，还必须进一步明确哪些议题必须进行协商，不协商就不能决策，也不能实施。例如，《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定》（试行）就明确规定：经济社会发展规划的编制和调整、经济和社会发展的重要政策、社会公共事务管理办法的制定和修改、政府投资的较大工程建设项目、群众普遍关注或反映强烈的重要事项在决策前必须进行协商。

3与协商程序相关的制度。协商是协商主体之间的利益博弈过程，在这一过程中，协商参与者围绕议题进行发言、讨论，提出要求、表达愿望、论证理由，或妥协，或坚守，或放弃，最终达到决策结果的合理性和公共利益的最大化目标。为了保证协商的顺利进行和目标的实现，协商过程应该具有程序性、公开性、平等和理性的特点。首先，与程序相关的制度设计应明确规定协商会议召开的频次、时间、组织机构、参会人员数量。其次，与程序相关的制度设计应保证每一位协商参与者，不管其身份、性别、社会地位、文化程度，都能够在平等的基础上进行对话协商。不同协商参与者表达、对话能力存在差异。在某地区的镇协商对话会上，我们发现，尽管协商被分成十人小组进行，但仍有相当数量的协商参与者并未发言，或很少发言。尽管该地区协商对话会的成员产生制度规定了村、镇干部的比例，但这里面还有主体能力制约问题。事实上，普通参与者，特别是文化程度不高且没有去外面“见过世面”的参与者，其表达自身愿望和利益要求，以及就此讨价还价的能力是有限的。这既要求提升主体能力，也要求与程序相关的制度设计对此予以更完善的考虑，比如规定每个参与者发言时间等。再次，与程序相关的制度设计应规定对每次协商会议的议题、地点、最终协商结果应予公开，以便于群众监督。

三、从制度建设到“制度化”

农村协商民主制度化发展的第二步是在完善其自身制度建设的基础上，实现从“制度”到“制度化”的飞跃。一方面，农村协商民主制度得到切实遵守和实施，并与现有的社会治理体系、社会环境进行良好的对接，并逐步整合；另一方面，通过农村协商民主制度的融入，原有治理体系的某些功能被激活或改变，并不断完善。这一过程不是一个单向的运动过程，而是新旧制度之间不断碰撞、融合的双向运动过程，实际上是一种“互嵌”。“互嵌”概念源于匈牙利经济学家卡尔·波兰尼提出的“嵌入”（embeddedness）概念。卡尔·波兰尼用“嵌入”概念表达这样一种理念：“即经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”[8]这一概念随后被不同学科的学者所借用并赋予更丰富的意义。通过“互嵌”，作为制度创新的农村协商民主和旧的治理体系结合，形成一种相对稳定的既老又新的状态，最终完成其“制度化”过程。在这一过程中，我们需要处理好农村协商民主的发展与村民自治机构、乡镇政府、人大之间的关系，推动基层政府实现从“统治”思维向“治理”思维的转变，并促进地方传统协商文化向现代协商民主文化的转变。

1处理好与村民自治机构之间的关系，寓农村协商民主于村民自治之中。首先，村民自治本质上是选举民主和协商民主的结合。《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文简称《村组法》）不仅要求村民委员会成员的产生需要在选举前进行协商，而且要求在村内事务的管理、决策环节，充分体现协商民主。《村组法》明确规定，村民议事的基本形式是村民会议，对于涉及村民切身利益的事项，必须由村民会议讨论决定方可办理。村委会对村内的社会事务、经济事务、社会治安等的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。同时《村组法》还特别强调村民委员会对村内事务应进行民主管理，管理过程中要坚持群众路线，认真听取村民的不同意见，村民在村民会议上有自由发表见解和主张，提出利益要求的权利，村民委员会不得对持不同意见的村民进行打击报复。可见，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督既是村民自治的内容，承担了实现农村民主价值的重要职能，其中的每一个环节又都蕴涵着协商民主的因素。在村民自治制度得到普及，以至于有研究者提出中国农村已经进入“后选举”时代的同时，农村治理又面临新的困境，其中一个重要原因就是村民自治过程中协商民主的缺失。因此，在处理农村协商民主发展与村民自治机构之间关系的时候，首先需要明确的是，农村协商民主的发展不是为了取代村民自治，而是为了更好地实现二者之间的结合。其次，农村协商民主的发展应充分发挥村民自治机构及相关平台的作用，寓协商民主于村民自治之中。从《村组法》的相关规定中我们不难看出，村民自治不仅内涵协商民主因素，而且还为协商民主提供了平台。事实上，农村协商民主的“彭州模式”在发展过程中就充分注意到了这一点。《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见》（试行）就规定，村（居）民议事会受村（居）民会议委托，向村（居）民会议负责并报告工作，接受其监督，并由村（社区）党组织书记任召集人。其村级协商平台的建构、协商成员的产生和《村组法》规定的村民代表会议、村民代表的产生程序基本一致。充分借助村民自治机构平台，更好地发挥其作用，既可以节约时间和管理成本，也能够更好地实现协商民主和村民自治的结合。

2处理好与乡镇政府、人大之间的关系。一方面，农村协商民主的“嵌入”需要从整体的角度来对其进行定位，即明确界定其职能、权限及与整个治理体系中其他组成部分之间的相互关系，具体而言，也就是处理好农村协商民主发展与乡镇政府、人大机构之间的关系。另一方面，在现有制度条件下，民主协商本身没有决策权，为了避免协商流于形式，农村协商民主平台需要和乡镇政府、人大之间建立有效的反馈、回应、负责机制。温岭市的民主恳谈制度之所以能够长期发展并具备较高的“制度化”程度，一定意义上得益于其与乡镇政府、人大之间的顺畅对接和良好互动。2001年6月12日，温岭市委出台《关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》，规定“民主恳谈”要处理好与乡镇人民代表大会的关系。2002年10月9日，温岭市委出台的《关于进一步深化民主恳谈推进基层民主建设的意见》中仍然强调，开展“民主恳谈”活动，要处理好“民主恳谈”与乡镇人民代表大会的关系。我们从温岭市委的这两个文件中，可以明显地看到中共温岭市委几乎从一开始就意识到了处理“民主恳谈会”和乡镇人大之间关系的重要性。在2005年，温岭市民主恳谈会通过参与式预算试验，实现了民主恳谈会与乡镇人大之间更加紧密的联系。

3基层政府要树立“治理”思维。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”作为现代政治学概念的“治理”（governance）是在扬弃“统治”（government）和“管理”概念的基础上提出的。与后者相比，“治理”具有更丰富的内涵。“国家治理是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益，维护公共秩序。” [9]在我国，健全社会主义协商民主制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和具体体现。社会主义协商民主既是一种民主范式，也是一种治理模式。作为一种治理模式，它与传统的统治、管理相比，具有多中心、多权威、多主体的特点，符合国家“治理”的观念和要求。因此，基层政府不仅需要将农村协商民主的发展视为一项重大政治任务，还必须认真领会十八届三中全会《决定》推动实现国家治理体系和治理能力现代化的精神，实现从管理思维向治理思维的转变。在当前的基层治理中，基层政府尽管仍发挥着主导作用，但资本、民间组织、民间精英等也发挥着越来越重要的作用，构成基层治理多元化的格局。在这一格局中，基层政府应重视对社会不同利益阶层要求的回应，习惯于通过协商和对话解决问题，在决策之前主动进行协商。在协商过程中，基层政府应将自身视为与村民、村民组织等处于同等地位的协商主体，以保证协商的真实性和有效性。

4挖掘中国基层治理中的协商传统，促进农村政治文化从“协商”到“协商民主”的转变。从长远来看，农村协商民主的“制度化”还需要形成具有地方特色的协商民主文化。受协商民主文化的影响，村民、村民组织、农村自治机构的政治行为能够自觉遵循协商民主的平等、理性、协商精神，并自觉利用协商民主平台化解纠纷、实现有序参与地方治理。在封建时代，国家行政力量受行政成本的限制很难真正深入到农村社会之中，但这并不意味着封建国家放弃对农村社会的控制，也不意味着农村社会的完全自治，国家政权通过农村社会中的中间阶层和民间组织来完成对农村社会的控制并施行教化。这些中间阶层和民间组织具有相对独立于政权的身份和利益，使得其具备与国家底层政权进行协商的动力和资本。正如有研究者指出的：“纵览中国的基层社会治理历史，从本质意义上讲，乡村治理就是一个政府和村民直接博弈的过程，其中的实践过程是充满了妥协和协商的细节的。也就是说，基层治理从来不缺实践意义上的协商，而是缺少制度意义上的协商民主。”[10]因此，新型地方协商民主文化的形成既需要挖掘农村传统政治文化中存在的协商基因，还需要通过改造，为其注入平等、理性等现代民主精神。

参考文献：

[1]高新军.地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例 [J].中国改革，2008，（5）.

[2]包国宪，孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究 [J].公共管理学报，2011，（1）.

[3]罗维，孙翠.乡村治理中的协商民主：发展瓶颈及深化分析 [J].农村经济，2013，（8）.

[4]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序 [M] .王冠华，译.北京：三联书店，1989∶12.

[5]包心鉴.论协商民主的现实政治价值和制度化构建 [J].中共天津市委党校学报，2013 ，（1）.

[6]王学俭，杨昌华.协商民主制度化的价值、问题及路径探析——以国家治理现代化为视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2014，（5）.

[7]俞可平.《协商民主译丛》总序 [G]∥作为公共协商的民主：新的视角.北京： 中央编译出版社， 2006∶1.

[8]王绍光.波兰尼的大转型和中国的大转型 [M].北京：三联书店，2012∶147.

[9]何增科.理解国家治理及其现代化 [G]∥ 俞可平.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社，2014∶17.

[10]刘华安.协商民主与农村治理：意义、限度及协调 [J].三江论坛，2011，（3）.

【责任编辑：张亚茹】