“浙江模型”：研究范式及理论发展

摘要：作为聚焦地方政府间垂直权力关系演变的理论模型，“浙江模型”能够较好反映下级政府自主权力扩大所带来的积极效应，但无法有效回答下级政府“滥权”问题。提高“浙江模型”的解释力，需要对下级政府的自主权力进行解构，厘清自由行使权力、约束行使权力和激励行使权力，明晰自主权力运行机理。

关键词：“浙江模型”；地方政府；“省直管县”；垂直权力关系；自主权力

中图分类号：D625文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0015-04

作者简介：单凯（1981-），男，杭州人，中共杭州市委党校讲师，研究方向：地方政府治理。一、“浙江模型”的实质与问题

垂直权力（或纵向权力）研究范式是当前地方政府间关系研究的一个主要流派，聚焦垂直权力关系变化对地方发展的影响。以浙江实践为基本素材所形成的“浙江模式”是代表成果之一。

（一）“浙江模型”的实质

1在中国单一制的政府体制下，政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。[1]首先在权力关系上作出较大突破的是浙江省，其在全国率先实施了“省直管县”政策，通过前后20余年六轮次的放权，赋予了县级政府部分原地级市享有的社会经济管理权限。放权行为从广度上已覆盖到全省县（市），并在深度上达到了乡镇一级。不同于其他地方政府垂直管理模式，浙江省通过权力下放为辖内的市、县、乡（镇）提供了一种较为平等的市场竞争地位。权力下放带来浙江省地方政府间权力关系的优化，使政治上层建筑更加适应当地社会经济发展需要。吴金群等学者通过大量数据的聚类分析，指出在采用放权省份中，浙江省管理幅度小、经济基础好、技术保障强、前期试点很充分，具备率先减少行政层次，实现全面的省管县体制的条件。[2]5469在县域发展中所取得的积极成果，使浙江实践备受学界关注，对浙江省地方政府间垂直权力关系的研究文章数量远远多于其他省份，“浙江模型”从中脱颖而出。

基于垂直权力研究范式的“浙江模型”有其自身逻辑体系，即在计划经济向市场经济转型的背景下，通过上级政府对下级政府（含省对市、省对县、市对县、市对镇等）的权力下放，激活下级政府发展自主权（见图1）。尽管很多学者注意到“浙江模型”不仅仅包含垂直权力的下放和上收，“省直管县”也不能简单等同于权力下放，还涉及诸如政府职能转变、政府间关系协调、城乡分治等一系列问题，[3]因理论模型相对简洁，对县域发展具有较强的解释力， “浙江模型”备受社会关注。

2“浙江模型”的两个主要研究方向。第一个研究方向聚焦于解释浙江县域发展现象，评估浙江实践的实际成效，为浙江省的后续发展提供理论建议。多数学者客观地提出，浙江实践具有鲜明的浙江特色，“浙江模型”值得借鉴但不能复制。何显明等学者强调，市县分治是浙江省省管县改革的核心内容，通过对县的放权，增强了县级政府加快发展地方经济发展、深化体制改革的自主权，进一步调动起县（市）发展地方经济的积极性，是浙江克服工业基础薄弱、资源匮乏等不利条件，实现经济持续快速发展的重要体制优势。他进一步指出，浙江省省管县体制的放权效力一则在于激活省市县三级财政体制：二则充分调动了县加快区域经济发展，扩大财政收入的积极性和主动性；三则极大提高了省财政的宏观调控能力；同时有效地调动了地级市挖掘自身财政潜力、发展经济、培植财源的积极性。[4]125137马斌等学者则指出，浙江省采取的权力下放之所以能够取得显著成效，关键在于浙江省独特的制度基础和综合条件，如地理特征、交通状况、行政区划、经济发展空间结构，相对合理的政府职能定位以及政府规模、中心城市和强县经济并重的发展战略，有效平衡了市县之间的利益冲突。[5]

第二个研究方向是将“浙江模型”作为改革“市管县”等其他地方政府间权力关系的积极方案，为其他省的地方政府间权力关系重构提供政策建议。自上世纪80年代初，“地区管县”权力结构被破题，“市管县”与“省管县”体制并行发展。这一时期，论证“市管县”体制存在的合理性、必然性的研究成果较多；[6]到90年代后期，“市管县”体制逐渐暴露出发展局限性，中心城区压制郊县发展等问题不断突显，通过扩权强县、“省管县”乃至复合行政等建立新型地方政府间权力关系的呼声越来越高。这一时期浙江省在县域发展上取得的积极成果为理论破题提供了丰富素材，众多学者纷纷利用“浙江模型”来反证“市管县”体制的发展局限性。而事实上，用浙江省“省直管县”体制的成功来反证其他地区“市管县”体制的局限性，并进而引出三层权力结构或四层权力结构更加适合中国等论断，这在“方法论”和“认识论”上都存在着问题。缪匡华等学者经过大量的实证研究，并对比浙江、福建等省的地方政府间垂直权力关系，提出不同省份的地方政府权力关系和运行逻辑亦不相同。[7]对此，何显明等提出建立良好的权力关系，关键在于能否建立起一种有效地引导和促进政府间良性竞争的协调机制。[4]256如果“市管县”更有助于推动地区发展，则采用“市管县”体制，反之亦然。[2]4

（二）“浙江模型”的理论缺陷

基于垂直权力研究范式所形成的“浙江模型”，较好地反映了浙江省县域发展现象，但也存在自身局限性，这在一定程度上削弱了模型的解释力。

1垂直权力关系的相关研究一般到县为止，较少关注对乡镇一级的放权问题。浙江省区域发展的钥匙在于“放权”，即省对市县的放权和县市对镇街的放权，两者同期进行、并行发展：通过试点建设，一些县市将原属县级政府的规划、财政管理权限直接下放到乡镇（街道）。2009年浙江省开始推进中心镇强镇扩权工作，在事权、财权、人事权方面赋予中心镇更大的社会经济管理权限。2012年，试点小城市培育工程，包括塘栖镇、新登镇等7个镇升级为“镇级市”。2015年出现的特色小镇是权力关系重构上的又一次破题。因此，“浙江模型”的核心内容是“省直管县”政策，但并不仅限于省管县内容，省管市、市管县、省管镇、市管镇等权力关系亦是重要组成部分。但令人遗憾的是，目前对乡镇一级政府放权的研究仅被作为“省直管县”政策的副产品来讨论。在已有的研究中，地方政府间权力关系的整体性重构问题得到关注。诸如在对“扩权强镇”的专题研究中，徐越倩、马斌等学者提出放权改革并不仅限于镇级政府本身，也应该包括县直部门及事业单位，实行上下联动、整体推进，从而将乡镇改革扩大到乡镇及县直属部门，实现省市县镇配套的整体改革模式。[8]

2“浙江模型”对下级政府自主权的行使机理解释力较弱，解决下级政府“滥权”问题的具体方案缺少理论支撑。省市政府通过权力下放，赋予了下级政府更多的自主权。对于下级政府自主权的实现机理如何，为何会出现“滥权”现象以及如何避免等问题，已有多位学者从不同角度进行了初步探索：孙学玉等最早从理论视角分析了上下级政府间的权力结构存在着整合分化不当问题，导致出现垂直权力的闲置或异动。其中，权力限制是垂直权力过于注重整体的统合一致，忽视下级自主性所导致的权力浪费；权力异动则使垂直权力丧失正式制度的约束性，诱发低层次政府权力的滥用。在当下，由上级政府“揽权”导致的权力限制与由下级政府“滥权”带来的权力异动现象并存。[9]周仁标等则具体研究了权力下放过程，提出省级政府对权力往往一放了之，缺乏相关的监督规定和制约措施；市一级政府也以“省管”为由，不予监督，致使县级政府的权利监督成为“制度盲区”，为县级政府的权力滥用和腐败提供了温床。[10]董娟、胡国胜等在梳理改革开放30年来地方实践基础上，提出财权与事权的统一性问题以及集权与分权的平衡性问题是困扰我国地方政府间垂直权力配置的关键性问题。[11]而就“滥权”问题解决方案而言，赵豪等认为各级地方政府间存在着一个“上下同责”“上下同粗”的权力体系，要积极探索各级政府间差异化的权力构造模式。[12]徐继敏等则提出，政府系统内权力划分不仅要考虑决策权与执行权有效制约问题， 更要通过分离决策权和执行权以提高行政效率。[13]应该说，学者们提供了多种遏制下级政府“滥权”问题的具体思路或建议，但尚未有从理论角度对“浙江模型”进行修正的尝试。

总体上看，“浙江模型”聚焦上级政府放权激活下级政府发展的自主权，能够较好地解释浙江县域发展现象，但其理论缺陷也影响到了模型的整体性和客观性。特别是用“浙江模型”去论证其他地区政府间垂直权力关系重构问题时，无法有效解释为何有些地区会出现下级政府自主权力“一放即滥，一收即死”等问题。因此，在“浙江模型”的基础上，构建新的垂直权力理论框架尤为重要。

二、浙江实践的启示与模型修正

除了实证研究乡镇一级政府存在的“滥权”问题外，总结“滥权”等问题解决经验，有助于修正“浙江模型”。

（一）乡镇政府“滥权”问题及影响

放权赋予乡镇政府相对独立地位，并在各级政府间形成一个类似完全竞争的市场；再辅以粗放式的发展模式，完全竞争与无序竞争并存，给乡镇发展带来了城镇结构布局不合理、用地粗放、效率低下、缺乏特色以及原有的行政区划无法适应城镇化发展需要等一系列城镇病。[14]

1区际城镇化发展缺乏协调。过去几年，上级政府多次出台相关文件，就区域规划的统筹和落实作出具体建议，以优化城市（镇）空间布局。但因受制于行政壁垒，县、乡镇往往选择对己最有利、最直接的规划进行落实，不愿为他人做嫁衣，或人为设置障碍使自身发展优势最大化。

2发展模式单一雷同。乡镇政府将小城镇的发展方向限定于小城市、中等城市再到大城市单一路径，忽视小城镇的独特功能定位。一般镇、中心镇、重点镇、县城镇没有明确的发展层次，建设规划雷同，市郊镇、县郊镇、山区镇没有对应的发展策略。有的地方存在运动式建设倾向，不注重乡镇自身成长规律，更多依靠行政手段，每轮上级政府的放权新政，都会引发当地乡镇一哄而上。

3产业发展随机、脆弱。改革之初，乡镇的产业选择具有随机性和偶然性，并在发展中自发形成“一镇一品”的县域（镇域）经济产业体系，低端的镇域产业具有较强的可替代性和可复制性。在劳动力等发展成本越来越高的今天，县域、镇域无法单独支撑起产业转型升级和产镇融合所需各类成本。

4部分小城镇出现萎缩。缺乏特色产业支撑的一般镇，发展条件相对较差。特别是市郊镇，在市县的博弈之下，要么被主城区吞并转变成街道，成为城市外来人口的集聚地；要么成为一个谁也不愿投资的三不管地带。

与下级政府“滥权”对应的是上级政府权力有限。在推进社会经济发展的同时，放权行为也加剧了城市病问题。就核心（中心）城区本身来说，城市病的形成表现在城市人口的过度集聚引发出的系列问题。但由于市级政府权力有限，只能将问题解决在中心城区，或是依托行政区划的刚性调整来扩张中心城区。地区内部的城乡割裂，引发了城与镇“二元格局”[15]等问题，大大削弱了城市的辐射带动效应，这反过来又造成市与下辖县乡（镇）关系的紧张。

（二）浙江省的应对之道

当前浙江省政府间权力关系正在重构探索之中，这为建构新的权力分析框架提供了素材。重构的目的一方面在于提升上级政府的全局掌控力，适度扭转因各级政府争利所导致的规划到位、落实不到位的局面，推动城乡融合发展；另一方面在于充分用活下级政府的自主权，又能使其不至于影响资源要素在更大区域内自由流通。我们发现，下级政府的自主权包含了自由行使权力、约束行使权力和激励行使权力三个组成部分，浙江省更多的是通过约束下级政府自主权和激励试点建设来解决“滥权问题”，具体以乡镇政府为例：

1基于定位分类的自由行使权力。不是所有的乡镇都需要扩权。上级政府（包括省、市、县级政府）按照本辖区整体战略布局，根据不同乡镇的功能定位来明确自由行使权力，对乡镇政府进行放权或收权。

（1）撤销小城镇。为进一步压缩行政管理层级，适应行政管理扁平化发展趋势，减少行政管理成本，有条件的地方正在探索撤销乡镇，上收经济管理权限，有条件下放社会管理权限直接到村、社区。主要有两种模式：对于城市化程度较高的乡镇直接转型为街道；对位置较远、人口较少的乡镇，采取撤镇建村或建立大社区自治。一些市郊村、社区（管理人口多达数万，远超一般小镇）在自治服务上已探索出了可借鉴的模式。

（2）建设中心镇。中心镇的建设目的在于实现地域发展平衡，是串联起中心城市、县城和农村的关键节点。地域较广的县通过分设组团，确定中心镇平衡内部发展问题。县级社会经济管理权限下放到组团一级。在发达地区，中心镇往往以“重点镇”的形式出现，发挥较强的政策导向和发展示范作用。在相对不发达城区，中心镇则是该地区增长极核，发挥较强的地域平衡和领导带动作用。

（3）发展小城市。基础较好的乡镇适合发展成小城市。小城市在性质上属于完全放权“重点镇”的一种。其参照中等城市的标准进行规划建设，属于区域中心城市，但对地理位置并没有严格要求。在人口集聚、产业集聚上，小城市具有比一般中心镇更成熟的条件，小城市的人口、产业发展尚有扩张空间，且能带动周边乡镇发展，小城市的公共服务设施供周边小城镇共享。当前，财政体制不顺、社会保障体系不健全等是影响小城市生产要素集聚的重要原因。[16]因此，在权力下放上，小城市基本具备县一级的管理权限，并有较为充足的人员编制，以满足小城市行政执法需要。对于有条件的小城市，脱离所在县区，直接由市本级直管，也是一个探索方向。

（4）发展特色小镇。特色小镇在国内尚属一个新生事物，并不拘泥于镇域面积大小、人口多少，而是着力于镇域产业的特色和不可替代性。它是镇域产业从低端多门类转型升级为中高端专业类的一种全新模式，也是产镇融合发展的一个新方向。在建设初期，其本质上是一个产业平台，依托所在乡镇而发展，不具备社会服务功能和行政执法权力。随着特色小镇的逐步发展和专业人口的集聚，对社会服务功能的需求会驱使上级政府放权。

2基于规划对接的约束行使权力。设定约束行使权力的目的并不是禁止乡镇政府行使某一类权力，而是在各级政府顶层规划充分对接条件下，有条件地约束乡镇政府行使自主权。

（1）土地使用权力。针对不同功能定位乡镇土地资源不均的现实，探索在市县范围内，一盘棋调整建设用地。因优质企业往往会选择到更低土地成本的乡镇落户，浙江省通过多种途径鼓励乡镇在产业转移上开展合作，而不是在各级政府之间设置“行政壁垒”保护区内产业。

（2）政府基金使用权力。探索构建政府公共资源投入的公平配置机制，如根据区域重点产业布局、跨区基础设施建设和历史性重点工程债务做好年度政府基金分配预算和使用统筹。加大对下级政府的一般性转移支付比例，进一步优化预算支出结构，加强财政管理绩效评估。

（3）产业发展选择权力。根据区域产业布局，升级镇域产业体系，及时淘汰不适应区域整体发展需要的镇域产业。浙江省也摸索出多种特色镇域产业发展路径，如选择经历千年文化积淀并形成独特地域品牌的经典产业；或者发展研发中心，走中高端路线升级传统产业；或者重组镇域资源，利用较好的生态、文化旅游资源，再引进培育创客团队，形成氛围浓厚、有主要艺术流派的风情小镇。

3基于要素流通的激励行使权力。为更好帮助乡镇政府把握改革前沿领域，浙江省各级政府也根据形势发展需要，通过设定激励行使权力，特别在政府投资、人才引进、试点建设等方面，给予更加灵活的激励空间。

（1）政府投资权力。政府作为投资主体在历史上起到了积极作用，但已不是服务型政府的基本功能。政府投资本身对民间资本有挤出效应。对于财政资本本身较弱的乡镇来说，往往通过银行借贷，或者搭建投融资平台来获取固定资产投资资金，所累积高昂的地方债务则由政府基金收入来承担。当前浙江省正在探索赋予下级政府相关权力来吸引社会资本。

（2）人才引进权力。随着城乡一体化的发展，地方财力和人事编制等问题将给县级（以下）政府带来更大的发展压力。乡镇的人才引进，不仅仅在于政府增强服务人才的能力，也在于镇域产业人才集聚模式的转变。如对于本镇主导的产业类人才引进，上级政府给予了高于其他地区的优惠政策。

（3）试点建设权力。小城市、特色小镇都是试点建设的成果，并带来乡镇发展模式新的变革。随着社会经济的不断发展，新型产业体系、新式商业模式不断涌现，如物联网、农村电商等新业态需要新型的政府服务模式去承接。对出现新型产业业态的乡镇，上级政府会给予全面、彻底的激励试点权力。

（三）浙江实践的启示及模型修正

通过对浙江实践的分析来看，引发下级政府“滥权”问题来自两方面因素：一是将上级政府下放的权力简单等同于下级政府的自主权，没有考虑自主权力的组成结构，将各类权力混为一谈；二是各级政府具体放权时，强调非禁止即为支持，过于突出下级政府的自主权力，有激励而无约束，由此引发出下级政府“滥权”现象。前一个因素是根本，它是“浙江模型”自身存在的理论缺陷，并直接导致第二个因素的出现，即用理论指导实践时引发“认识论”上的误区。因此，修正“浙江模型”并提升其解释力的关键在于建构下级政府的自主权，明晰自主权运行机理。

上级政府对下级政府进行权力下放，形成了下级政府的发展自主权，由自由行使权力、约束行使权力和激励行使权力三部分组成。其中自由行使权力为下级政府可以充分自由行使的权力，上级政府进行完全放权；约束行使权力是下级政府有条件行使的权力，上级政府根据区域统筹规划，约束下级政府不可超越的权力边界，如产业选择权力等；激励行使权力则是随着社会经济的发展，为破解原有自由行使权力和约束行使权力的束缚，给地方试点创新所开放的权力空间。

图2“浙江模型”修正后的基本结构为满足地方社会经济发展需要，上级政府对下级政府进行放权，以激励行使权力的形式，赋予相关管理权限，扩大下级政府自由行使权力空间。同时为防止下级政府出现“滥权”问题，上级政府则根据本区域统筹发展需要，对下级政府的部分自主权力进行边界约束，这部分权力表现为约束行使权力，由下级政府有条件行使。随着社会经济的不断发展，下级政府自由行使权力边界和约束行使权力边界必将再次发生重合和碰撞。各级政府自主权力结构新一轮破题时机随之到来，激励行使权力边界被打开，三种权力范围随之相应调整。

三、结论与展望

基于垂直权力研究范式的“浙江模型”聚焦地方政府间权力关系变化，其基本逻辑是通过上级政府放权激活下级政府发展自主权，优化地方政府间权力关系，使政治上层建筑更加适应当地社会经济发展需要。“浙江模型”能够较好地解释浙江县域发展现象，但无法有效回答下级政府“滥权”倾向。问题产生的原因在于将上级政府下放的权力简单等同于下级政府的自主权力；在用理论指导实践时，强调非禁止即为支持，有激励而无约束，由此引发出“滥权”现象。为更好地提升“浙江模型”的解释力，需要重构下级政府的自主权力结构，厘清下级政府自由行使权力、约束行使权力和激励行使权力，明晰自主权力运行机理。经过理论修正的“浙江模型”能较好地克服其原有整体性、客观性等内在缺陷。而模型是否具有普适性价值，则需要用对其他省份采取以放权促发展的地区实践来检验。而对下级政府具体放权内容、放权方式、放权时限的确定则需要因地而异、因产业而异、因规划而异来分析，这也是下一阶段需要重点研究的内容。

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【责任编辑：张晓妍】