新公共服务理论视域下高校行政管理问题与优化路径研究

杜鹃

摘要：管理理论随着时代变化不断发生着变革，高校行政管理模式也应该与时俱进。现行的高校行政管理一直存在行政管理人员服务姿态不端、服务意识淡薄、师生参与不足、缺乏监督机制、价值导向不明、权责划分不清等现象，对高校发展形成一定阻碍。在借鉴新公共服务理论的基础上，高校可采取树立新公共服务理念、强化制度建设、提高行政管理执行力等措施，发挥行政管理人员和师生群体在行政管理中的作用，推动高校行政管理模式的改革与创新。

关键词：新公共服务理论；高校行政管理；优化路径

中图分类号：Ｇ６４文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ０１３４ — ０４

高校行政管理作为支持学校人才培养、教学科研、社会服务等职能的重要力量，积极探索行政管理体制改革与创新，实现以服务带动管理，以管理促进服务［１］。然而，就当前的高校行政管理工作来看，官本位思想浓厚、管理体制权力化、管理权责模糊不清等问题普遍存在，对高校追求高质量的发展掣肘明显。管理即服务是新公共服务理论学的核心理念，在教育部实施双一流建设战略背景下，高校应将全校师生作为重点服务对象，通过构建科学高效、稳定有序的行政管理模式，由管理为主走向服务为主，切实提高行政管理工作效率和水平，加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。

一、逻辑机理：新公共服务理论为高校行政管理提供行动指南

（一）新公共服务理论

新公共服务理论诞生于20世纪80年代，是由美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特和他的同行们共同提出，是指关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。其创新之处在于对传统公共行政理论及公认的新公共管理理论的反思与批判，并以服务这一全新视角开创了公共行政范式，受到学术界的广泛关注［２］。新公共服务理论的核心内涵包括：第一，管理的职能定位是服务而不是掌舵，在追求公共利益的前提下，要积极转变思想和职能，将自身职责放在帮助公民表达自身利益需求、倾听并满足公众利益诉求上；第二，管理的责任对象是公民，而不是“顾客”，要转变服务顾客的思想，树立服务公民的理念，并与公民建立合作与信任的关系；第三，管理的推行思维具有战略性，在具体执行过程中应激发人们创新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，通过主动参与、齐心协力，实现更好的公共需求和公共利益。

（二）高校行政管理基本内涵

行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动，也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。高校是一类具有特殊功能、特殊性质，且能为社会提供特定类型公共服务的场所，其行政管理工作主要包括教育管理、教学科研、学科建设、教育改革等内容，旨在落实国家和地方政府相关政策要求，为一线教学和科研服务，实现高校人才培养的教育目标［３］。

（三）新公共服务理论对高校行政管理的启示

在大力推进双一流建设战略背景之下，新公共服务理论作为一种新的公共行政范式，能为高校行政管理提供行动指南。

1.职能转变：高校行政管理应致力于服务而非掌舵

新公共服务理论重新定位政府角色，强调政府应致力于“服务”而不仅仅是“掌舵”。高校行政管理的主体是校内各级管理部门，包括校级职能部门（学校党委组织部、校长办公室等）、教学管理部门（教务处、学生处等）、专业技术管理部门（财务处、实验岗、出版社等）、二级学院行政部门（学院综办、教务等），这些管理部门服务的对象是广大师生群体［４］。传统的高校行政管理工作主要是通过制定规章制度和政策文件，要求广大师生严格落实并完成，在这一管理过程中，主体和对象之间难以在管理层面上形成良性的互动。新公共服务理论认为公共管理最重要的本质是服务，因此，高校行政管理部门应逐步从管理走向服务，通过建立一个具有完整性、能够响应广大师生群体需求的公共机构，通过相互合作和集体努力，更好地为广大师生群体服务。

2.价值导向：高校行政管理应以“公共利益”为目标

新公共服务理论呼吁维护公共利益，并主张培育公民的参政议政能力和责任感。高校行政管理是为广大师生提供公共服务，追求个人利益而非公共利益的行政管理方式，无疑会影响高校人才培养的质量［5］。毋庸置疑，在高校行政管理过程中，应有策略地动员广大师生参与制定各项公共决策，加强师生对学校相关政策和制度理解的同时，得到广大师生群体信任和支持的管理部门能够更好地执行公共政策，这也是促进公共利益和民主价值观实现的有效途径。

3.受益群体：高校行政管理工作应尊重广大师生的权利

新公共服务理论倡导民主公民权，把满足公民对美好生活的向往作为政府服务的出发点和落脚点，要充分意识到政府是为公民服务而不是为顾客服务，若是为顾客服务，服务的对象是少部分人群，在服务内容和服务质量上具有一定的倾向性。显然，高校行政管理工作面向的是学校全体师生，应在尊重他们权利的前提下，将他们的需求和建议作为参考，为他们提供公共服务并创造更好的服务条件，推动高校行政管理水平的提升［６］。

二、现实困境：新公共服务视角下高校行政管理存在的问题

当前，高校正处于一个变革时期，在行政管理工作实践过程中，在取得可喜成绩的同时也面临诸多问题，无法满足现代大学发展需求。

（一）高校行政管理人员服务姿态不端、服务意识淡薄

服务是新公共服务理论的核心，从这一视角审视我们当前的高校行政管理人员，主要存在以下几个方面的问题：一是受“官本位”传统思维的影响，部分行政管理人员认为自己得到了一官半职，自身地位发生了变化，在工作实践中常常注重命令，而忽视了广大师生群体在教与学中存在的实际问题和客观诉求，导致行政管理效能依然不高［７］；二是在长期以绩效成绩作为高校考核指标的常态背景下，部分行政管理人员认为传达上级政策和指令是管理工作的唯一职责，导致他们服务意识十分淡薄；三是高校行政管理人员自身素质能力不高。高校行政群体十分庞杂，学科带头人、博士、硕士、专业技术人员与行政管理人员身份混杂问题普遍存在，有些人对行政管理工作的经验相对匮乏，导致工作开展不顺畅。

（二）高校师生参与不足、缺乏监督机制

新公共服务理论倡导公民公共参与议政。实际上，高校行政管理工作仅仅依靠管理人员一方的力量是远远不够的，还需要学校全体师生对行政管理工作的共同关注和参与，才能对行政管理工作起到有效的监督作用。因此，拓宽广大师生参与行政管理工作渠道、激发师生参与积极性和主动性也是高校行政管理工作的应有之义、应尽之责［８］。目前，导致高校师生参与不足的主要原因可以归结为这样几个方面：一是长期以来，出于学校信息保密的实际需求，高校行政管理部门对行政管理工作相关信息公开不充分，导致广大师生对行政管理的认知度不足，难以调动起参与的积极性；二是学校师生参与行政管理工作的渠道不完善。虽然很多学校都大力倡导师生共同参与，对于师生力所能及参与进来的也仅限于一些行政管理工作的小事上，但不可否认的是公众的力量是巨大的，如果将广大师生的力量利用起来，能在行政管理中发挥更大的作用；三是广大师生参与意识淡薄。在高等教育由精英化迈向普及化的新阶段，广大师生对于学校的教育教学关注愈发增强，对于行政管理工作的认识不足，往往只有在遇到实际问题后，才能出现主体意识的觉醒。作为一所学校，它的最高目标应该是教育所有的人，他们可以将自己的信念变成现实，应该鼓励所有的人共同参与管理和领导工作，并从中受益。从这个层面来说，高校行政管理应及时采取措施，通过多种手段唤醒广大师生的自主意识，促使他们为高校的高质量发展出谋划策，从而实现共同成长。

（三）价值导向不明、权责划分不清

作为一种典型的公共利益，广大师生公共利益的实现是高校行政管理工作的战略目标。因此，高校在推进行政管理工作过程中，应将公共利益这一战略目标融入行政管理工作规划中，但在现实当中，高校行政管理工作主要存在以下几个方面的不足：一是管理目标不明确。要实现高校的高质量发展，首先需要设定明确的目标，从横向上应根据各层级管理部门的职责工作，设定符合实际及发展规律的目标，目前，高校对各层级行政管理部门的目标缺乏精准定位；从纵向上来看，对于各层级需要按照不同阶段设定不同的管理任务和目标，但目前高校在阶段上的目标界定也比较模糊；二是权责划分不清。由于高校行政管理工作具有业务流程与内容的广泛性、复杂性和融合性，再加之行政管理机制的不完善，导致部分行政管理人员对其应承担的责任尚不明晰、权责划分不清，这也是造成行政管理工作效率不高的重要因素之一；三是缺乏求真务实的工作作风。长期以来，高校行政机构效率低下，部分行政人员把校园变衙门，“门难进、脸难看、事难办”的现象普遍存在。还有部分行政人员思想陈腐、不思进取，对新形势、新任务、新技术不管不问，抱着“多一事不如少一事”的心理工作，因此，这些问题看似发生在表面，归根结底还是价值管理工作导向不明、权责划分不清导致的。

三、应对策略：新公共服务理论视域下高校行政管理的优化路径

在新一轮“双一流”建设背景下，高校开展行政管理工作要以新公共服务理论为指导，由管理为主走向服务为主，突出广大师生的主体地位，充分调动和发挥人的主观能动性和创造性，通过集体努力实现公共利益，更好地为高校人才培养质量的提升而服务。

（一）树立新公共服务理念是优化高校行政管理的思想基础

1.树立服务管理理念

根据新公共服务理论中“服务而不是掌舵”这一思想启示，培养行政管理人员树立服务管理理念，使其从传统的管理转变为服务思想，是改变行政管理人员官僚作风、特权作风和自我中心意识的重要前提。新公共服务理论认为政府的主要职能是为公民提供公共服务，因此，高校应加强对行政管理人员的行政伦理、服务伦理、法律法规等方面教育，使其增强主动服务意识和公仆意识，主动听取广大师生的声音，在回应师生需求的同时，共同寻找解决问题的方法，使得行政管理工作更加符合广大师生的诉求，此外，在工作过程中不断优化服务意识、创新服务理念、选代服务方式，并逐步学会在改变中求发展。

2.树立民主行政理念

新公共服务理念强调要在思想上具有战略性，在行动上具有民主性。政府可以通过对公民教育方案的参与及对公民领袖的培养，激发公民的自豪感和责任感。长期以来，在高校行政管理过程中，广大师生的监督权、参与权和知情权受到了不同程度的剥夺，且行政管理人员对于师生的要求缺少及时、有效的回应，未能真正体现民主这一特性。因此，需要行政管理人员树立民主行政理念，做到全心全意为广大师生服务、对师生负责，注重师生愿望的实现，严肃回应师生需求，只有真正做到民主行政，才能使得更多的师生参与到行政管理活动中，共同促进行政管理效能的提升。

3.树立人本行政理念

新公共服务理论强调政府工作人员及参与政府治理过程的公民都应该受到重视。在高校行政管理过程中，行政管理需要密切关注广大师生需要并且准确回复诉求的同时，更应该通过教育监督的方式帮助师生挖掘自身权利和主体意识：一方面用以人为本的思想为指导，加强行政管理人员思想建设和道德建设，提高其政治觉悟，建立校内外良好的工作关系，互相理解和尊重，实现自我成长和学校发展的双赢；另一方面通过多种形式宣传，鼓励师生参与高校行政管理，为行政管理提供多元化决策的可行性方案，从而培养师生对学校管理的责任感。

（二）强化制度建设是优化高校行政管理的重要保障

1.完善行政管理工作机制

在高校行政管理工作中，明确各个层级行政管理部门的职责和任务，是最为关键的环节之一，也是履行各项管理职能的重要基础。针对当前高校权责划分不清的现状，高校首先应从自身实际出发，全面梳理和构建行政管理制度，对各处室进行严谨合理的权限分配、分级分责，同时，通过构建完善的问责工作制度，确保责任落实到人，强化制度执行；其次，通过对日常行政工作的全场景覆盖，明确不同业务类型的流转程序，实现行政管理统筹规划，并通过对办事流程的不断优化和改善，提高行政管理服务质量，塑造学校良好管理形象；最后，围绕广大师生的实际需求，采取校务、工作通报等方式，全面增强高校各个部门之间的协同性，提升行政管理工作的整体服务效果。

2.完善行政管理人员考核机制

教学和科研永远是高校工作的重中之重；行政管理工作在学校里只是辅助，相对边缘化。因此，高校对行政管理工作的考核与奖惩，不会特别重视，当前高校行政管理人员存在服务姿态不端、服务意识淡薄、服务能力不足等问题，究其原因是缺乏完善的行政管理人员绩效考核机制。行政管理人员绩效评价机制的构建，直接影响着高校行政管理人员工作的积极性和人力资源管理的有效性。新公共服务理论强调公民权和公共利益处于行政的中心位置，而政府组织的自身职业标准及全体公民的公共利益、政治规范、法律约束、社区价值等都被约束为行政管理职责。因此，行政管理人员绩效考核应该包括行政职务业绩考核、行政值班履职考核和遵守规章制度情况考核。随着智慧校园的建设，高校可以充分借助大数据的支撑，构建行政管理人员绩效考核机制，以量化考核辅以定性考核的方式，对每个行政管理人员的工作表现和工作业绩进行科学衡量和评价，使其树立为全体教职工服务、为学生服务、为学校服务的意识，同时，构建与工作绩效匹配的收入分配机制，将考核成绩与各种物质、精神利益挂钩，强化贡献激励作用，进而有效提升高校行政管理人员整体工作效能。

（三）增强行政管理执行力是优化高校行政管理的核心要义

1.信息公开，建立畅通的对话渠道

新公共服务理论强调要与公民建立合作与信任的关系，这条规则在高校行政管理工作中同样适用。信息公开是高校塑造良好形象的重要手段，及时地公开信息，有助于消除消息不对称、隐形腐败等现象，有利于保障广大师生和社会公众知情权、参与权和监督权。因此，高校应坚持以公开为常态、不公开为例外，在遵循公正、公平、合法原则的基础上，及时、准确地公开行政管理信息，同时通过拓宽政务网站、微博、微信公众号、短视频等网络反馈机制，畅通对话渠道，发挥社会公众的监督力量，促进行政管理工作的有效开展。

2.加强培训，提高管理人员的能力

高校行政管理定位于“服务”而非“掌舵”，行政管理人员作为服务工作实施的主体，其能力素质水平直接关系着行政管理工作的水平。近年来，随着高校行政管理内涵与外延的不断拓展，对行政管理人员的要求也越来越高。学校的发展离不开一支优秀的教师队伍，更离不开中高层干部的协调配合。为进一步提升高校行政管理人员的素质能力和业务水平，给广大师生提供更好的服务，高校应加大对行政管理人员的培训力度，最大限度地发挥行政管理人员的工作效能。具体可以从以下几个方面入手：一是加强对行政管理人员的岗前培训，让新人更快适应自己岗位的工作，提高业务技能、工作效率、道德素质和工作质量；二是根据战略目标和行政管理人员的培训需求，构建具有针对性的培训课程体系，提高培训实效性，例如开设高校办公室及行政管理人员综合素质与履职能力提升专题培训班，通过专家引领、互动研讨、经验分享、教学观摩、案例评析、内化反思等途径，掌握公文写作规范、规律及处理规范，办公室信息化应用等相关知识和技能，提升行政管理人员职业素质和政治素养。三是加强行政管理人员心理健康辅导。相比于其他专业教师，高校行政管理存在工作点多、薪酬偏低、晋升渠道狭窄等问题，这也是造成行政管理人员工作懈怠、敷衍、缺乏服务意识的根源。因此，高校除了完善行政管理机制和激励机制之外，还应加强对行政管理人员心理健康的辅导，为行政管理人员提供更多的精神层面的支持，有效缓解行政管理人员的心理焦虑问题，以最大限度保障学校持续稳定健康地发展。

四、结语

新公共服务理论将民主、公民权和服务视为理论的中心和基础价值观，基于该理论的高校行政管理，应坚持管理与服务相结合的思想理念，以保障广大师生的合法权益和满足广大师生的合理诉求为出发点，以提高广大师生的服务体验为着眼点，积极转变职能定位、职能权责，想师生之所想、急师生之所急，在制度框架下，凸显师生的权利、意识和价值，主动为广大师生解决问题，使广大师生获得正向体验，从而充分发挥行政管理工作应有的作用，促进高校的高质量发展。

〔参考文献〕

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〔责任编辑：丁冬〕