清洁取暖补贴政策实证效应及其合理性

王文宇

摘要：随着节能减排目标逐渐明确、地方权责逐渐明晰，原有能源为主的发展路径已无法满足经济新常态对发展提出的新要求，经济转型已成为制约区域经济发展的重要影响因素。在此过程中，补贴政策和机制的施行无疑是推动地区居民改变生产生活方式、推动节能减排工作的一个重要途径。本文以中央在山西省各市推行的清洁取暖补贴政策为例，在考虑地区发展因素的前提下，采用多时点双重差分模型测度了政策对于区域大气污染物排放影响的实证效应，以评估清洁取暖补贴政策的执行效果。同时利用实证研究结果考察山西及其他能源城市在转型进程中存在的问题及痛点，并对补贴政策在推动城市转型方面的合理性进行评估，以为在应对城市转型及节能减排进程中存在的同类问题时提供参考与借鉴。

关键词：清洁补贴政策；节能减排；预算约束

中图分类号：X322文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ００66 — ０６

一、引言

近年来大气污染物排放高峰已成为国际气候治理领域中的重要话题。为应对全球气候变化问题，中国在努力完成自身经济转型这一关键任务的同时，也在积极主动地融入全球气候目标的确立和实现过程。从2013年12月24日中国政府发布《国家“十二五”时期环境保护规划》开始，二氧化碳等温室气体排放已经作为约束性指标纳入经济社会发展计划当中。在提出双碳目标之后，我国也在逐步加大节能减排力度，大力发展清洁能源，倡导低碳生活方式，努力为实现全球绿色发展贡献自己的力量。除了中央层面的政策调整之外，地方政府也在积极完善自身经济结构，转变粗放型经济增长方式，大量引进高新技术产业，力图走出旧发展进程中的尴尬局面，完成经济转型。

山西省作为能源大省，在我国的能源战略中具有重要地位。过去几十年间承担了繁重的国家建设及自身发展任务，致使煤炭资源被大量的开发与使用。较为粗放的能源经济增长方式在支撑山西经济发展的同时，对地区环境也造成了严重的破坏。随着环保理念的深入人心，中央节能减排任务的规制，山西也呈现出大多数能源城市的通病，经历着经济转型完成前难挨的阵痛和纠结。在经济发展与资源、环境之间的矛盾日益突出的背景下，如何实现地区可持续发展已成为一个重要课题，制定合理有效的节能减排政策，对于优化地区产业结构和改善人民生产生活方式等方面都具有重要意义，这也是建设低碳型经济社会的必然要求。在山西等地区推行的清洁取暖补贴政策，不仅是国家对地区发展的政策支持，也是落实节能减排、实现双碳目标的重要举措，其实施效果自然值得人们关注。本文以清洁取暖补贴政策作用机制为切入点，运用多时点双重差分模型来衡量政策对该地区大气污染物排放的实证效应；同时，利用实证研究结果考察山西及其他能源城市在转型进程中存在的问题及痛点，并对补贴政策在推动城市转型方面的合理性进行了评估，以为在应对城市转型及节能减排进程中存在的同类问题时提供参考与借鉴。

二、山西清洁取暖补贴政策实施概述

2022年第五批北方冬季清洁取暖补贴支持项目名单的公示，标志着到目前为止，已经有88个来自不同北方省份的城市纳入该政策的调整范围。根据该政策公开信息显示，补贴标准根据城市规模分档确定，补贴时限长达三年。当然除了中央补贴拨款外，地方政府补贴的力度也相应增强。第一批试点城市空气质量数据的改善也展示了上述政策的实施已取得了较为明显的成就。例如第一批试点城市天津在施行政策的几年间，年PM2.5平均浓度从2017年60微克/立方米下降到2020年48微克/立方米左右，下降幅度达20%，二氧化硫排放量也实现了近70%的缩减。可见节能减排任务及上述政策的同步执行，极大地促进了地区大气污染物排放量的缩减，对地区绿色发展创造了条件。

根据山西省发布的公开资料显示。冬季清洁取暖的补贴资金主要来自中央、省级下达的市、县级财政的专项安排。对于未得到上述资金支持的冬季清洁取暖项目，县级财政需自行筹集所需资金。太原市作为首批公布的试点城市，按照省会城市补贴标准由中央每年补贴7亿元，补贴金额为全省最高。此外，2018年和2021年第二批和第四批的试点城市名单中，山西也分别有另外的7市和3市纳入政策的动态调整范围中。除去清洁燃料的普及和使用外，截至2020年，太原市集中供热面积已经由2017年的13086.7万平方米增长至21160万平方米，完成农村清洁供暖用户约22.7万户，农村清洁供暖覆盖率达80%以上。而且通过PM2.5浓度的初步统计，山西各试点城市均实现了不同程度的降低，节能减排任务得到了初步的实现，清洁取暖补贴政策的经济效应明显。目前，前三批试点城市已经退出了当前补贴政策的调整范围，但他们对地方清洁机制的发展仍发挥着较为深远的作用。

当前各地清洁取暖改造工程主要采用两种方式进行，即直接对居民采暖运行补贴和制定取暖价格优惠政策。太原市主要采用“煤改气”“煤改电”运行价格补贴政策进行。上述两种方式运行中的最高补贴价格存在一些差异，但最高补贴金额达到了每户居民2400元。并且根据居民选用不同的采暖方式，由市县两级财政补贴设备购置费用，补贴比例达到90%，或者直接补贴燃气企业，居民只需支付较低比例的费用即可完成取暖设备改造。除山西晋城、运城外，山西省第二批试点城市也均制定了上述政策对地方居民取暖进行补贴，但各市最高补贴价格存在较为明显的差异。此外根据《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》的要求，大部分试点城市（或全省统一）针对清洁取暖制定了价格优惠政策。清洁取暖补贴政策的中央拨付极大地带动了地区节能减排的积极性，同时中央和地方的比例支付也极大地缓解了地区的财政压力。中央设立部分资金的延迟支付，一定程度上也对地方政府的工作进行约束和监督。

三、清洁取暖补贴政策的作用机理及相关文献综述

在中国经济发展步入新常态背景下，完成节能减排的任务也同样受到了严峻的挑战。从政府角度看，节能减排不仅关系到国家能源安全，而且也涉及社会稳定，生态安全等问题；从企业角度看，节能环保已经成为企业生存与发展必须考虑的重要课题。完成节能减排任务，除了要完成政府部门和有关企业的制约外，更重要的是要依靠人民群众的主动参与及配合。我国北方地区冬季气温低、持续时间长，供暖作为北方地区耗能的主要形式，其污染相当严重。改变居民取暖方式意味着利用清洁能源对传统化石能源的替代，可大幅削减大气污染物的排放，但经济发展水平不高、资源短缺等因素致使居民取暖方式转变难度较大。在节能减排的背景下，通过促进北方地区居民采暖方式转型升级来促进节能减排已成为政府和社会共同关注的焦点，并已成为今后一个时期的重要环保任务。

除了替换清洁取暖设备的大笔支出外，日常的运行成本也是居民采用清洁取暖的主要阻碍之一［1］。对经济比较发达和技术比较成熟的城市而言，使用清洁能源取暖取代原有取暖方式比较容易实现，群众接受度也高。而在经济不发达地区，相比于政府的环境保护意愿及法律法规对企业的硬性约束而言，个体参与环保的积极性及成效都不尽如人意，所以要实现这一转变就必须制定切实可行的政策从而实现对群众的引导。随着国家系列节能减排政策措施的推出，清洁供暖补贴政策的施行已成为解决北方地区冬季供暖方式转变难题的主要途径。如武娟妮等学者所证，“清洁取暖价格优惠和补贴政策在降低清洁取暖运行费用中起到了重要的作用［2］”，这些政策通过成本控制降低了民众在改变行为时的交易成本，减少了现实阻碍与心理抵触，其次是对倡导行为奖励机制增加居民收入，大大地促进了居民改变取暖方式意愿水平，进而提升政策的现实效果与可持续发展，这也与昌敦虎等学者通过实证分析得出，家庭收入能够显著影响清洁取暖价格政策效果的结论相一致［3］。此外，谭美娜和罗宇洁在社会福利学视角下，运用费用效益分析法，得到政策的福利效果明显，具有现实的可行性［4］。

除了对政策内容的研究以及政策实施效果的研究之外，部分学者还对转变取暖方式在施行过程中存在的问题进行了梳理。例如常烃学者提出的当前清洁取暖成本较高，技术选择缺乏论证以及地方财政持续支出压力大等问题［5］。这些问题虽然对政策的实施效果不会直接产生影响，但却会通过影响居民和地方政府的行为选择从而间接对政策的实施效果产生影响。总体而言，清洁补贴政策对于节能减排目标的实现并不能产生直接的作用效果，而是通过成本或者收入的影响对居民的行为选择产生影响，进而鼓励居民转变取暖方式，减少燃煤等化石能源的消耗，最终达到节能减排的目标。

四、实证结果分析

1.模型构建与样本选择

根据北方地区冬季清洁取暖支持项目信息公示，自2017年第一批试点城市开始，山西各主要城市分三批逐渐进入该试点政策范围，包括2017年第一批的太原市、2018年第二批的7个城市以及2021第四批的大同、忻州、朔州三市。在发布第四批城市的同时已经有第一批城市开始退出该试点政策的调整过程。鉴于部分模型对退出机制的约束以及数据的可获得性，本文选择山西省前两批共八个试点城市从2014年至2020年共7年观测数据进行模型的构建和分析，详细的数据结果如下表1所示。

在对上述清洁补贴政策的评价时，本文主要选择当前政策评估中主要的使用的双重差分模型（DID）进行计量识别。其原理是基于反事实框架来评估政策发生与不发生两种情境下因变量的变化。考虑到上述政策是分批在山西省启动的，需要使用多期DID对上述观测数据进行处理，而且在上述的政策梳理过程中发现2020年附近山西省部分城市尽管没有纳入中央政策的试点范围，但是已经开始市级清洁补贴政策，人为选择对照组的方式其实并未考虑到地区类似政策的施行，因此在本研究过程中多期DID模型的选择可以很好地规避这一明显的干扰。

根据上文论述，本文需要衡量清洁取暖补贴政策对山西省8个试点城市大气污染物排放减少的促进效应，为此用于评估的双重差分模型如下：

其中被解释变量Yit选择试点城市二氧化硫（SO2）年平均浓度作为节能减排目标的主要衡量指标，核心处理解释变量Wit表示城市i在t期时的处理状态，接受处理值为1，未接受处理为0。?滋i、?酌t分别代表城市的固定效应和年份效应，?着it为影响试点城市二氧化硫年平均浓度的随机扰动项，Zit代表t年影响城市二氧化硫年平均浓度的一系列控制变量。此外通过上述对清洁能源补贴政策作用机理的分析以及相关文献综述，可知，地区发展以及家庭收入对政策效果的影响明显，对此本文选择了地区生产总值、城乡居民人均可支配收入（元）、农村居民人均可支配收入作为影响城市二氧化硫年平均浓度的控制变量。

2.基准回归结果

由于控制变量数值相较于因变量的量级较大，数据在进行预处理后带入上述模型进行实证分析，得到多期DID基础回归结果（表2）。结果报告了是否存在其他影响因素的情况下清洁取暖补贴政策对山西省8个试点城市年二氧化硫平均浓度的影响（其中ln_gdp、ln_inc、ln_cinc分别代表预处理后的地区生产总值、城乡居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入三类控制变量）。可以看到无论是否添加其他控制变量，清洁取暖补贴政策对山西省8个试点城市年二氧化硫平均浓度政策效应都能在5%的水平上通过显著性检验，并且恒为负效应。通过添加控制变量，R2值有小浮动的增加，回归结果更为拟合，但是总体变动的幅度不大，基本可以得到上述政策效应的结果相对稳健，模型设计相对合理。

通过上述的实证结果，列1和列2政策变量的系数估计值均为-0.011，且均通过5%显著性水平的检验，这说明清洁取暖补贴政策对于降低试点城市年二氧化硫平均浓度具有显著影响，通过实施清洁取暖补贴政策，能够使试点城市年二氧化硫平均浓度相对没有实施该政策的其他城市来讲降低1.1%。尽管模型中的系数估计值较小，但是考虑到因变量的量级和平均效应，上述效应本质上是非常显著的，政策为整个地区的节能减排任务的完成发挥了较大的作用。

在添加其他控制变量的影响后，其中处理后的城乡居民收入变量的系数估计值也较为显著，说明的城乡居民收入也能够较为明显地影响着试点城市年二氧化硫平均浓度变化。而与此相对应的农村居民收入水平对因变量的影响则相对不显著。可以推知该地区政策的效应并非只针对城市居民生产生活方式的转变，政策的意义可以推行到整个地区所有群体，政策制定较为合理。而且也从另外一个层面推知，针对发展相对较慢的城市来讲，城乡居民对于地区节能减排的目标的实现具有同等意义，居民层面节能减排任务的实现或者清洁生产生活方式的转变很大程度上依赖于预算约束。

此外，上述结果显示地区GDP对于大气主要污染物二氧化硫的年平均浓度影响不显著。一方面说明地区经济的发展开始逐渐脱离高排放、高污染的经济增长模式，各产业的增加值也不需要以损害地区环境为前提。说明各地环保政策的在各行业的执行起到了较为明显的作用；另一方面也说明了当前节能减排的任务中心要逐渐与一味要求企业承担层面扩展得到对居民日常生产生活方面的约束。

3.平行趋势检验

使用多期DID模型的前提是满足平行趋势假设，检验平行趋势假设可以通过事件研究法对政策的经济效应在年度之间的动态趋势进行分解和分析。据此，建立如下回归模型：

其中，M、N代表政策时点前和时点后的期数，Wit-j为虚拟变量，如果城市i在t-j时期施行政策则取值为1，其他与前述保持一致，以政策实施的前一期为基准得到回归结果，并绘制政策效应时间趋势图（图1），可以得到在清洁政策实施之前，估计系数在0附近波动，表明处理组和实验组在实施政策之前不存在显著差异，平行趋势假设成立。而政策实施当年及之后的两年时间内系数显著为负，尽管系数较小，但对因变量的降低具有明显的政策效应。但由于数据收集的时间较少，难以看出政策的长期经济效应。同时由于补贴时限的限制，部分城市的退出，也很难得到政策稳定的长期效应。

4.时间安慰剂检验

通过上述过程，可以知道政策的实施确实产生了政策效应，且政策实施以前满足平行趋势假设，但上述结果的产生是否与时间有关，还需要进一步检验。本文的样本是2014年—2020年，为了进行安慰剂检验，将政策的实施年份提前2年，构建虚拟的政策变量进行回归检验。通过回归结果显示，得到系数的估计值在10%显著性水平上仍不显著，因此可以排除其他潜在的不可观测因素的影响，得到上述政策效应的结果是稳健的。

五、结论与启示

伴随着节能减排目标的明确，各地方政府都在积极寻求新途径来解决目前经济发展所面对的能源与环保问题。党的十八届三中全会提出了“创新、协调、开放、共享”五大理念，生态文明建设被提到前所未有的高度，这要求我们必须树立科学发展观，走可持续发展道路。绿色发展是将是未来中国经济发展的方向和主题。山西作为中国中部典型的资源型省份，以煤炭为主的经济发展道路，化石能源消耗比例较高、大气污染物排放较多，所以转变发展方式、促进绿色发展成为山西省未来一段时间内关注的焦点。

通过实证研究结果表明：中央在山西各地市实施的清洁取暖补贴政策的确有利于降低试点地市二氧化硫年均浓度，进而推动节能减排工作的完成。由此可见，要想提升政府对于居民日常生活中能源消费监管的效率，在进一步完善我国相关法律制度建设的同时，构建一套科学高效的激励机制以激发居民自觉自愿地参与到节能减排活动中去，更加有利于以上目的的达成。另外从实证分析中也可推知区域内以企业为目标的节能减排工作任务与实效已接近饱和状态，这固然不意味着未来会放松企业节能减排监管，相反是提醒相关部门在制定节能减排政策的中心需延伸至居民日常的生产与生活。当然，以居民生产生活为对象的改造，不应仅仅依赖于法律法规的硬性约束。本文对于政策效果的研究虽然主要集中于成本与收入机制，但现实中真正影响居民日常生产生活模式的因素繁杂，包含着强烈的个人习惯与地区差异，所以对于居民日常生活的政策制定相对于以利润为中心的企业模式而言要复杂得多。

清洁取暖补贴机制合理之处，即通过补贴与鼓励行为机制逐渐引导人们改变生产生活方式，而非政策的“一刀切”。而且相比于惩罚机制，该政策的作用机制更温和、更接近实际。清洁供暖补贴机制是我国一项崭新的制度安排，除不断推出与更新外，仍需在实践中摸索与改进。政府的激励政策虽对市场失灵所造成的损失具有一定的补偿作用，但又不能与市场机制完全划等号，换言之，虽然补贴政策对于能源型城市转型起到了至关重要的推动作用，但是政策效果的真正实现仍需根据不同区域的实际情况有针对性地采取措施并加以进一步改善。

〔参考文献〕

［1］ 郝春旭,璩爱玉,董战峰,秦敬岚,郭治鑫,胡睿.北方地区清洁取暖环境补贴政策研究［J］.生态经济,2020,36(04):150-155.

［2］武娟妮,宋玲玲,王佳宁,王兆苏,王选.补贴与价格优惠政策对北方农村清洁取暖费用影响［J］.地方财政研究,2021(05):65-74.

［3］昌敦虎,刘昕雅,缪琪,孙雅琪,武娟妮,董战峰.不同补贴机制下的农村清洁取暖价格政策分析［J］.环境科学研究,2022,35(02):583-591.

［4］谭美娜,罗宇洁.社会福利学视角下清洁取暖补贴资金的绩效评价研究［J］.中国集体经济,2022(15):85-87.

［5］常烃.我国北方清洁取暖补贴政策分析与思考［J］.环渤海经济瞭望,2022(02):26-30+37.

〔责任编辑：侯庆海〕