内卷化视角下重负社区治理困境及破解路径研究

摘要：基层是社会治理的基础和重心。受内部制度制约、外部治理主体力量不足等多方面影响，基层治理陷入一种简单自我循环和自我重复的状态，即内卷化困境。本文立足基层治理的现实情况，探讨基层治理内卷化的表现，深入分析形成的根本原因，为基层减负和去内卷化提供破解对策，以期改变基层治理 “改而不变”和陷入重负的现状，为构建基层社会治理新格局提供问题聚焦与理论思考。

关键词：基层治理；基层减负；内卷化

国家治理，关乎利益，要害在基层，基层工作事关群众福祉与社会稳定和谐。然而，受制度环境、治理主体等多种因素的影响，目前基层治理的公共服务实践已经呈现 “重负荷”和 “改而不变”的状态，即陷入内卷化的桎梏，面临 “大有作为”的机遇和 “以何而为之”的挑战。政府开展的行政管理体制改革和治理现代化建设，尚未从根本上解决问题。

一、治理内卷化研究回顾

“内卷化”这一概念起源于西方，最初应用于哲学和人类学，由康德在 《判断力批判》中首次提出，指代内卷、内缠、纠缠不清的事物。[1]时至今日，内卷化理论被广泛应用于政治学、经济学、社会学等多学科领域，取得了丰硕的研究成果。关于内卷化的研究分析，国外学者更着重于立足宏观角度，如文化、农业、国家权力，较少将其引入基层社区治理困境的分析。

目前，国内关于 “社区治理领域的内卷化现象”的研究成果日趋丰富，从不同角度对治理内卷化进行探索性研究。何艳玲、蔡禾 （2005）最早借用内卷化的概念，从组织学角度出发，指出中国基层自治组织在创新组织形式后仍未脱离原有发展路径的束缚，依然强烈地依附基层政权，内卷化由此产生。[2]陈宁 （2010）从国家权力的角度出发，认为社区建设的实质是国家权力对基层的过度渗透，基层治理行政化显著，则内卷化特征明显。[3]许宝君、陈伟东 （2017）从治理主体的角度指出内卷化的原因是居民主体性缺失，[4]李利文 （2016）等从个体认知的角度出发，指出人的主观是 “基层社会治理创新内卷化”的重要成因。[5]马卫红 （2016）从发展目标、行为主体和环境三个方面指出内卷化与基层治理的 “改而不变”的差别。[6]

在基层治理去内卷化的研究中，张付强 （2009）构建了社区自治改革的内卷化分析框架。[7]张立等 （2019）构建了 “政策压力—目标替代—集体经济内卷化”的解释机制。[8]韩志明 （2020）基于案例调研，指出可以通过外在赋权和自我赋权将治理权力由政府让渡给其他治理主体，提高社区主体的治理意识，在合法性和效率性之间寻求平衡，解决内卷化困境。[9]

二、基层治理内卷化的表现及其成因

（一）基层治理内卷化的表现

在基层治理领域，内卷化指在既定结构下，社区治理趋于复杂化和精细化，社区发展脱离事物发展或运行规律，公共服务实践呈现出循环往复却 “改而不变”的现象，以及资源投入与治理产出不对称的 “边际递减效应”等表现。

1.社区行政化色彩

随着改革开放的深入发展，政府试图通过职能结构的改革来带动基层社区向有效自治转型，然而受原有行政模式的刚性制约，社区治理模式无法摆脱行政化、官僚化，进而出现无限政府管理和无效自治的内卷困境，使社区治理迟迟无法真正过渡到更理想、更高级的状态。

2.形式主义作风

基层治理的形式主义是对上级规定的表面遵守，但与实质价值背道而驰，被视为治理复杂性与组织程序化、标准化矛盾碰撞的必然结果。[10]例如，面对上级检查督导，基层工作人员加班加点补材料做台账；面对上级巡查观摩，安排 “演员”，分配 “台词”；日常工作中，创建结束写创建收获，活动办完写活动新闻，领导发言写发言稿，负担没减还要写减负心得，社区的功绩成就依靠表格数据来判定。弄虚作假成为体制内潜规则，表演成为工作表现形式，基层组织陷入 “内卷化”困境。

3.痕迹主义

痕迹主义在基层治理实践中，表现为通过齐全的痕迹掩盖行动的不作为，通过过滤性执行以自保来躲避潜在的问责风险。产生原因之一是面对大量的行政性任务，痕迹生产的投入、效率大于实际 “作为”，成本远低于实际 “作为”，故基层相比于 “最终效果”更注重 “行为过程”本身；原因之二是上级对基层进行绩效考核，面对资源有限的情况下，偏向于 “一刀切”地将痕迹信息作为判定标准，“过程留痕”的好坏成为基层组织考核成绩的重要影响因素。

（二）基层治理内卷化的成因

1.制度层面

（1）关系形态错位

当前社区治理面临的一项普遍难题是：社区承担政府下放的大量行政性工作任务，无暇开展自治、回应居民诉求。政府与基层组织之间原本 “指导与被指导”的关系被 “调控与服从”所代替，出现了职责关系的错位。具体表现为政府通过严峻考核指标和不定时督查来调控基层，为了通过考核，规避风险，基层可能会采取作假、推诿、变通等消极策略，行动模式转为 “按规办事”“服从命令”。如何扭转政府与基层社区的关系错位，成为基层治理实际工作中亟待解决的难题。

（2）公职人员思想跑偏

长期以来，中央与地方的纵向关系呈现 “行政发包制”特征，基层组织 （承包方）处于行政发包制的末梢，上级政府 （发包方）对基层组织的激励方式以负向激励为主，这关乎基层工作人员的晋升和评优。大多数基层队伍的晋升周期长、晋升空间有限，面对高风险弱激励机制，主动 “干实事”通常可能获得领导口头表扬等非实质性回报，却意味着承担更大的责任，影响 “铁饭碗”工作稳定和日后的晋升发展，造成基层极端个人主义风气的泛滥。

2.多元主体层面

党的十九届四中全会提出要加快建设 “人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，但在现实中，企业、社会组织、社会公众等治理主体治理力量薄弱，面临自治困境，参与治理意愿不高。

（1）居民参与不足

一是认知不足，居民大多处于 “事不关己，高高挂起”的状态，只有涉及自身权益问题时，才被动选择非合规的参与方式，如集体上访；二是基层治理 “私人化”色彩浓厚，为 “避责、求稳”而很少敢有作为，久而久之，社区中存在 “为民做主”的包办思维，导致大部分居民被排斥在治理场域之外。

（2）企业参与意识变化

我国企业参与治理的内容和形式多样，但治理潜能并未充分发掘。究其原因，一是传统观念上企业治理主体的社会属性未被广泛认知，很多企业生产经营活动都以提高绩效为前提，履责意识不强；二是制度环境尚未完善，使企业所处的商业生态系统和社会生态系统不协调，企业无法在治理中获得正向、积极的反馈，打击积极性；三是企业参与渠道障碍重重，无法实现 “市场赋能”。

（3）社会组织无力参与

社会组织是社会治理的重要参与者和实践者，但在 “强国家—弱社会”制度前提下，社会组织的作用无处发挥。国家对于社会组织缺少实质性的支持，其自我造血能力不足，所以整个社会组织系统长期处于孤立化、弥散化的状态，无法有效参与。此外，“官本位”思想严重，忽视了社会力量。公众 “有事找政府”的思维惯性十分普遍，较少对社区组织表达利益诉求，社会组织参与 “无门”。

三、基层治理去内卷化的路径

去内卷化是帮助基层减负、提高基层治理效能的重要途径。要解决目前基层治理内卷化的问题，一方面要组织内部需要进行改革，重构优化原有的体制；另一方面要凝聚多方主体力量参与治理。

（一）基层减负赋能

1.优化问责机制，改变行政考核的指标体系

基层工作的重负主要来源于上级下放大量的行政性任务，基层形式主义、痕迹主义、避责倾向的不良风气也是由压力型体制下超高压 “泛化问责”制度和超强度负激励造成的。为基层减负，要避免 “一刀切”“欺软怕硬”等问责督查方式，问责是手段而不是目的，建立科学民主的容错纠错机制，让基层人员愿干、敢干、能干；要创新考核激励机制的方式、内容和理念，注重动态管理和结果评估，破除因工作难度大而导致的 “不想干事”困境。

2.权力下放，权责匹配

长期以来，基层处于权责严重不对等的状况，表现为 “责大权小”，基层陷入权责不匹困境，致使基层干部想作为但实际上却 “无法作为”。政府应以 “放管服”为抓手，由管理、控制手段向服务转变，建设服务型政府，持续优化和厘清自身职能，加快权力下放，让基层工作人员感受到权责相匹配，另外也要注重加强配套措施建设，以保障基层人员有充分的作为条件。

3.合理规范技术治理边界

数字化智慧技术手段引进社会治理，初衷是更好地服务社会，提高办事效率。但就现实看，技术治理的理性色彩掩盖了治理对人本价值的重视，呈现以结果为导向的工具理性倾向。因此，政府要辩证看待技术以及技术治理，正视其局限性。界定技术的功能及使用边界，将其作为有力的使用工具，明白治理成效不能单靠数字与指标来衡量，注重基层人员的治理能动性。

（二）专业基层队伍建设

基层人员的素质水平高低关乎基层服务质量。在招聘环节，可采取直接考察等方式招聘有基层工作经验的人员，建立防范公开招聘突出问题的有效机制。入职后，要做好培训工作，一是加强工作人员业务能力和服务意识培训，二是加强业务能力、岗位知识的培训和现代信息技术培训，有效提升综合素质，以群众为中心，使队伍人员具备科学的观念、专业的知识，能够帮助居民解决实际问题。

（三）对外赋权，推进协同治理

受原有政治体制影响，政府 “一家独大”的治理局面使社会治理出现内卷化困境，打造共建共治共享的社会治理新格局对推进国家治理现代化有着决定性的作用。

1.社会公众

通过创新社区教育的方式，凝聚社区力量，在社区教育过程中通过情感互动培育参与意识，强化社区认同，激发居民参与社区治理的热情。培养参与能力，提高社区治理的效率；优化参与路径，积极为居民开辟建言献策、表达诉求、参与服务评价的渠道，构建新型邻里关系，实现居民参与社区治理效能的最大化。

2.企业

企业在传统观念上只被视为营利性商业组织，但中国企业在市场化、国际化的长期发展中，已经具备社会、政治、道德等多维属性和多元化的价值追求，实现了充分的社会化发展。在企业有履责意愿和能力的前提下，一方面，政府通过拓宽、创新购买服务的方式，引导企业参与社会养老、助残、扶贫等社会问题的解决；另一方面，继续完善企业参与治理的制度环境，明确治理的边界和 “义利”关系，以保障企业参与社会治理的积极性和持续性。

3.社会组织

社会组织本身的非营利性、自治性、民间性在深入基层、贴近现实方面表现出明显的专业优势。要发挥社会组织的治理效能，首先，政府应大力支持社会组织的发展，放宽政策管制；其次，给予适当的财政补贴，提高治理积极性和造血能力；最后，完善相关法律法规，界定履责行为的边界，营造规范有序的法制化环境，助力社会组织行稳致远。

四、结束语

本文立足基层治理的现实情况，研究了基层治理 “内卷化”的表征，从制度层面和多元主体层面对治理内卷化形成逻辑进行归因分析，并提出从制度层面入手，改革机制，建设专业基层人才队伍；多元主体入手，实现基层减负，构建共建共治共享的基层治理共同体。

值得注意的是，减负并不是减责。减负是为了基层人员摆脱烦琐复杂的形式主义任务，能够有足够精力为社会公众做实事，谋福利。政府要明确自身职责边界，发挥好监督与管理的功能，不越位不缺位，积极引导多方主体发挥自身优势，共同破除内卷化困境，提高社区治理效能。

参考文献：

[1] 韩江风.政府购买服务中第三方评估的内卷化及其优化：以Z市S区社会工作服务评估项目为例[J].四川理工学院学报（社会科学版），2019，34（02）：20-37.

[2] 何艳玲，蔡禾.中国城市基层自治组织的 “内卷化”及其成因[J].中山大学学报（社会科学版），2005（5）：104-109.

[3] 陈宁.国家—社会关系视野下的社区建设：走向内卷化的权力秩序：基于对长春市J社区的研究[J].兰州学刊，2010（07）：109-113.

[4] 许宝君，陈伟东.居民自治内卷化的根源[J].城市问题，2017（06）： 83-89.

[5] 李利文，申彬，彭勃.城市基层治理创新中的 “认知内卷化”：以上海X区物业管理深化改革为例[J].社会科学研究，2016（02）： 39-51.

[6] 马卫红.内卷化省思：重解基层治理的 “改而不变”现象[J].中国行政管理，2016（05）：26-31.

[7] 张付强.我国社区自治改革的内卷化分析：一种空间模型的视角[J].公共管理学报，2009，6（03）：77-83+126.

[8] 张立，郭施宏.政策压力、目标替代与集体经济内卷化[J].公共管理学报，2019，16（03）：39-49+170.

[9] 韩志明.小心翼翼的行动者：社区治理的内卷化叙事：以S市Y区 “睦邻门”案例为例[J].中国行政管理，2020（12）：69-75.

[10] 颜德如，张玉强.基层形式主义的生成机理及其韧性治理：一种组织学的分析[J].中国社会科学院研究生院学报，2021（05）：68-78.

作者简介： 李晖，女，汉族，山东临沂人，硕士研究生，研究方向：社会治理。