多灾害山区基层应急管理能力建设探讨

摘要：做好基层应急管理工作，事关地区发展和群众的切身利益。石棉县自然灾害多发频发，是多灾害山区的典型代表，石棉县在2023年震后的第一年完成了多次灾害避险和高效处置，未发生一起自然灾害伤亡事件，其应急管理工作在多灾害山中具有典型代表。本文以石棉县为例，介绍了石棉县在组织、力量、预防、处置、保障等五方面的探索，对其他类似多灾害山区应急管理能力建设工作具有参考和借鉴意义。

关键词：应急管理；应急救援；应急保障；预案管理

石棉县地处雅安市、凉山州、甘孜州交汇地带，面积2 678平方公里，位于鲜水河、安宁河、龙门山三大活动断裂带交汇区，山地面积约占98%，其中高山 （海拔1 000—3 500米）占总面积的78%，总人口11.3万。现有地质灾害隐患点160处、山洪灾害危险区66处，被列为全国11个地震重点监视防御区和地震危险区之一。石棉县处于大渡河中游，县内河流均属大渡河水系，有各级干支流90余条，是洪涝灾害易发、频发区。森林覆盖面积达63.25%，属亚热带季风山地气候，冬春干旱、山风强烈，防火压力巨大。受地质构造、气候变化及人类活动影响，泥石流、滑坡、崩塌活动频繁。2020年自然灾害导致全县直接经济损失约6.7亿元；2021年自然灾害造成全县直接经济损失约3 000万元。2022年9月5日，泸定发生6.8级地震，石棉县全域均处于6度及以上烈度区域内，紧急避险转移55 809人，地震造成42人死亡、152人受伤、12人失联，直接经济损失65.1亿元。作为多灾害高山区典型县城，2023年，石棉县在全面开展震后重建的同时，全力在应急组织指挥体系建设、应急救援力量体系建设、综合预防体系建设、应急处置体系建设、保障体系建设等五方面开展探索，着力提升多灾害山区基层应急管理能力。

一、建设应急管理组织指挥体系

（一）设置乡镇 （街道）应急委、应急办 （站）以及村 （社区）应急站 （组）

全县12个乡镇 （街道）均成立了应急管理办公室，由乡镇 （街道）行政主要负责人兼任办公室主任，设置1名专职副主任，配备1—2名行政编制和1—2名事业编制应急管理工作人员，全县乡镇 （街道）应急管理工作人员共计62人；由4个乡镇级片区应急救援中心负责统筹调度，行业部门力量、片区中心消防救援站、各乡镇 （街道）应急队、村 （社区）应急分队联防联控、分工协作负责片区应急抢险救援工作。

（二）应急指挥平台延伸至乡镇 （街道）和村 （社区）

县应急指挥平台依托芦山地震世行贷款建设了石棉县多灾害风险管理系统，正在开展乡镇视频会商系统建设，建成后将实现市、县、乡实时调度，补上了应急系统只能调度到县一级的短板。指挥体系由石棉县应急委员会统一调度指挥，下设18个专项指挥部，各专项指挥部负责领导督促相关行业主管部门开展对应行业领域安全风险防范、监管防治等工作，对需要启动Ⅳ级响应的突发事件应急救援工作提供技术保障。县综合应急救援指挥部负责领导督促各部门开展各行业领域专业应急救援力量建设，组织指挥一般及以上突发事件的应对处置工作。[1]当发生较大及以上突发公共事件后，实行以对应的专项指挥部为主的扩大响应，在上级工作组和县委、县政府的领导下开展应对处置工作；乡镇 （街道）负责辖区内应急管理工作，及时开展安全生产类、自然灾害类等突发事件先期处置工作，同时做好信息报送、安全巡查检查、灾情核查等工作。[2]

（三）建设基层应急网格，实现全域覆盖

全县建设以防疫、防汛、防地灾、防地震、防火，保安全、保稳定 “五防两保”为重点的网格化管理体系；以30户为标准，将全县村社划分为1 739个基础网格，落实网格员1 739名，全面提升应急处突和服务群众能力水平。

二、建设应急救援力量体系

（一）组建乡镇 （街道）和村 （社区）综合性应急救援队伍

石棉县12个乡镇 （街道）、61个村 （社区）统筹机关干部、民兵及公安派出所、医务、民兵、电力通信保障、公益性岗位、企事业单位、村 （社区干部）、村 （居）民等人员，组建应急队和应急分队73支、1 438人，主要负责协助和参与隐患排查、预警传递、先期处置、人员转移、群众安置、灾情上报等工作，协助做好森林防火期宣传教育、巡山护林、隐患排查和汛期期间预警传递、日常巡查监测、群众避险转移、受灾群众安置等工作。为有效发挥基层一线人员作用，提高基层应急救援力量战斗力，石棉县实行基层应急救援力量与专业救援力量的联防联训联动机制，并配备了基本的个人防护类、抢险救援类和应急通信类装备。

（二）统筹布局乡镇 （街道）消防救援等专兼职力量

石棉县在 “环贡嘎旅游度假片区”王岗坪乡、“石棉县产城融合发展核心片区”新棉街道、回隆镇设立城市二级站1个、乡镇二级站2个，在 “石棉县产城融合发展核心片区”安顺场镇建设乡镇二级站；在 “美罗现代农业发展片区”美罗镇、“栗子坪大熊猫国家公园生态科普旅游度假片区”栗子坪乡拟新建乡镇一级站1个、二级站1个。目前，全县共有专业消防员85人 （包含企业专职消防员20人），由省市县消防部门及大岗山水电站配备装备，制定 《石棉县森林防灭火联合预防、联合训练、联合扑救工作机制》，其中，县消防大队统筹训练兼职消防队，与县森林专业扑火队定期开展联防联训，常态化指导基层队伍训练。

（三）引导专业救援力量和社会应急力量参与基层应急管理工作

一是积极开展应急演练。对专业救援力量人员和装备实行备案制，每年不定期组织专业力量开展对基层应急队伍的指导培训、检验装备。[3]二是发挥志愿者作用。团县委志愿者积极开展宣传教育，协助人员转移和物资转运。三是建立大型工程机具台账。鼓励县内企业建立园区生产安全兼职救援队伍，做好挖掘机、装载机等大型工程机具台账，以备随时调用。[4]

三、建设综合预防体系

（一）发挥基层网格员、护林员、灾害信息员监测预警作用

一是建设多灾害风险管理系统，接入其他部门的山洪灾害监测预警、地质灾害监测预警等野外监测系统，实现灾害监测、评估、预警、决策、指挥调度、通信保障等功能；二是建立 “五防两保”制度，压实网格管理责任，细化镇、村、组、户4级 “网格化”责任体系，建立基层网格 “1+N”工作机制，落实 “网格员+监测员+地灾员”网格化工作格局，包户负责具体工作，实行 “一对一”“点对点”防汛防地灾包保责任制；[5]三是建立 “前置下沉”机制，非 “预警”天气时，村 （组）干部研判存在转移可能，干部提前下沉驻村，确保一旦启动，及时、高效、安全转移；四是人员转移制度。落实 “一清二核三定”方案 （入户清理、点位核查、数据锁定），确保监测点受威胁群众 “应撤尽撤”。

（二）建立统一规范的预警发布机制和预警响应联动机制，完成预警信息传递“最后一公里”

石棉县制定了自然灾害风险会商、分析研判制度。根据需要适时组织应急、自然资源和规划、水利、农业农村、气象、水文测报中心等部门 （单位）开展会商，建立信息共享机制，实时将预报会商情况通过智慧精准靶向系统、电话、短信、微信、QQ等多种方式及时向各级干部、灾害信息员和广大干部群众发布灾害信息，直达一线。[6]

（三）建立各层级预案体系，提高预案针对性和操作性

编制防汛、防地灾、森林防灭火、抗震救灾等专项预案，建立了 “1+32+N” （1个总体应急预案、32个专项应急预案和若干部门应急预案）的预案体系。[7]每项专项预案每年至少开展一次预案演练，灾害多发易发地区和重点单位每年开展2—3次预案演练，增强受威胁群众识别风险、躲避风险的能力。

四、建设应急处置体系

（一）设立符合实际需求的基层避灾设施和避难场所

全县共设置常备安置点34处，其中由村 （居）民委员会改建而成的有23处，由学校改建而成的有2处，由客运站、派出所、养护段、村文化中心等其他场所改建的有9处，共可集中安置群众2 900余人。设置紧急避难场所181处，可临时安置群众19余万人。目前，常备安置点及紧急避难场所已投入使用2年，基本满足避险需求，其中县城避灾设施和避难场所的管理由住房和城乡建设局负责，县城区域外由各乡镇和村委负责。[8]

（二）建立突发事件基层信息报告机制

建立突发事件基层信息报告机制，印发 《石棉县政府系统值班工作管理办法》，明确县政府各部门和各乡镇 （街道）值班值守工作体系、信息报送机制、业务知识培训等要求。信息报送严格按照上级关于紧急信息报送相关要求和 《中共石棉县委办公室石棉县人民政府办公室关于进一步加强紧急信息报送和值班值守工作的通知》文件要求开展，紧急信息在规定时限内通过县委主要领导审签后报送上级相关部门。

五、建设保障体系

（一）将基层应急管理能力纳入同级政府财政预算，保障人员待遇

将基层应急管理能力纳入县级财政预算，每年年初为各乡镇 （街道）每名在编人员安排专用业务费2万元，统筹用于应急管理能力建设。各地质灾害隐患点和山洪灾害隐患点监测员经费纳入政府预算，汛期应急工作经费通过追加预算方式实施。

（二）建立乡镇 （街道）和村 （社区）应急物资储备仓库

石棉县救灾物资储备建有县级救灾物资储备库1个，乡镇 （街道）物资储备点建有12个，储备生活类救灾物资共30余类75 050件、防汛抗旱物资170余类67 818件、稻谷1 100吨、大米200吨、食用油20吨。制订了受灾群众救灾物资保障工作方案，其中县粮食储备部门、县经济合作和商务局、各乡镇 （街道）分别负责救灾类物资、生活物资、防疫物资的储备管理。[9]与本辖区内10家县级、34家乡镇大型商场、超市、粮油销售点订立代储协议，满足较大、一般灾害发生时的生活物资需求。[10]水利、住建部门负责协调供水公司处理大面积停水类灾情，消防、住建部门负责提供消防车、洒水车等向灾民供水。

（三）开展宣传培训，提升群众应急能力

利用全国防灾减灾日、国际防灾减灾日、安全生产宣传月等节日，多措并举开展 “线上+线下”宣传活动，切实提高群众应急避险、防灾自救知识等应急能力。一是利用多种媒介加大宣传力度，设置集中宣传咨询台，联合多家涉灾行业部门印发宣传资料、宣传物品，借助短视频、微电影、微信、抖音等新媒体载体，利用户外大屏、公交车、LED显示屏等平台，不断扩宽宣传覆盖面，多方位、多角度、多层次地向大众普及防灾减灾和应急管理知识；二是开展应急救护和应急演练，让群众亲自参与，逐渐提高主动避灾避险意识和自救能力；三是在集中安置点设置宣传专区，通过播放灾害避险成功案例、宣传动画等方式，实现群众从 “要我学习”转变为 “我要学习”。

（四）强化基层应急管理人员业务培训，将基层应急管理能力建设纳入绩效考核

石棉县基层应急管理人员一般每年参加4次应急业务培训，每次培训4—8小时，主要培训防汛抗旱、森林防灭火、安全生产等应急管理相关内容。2020年，县委、县政府将应急管理各项工作纳入绩效考核，提高各级干部工作积极性。

六、结束语

2019年以来，应急管理系统不断改革和创新，如何夯实应急管理工作底板，事关地区发展和群众的切身利益。石棉县从组织、力量、预防、处置、保障等五方面探索应急管理系统建设，在2023年震后的第一年，建立了高效的组织体系、救援体系、预防体系，完成了多次灾害避险和高效处置，未发生一起自然灾害伤亡事件。石棉县在基层应急管理上的探索，对其他地区，特别是多灾害山区应急管理能力建设具有参考和借鉴意义。

参考文献：

[1] 苏国锋.做好 “防”和 “救”应急管理体系和能力现代化的关键命题[J].人民论坛，2020（17）：61-63.

[2] 黄恒学.创新和完善我国应急管理体系的若干思考[J].人民论坛，2020（26）：67-69.

[3] 陶鹏.论应急预案编制与管理的政策过程面向[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2021，42（02）：26-31.

[4] 王磊.石嘴山地区电网应急管理调查研究[J].电子制作， 2015（07）：214-216.

[5] 阿依努尔·托汗.新疆少数民族地区基层政府应急机制研究[D].北京：中国政法大学，2011.

[6] 靳超，詹清流，王桂峰，等.基层防灾减灾能力提升路径探析：以广东省深圳市坪山区为例[J].中国应急管理，2021（09）：58-59.

[7] 介佩玺，武歆华，陈星梦.农村多主体参与应急管理现状研究：以陕西省榆林市横山区波罗镇为例[J].新西部，2019（24）：34-35.

[8] 魏占祥，侯云先，郭红莲.乡镇公共应急物资协同储备及供应：以房山区水灾为例[J].中国农业大学学报，2019，24（05）：193-203.

[9] 陆相林，苗长虹.小城镇应急物资储备库等级优化配置模型与实证：以北京市房山区为例[J].灾害学，2016，31（02）：156-163.

[10] 陆相林，侯云先，林文，等.基于选址理论的小城镇应急物资储备库优化配置：以北京房山区为例[J].地理研究，2011，30（06）： 1000-1008.

作者简介： 廖秀宇，男，汉族，四川什邡人，硕士，工程师，研究方向：重大生产安全事故、重大自然灾害等综合性抢险救援等工作。