耕地占用税征管现状及优化策略探究

赵亚妮

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.11.021

［摘 要］耕地占用税旨在保护耕地资源，它具有分散性的特点，其纳税主体、耕地功能、农用地专用流程等较为复杂，导致耕地占用税征管难度增加。而且在征收耕地占用税时，耕地面积确认计量难度较高，再加上税源不清晰等因素的影响，容易产生违规违法行为，税务部门无法准确确认，税收征管工作难度大。就目前的实际情况而言，加强对耕地占用税征管现状的研究非常关键。本文通过研究分析指出征管中存在的具体问题，并提出解决措施，以期有助于遏制耕地资源数量急剧减少的趋势，促进耕地资源与经济发展相适配，解决国内人地矛盾问题。

［关键词］耕地占用税；税收征管；耕地资源

［中图分类号］F81文献标志码：A

根据《耕地占用税管理规程（试行）》，耕地占用税由税务机关征收，且各级税务机关需与土地资源部门协调配合，及时交换涉税数据信息，构建先税后证的源头管控模式，实现以地控税、以税节地。目前，征收耕地占用税的核心目的是调整耕地资源配置，避免国内大量耕地资源被占用，但是随着社会经济高速发展，资本力量雄厚，耕地资源占用税征收对耕地资源配置的调节作用被削弱，现阶段耕地占用税的征收管理也存在一定的问题。本文以某地区为例对耕地占用税征管现状进行研究分析，并提出相应的优化策略，希望能够为耕地占用税征管工作提供有效建议。

1 耕地占用税征管作用分析

1.1 合理配置土地资源

在房地产行业高速发展的背景下，房地产企业对于土地资源的需求量持续增长。国内土地资源总量有限，为减少各行业对耕地资源的占用，从税收层面来看，征收耕地资源税能促使房地产开发行业的耕地资源占用成本增加，有效遏制房地产相关企业的违规占用耕地资源行为，切实保障土地资源合理配置，遏制耕地数量减少和质量恶化的趋势。

1.2 增加用地成本

通过征收耕地占用税增加用地成本，将耕地农转非收益控制在各行业平均利润区间内，避免出现决策主体盲目占用耕地资源，减少各地方政府对于土地财政的依赖性。随着用地单位占用耕地资源的成本增加，多数用地单位会侧重于考虑非耕地资源，从而减少更多的耕地资源因经济原因被转为建设用地，进而合理保护耕地资源［1］。

1.3 增加地方政府财政收入

耕地资源占用单位或个人如果将耕地资源转为建设用地，需要缴纳耕地占用税，这能增加地方政府的财政税收，并将收入投入开垦荒地、改良耕地等农业基础建设中，加大力度扶持当地农业生产和农产品产业发展。

2 耕地占用税征管现状

2.1 征税范围广泛

耕地占用税的覆盖范围较为广泛，既包括耕地，也包括农林渔牧用地。耕地占用税难以与实际征收范围保持一致，导致纳税人对耕地占用税的理解存在偏差，而且由于耕地占用税征纳双方的争议矛盾影响，税务机关的税收征管工作难度大幅度提升。现阶段对于耕地占用税用途的规定不甚清晰，缺少具体的条例细则，基本上依据税收目标、经济指标对其进行衡量，忽视了耕地占用税的调节作用，违背了保护耕地资源、合理利用土地资源的宗旨。耕地占用税是地方财政税收的主要来源，其征税范围广，存在耕地和税收收入定性不一致的问题。

2.2 纳税主体设置不合理

《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》规定：用地单位为政府部门，则耕地占用税由土地储备部门、资产资源部门以及其他委托单位代为申报纳税。随着土地市场的快速发展，耕地占用方式变化明显，上述规定中对于纳税主体的设置与目前市场不符，因而需要对纳税主体设置进行调整。现阶段在土地出让期间，通常是地方自然资源部门、土地储备部门负责处理土地征用相关事项，协力开发整理土地资源，并使用招拍挂方式将土地资源流入市场中。在土地资源流入市场的过程中，自然资源部门以及土地储备部门等作为政府代表参与其中，但是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》的有关规定，通过招拍挂方式取得的土地属于建设用地，不属于直接取得耕地，而且在土地征收过程中，承担耕地占用税的主体是政府部门，不是实际占用人，税收公平及调控功能的作用难以发挥。

2.3 收益性税率缺失

将2019年9月1日起施行的《中华人民共和国耕地占用税法》（以下简称《耕地占用税法》）与同时废止的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（以下简称《条例》）对比分析后发现，《条例》中的从量定额的征收方式并未改变，授权地方政府在税法税额幅度内确定适用税额的规定也未发生变化，但对适用税额的制定权力进行了适度调整，适用税额决定权力归属于省级人大常务委员会。从目前的经济形势来看，耕地占用税的征收标准较低，与其市场价值存在差距，耕地占用税的耕地转建设用地的约束作用、抑制作用在一定程度上被削弱。同时，《耕地占用税法》继续采用从量定额征收方式，但是未考虑耕地价值差异化，仍然是根据耕地面积采取“一刀切”的方法，笼统地确定既定税额，并未根据耕地农转非后的价值变化情况调整税收比例。由于缺失收益性税率，导致耕地占用税征管工作无法体现真实的耕地资源价值。

2.4 减免税政策设置缺乏严谨性

耕地占用税的减征政策在《条例》的基础上进行了调整，比如将“养老院”扩展为“社会福利机构”，将“医院”扩展为“医疗机构”，但是《耕地占用税法》对于具体的税收减免未能作出更为详细的说明，加之土地价值和市场经济同步提升，原税收减免规定随着土地市场的发展也逐渐出现不适配的反应。同时，耕地占用税的减免税政策部分内容的实际操作性较弱，导致减免政策执行阻碍较大，减免税政策的实际效果难以发挥［2］。

2.5 缺少全面有效的管理体系

耕地占用税征管依靠政府规划和组织协调，而且耕地占用税是地方财政税收的主要来源，若耕地占用税无法实现应收尽收，会在一定程度上影响地方政府的财政收入。比如，某地区政府在征收耕地占用税时，将耕地占用税的征收目标下达各单位，但是未将目标具体化，耕地占用税征管责任未能落实至单位、个人，而且当地的税务局作为征管主体无法指挥同级财政部门、自然资源局，在缺少统一的税收征管体系影响下，各部门各自为政，对耕地占用税征管工作的配合不足，导致税收征管效率低下。

3 耕地占用税征管优化策略

3.1 完善耕地占用税相关政策

完善耕地占用税征管的政策规定是加强耕地占用税征管的重要基础。第一，统一融合耕地占用税法规政策，《耕地占用税法》对耕地概念作出详细解释，即用于种植农作物的土地被称之为耕地，其中农作物的概念相对广泛，包含粮食、蔬菜、林木、花草等经济作物。在解释耕地概念时务必要精准明确，应立足于土地分类标注，厘清耕地占用税类型，合理划分农用地范围，实现规范化土地管理。第二，规范耕地占用税名称，目前耕地占用税的覆盖范围包括种植农作物土地、占用林地、畜牧草地、农田水利用地以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设。“耕地”在不同法律条例中的解释不同，征纳双方对其的理解也有所不同，而《土地管理法》中对农用地的解释更加贴合耕地占用税征收范围，建议采用农用地占用税作为税种名称，可减少征纳双方的争议与矛盾。第三，地方政府取得的耕地占用税收入，按税收效率原则应将收入投入农作物种植生产、生态保护、农业建设方面，保证粮食生产安全和生态环境稳定，有效解决耕地占用引发的生态环境恶化以及粮食产量降低的问题。因此，针对耕地占用税应设置独立账户，统一管理税收收入，加大力度对征管过程及税款使用的监督管理，确保税款收入能够精准投入农业生产领域。

3.2 合理确立纳税主体

纳税主体的确立对耕地占用税征管的影响较为突出。第一，应将实际占用耕地资源的单位或个人作为纳税主体，换言之，土地资源通过招拍挂途径流入的个人或单位应确立为纳税主体，避免政府部门在土地征收过程中被视作纳税主体。第二，纳税主体设置应当符合耕地合法占用立法原则，根据《条例》中的规定，占用耕地资源进行房产建设或从事非农业作业的单位及个人，必须按规定及时申报缴纳耕地占用税。现阶段国家政府部门采取总量控制法对土地资源进行统一管控，农业作业用地转变用途需通过自然资源部相关部门的许可，但是由于目前的土地资源管理规范性有所欠缺，违规的耕地占用行为无法全面杜绝。因此，为有效遏制此类现象，政府部门应将耕地占用税范围定为依法获取农用地转建设用地，将非法占用耕地行为从征收范围中剔除，与此同时，政府部门需严格审查非法占地行为，一经发现必须及时收回土地资源使用权利，并按规定采取惩罚措施，要求相关人员和机构快速恢复土地原状。

3.3 调整耕地占用收益计税标准

目前政府部门对耕地占用税相关执行条例进行适度调整，其中税额标准的调整有效抑制了建设用地增长过快的现象，并且加强了对耕地资源的保护。但是，随着土地市场经济的快速发展，土地价格增幅较大，现行的耕地占用税税额与当前的经济形势不符，无法发挥对农用地转建设用地的约束和抑制作用。因此，需要及时调整耕地占用税税额标准，从税收环境、土地市场、人均耕地面积、耕地质量等多个方面考虑，合理调整税额标准，但要注意上调幅度不能过高，避免出现过高的耕地占用税成本抑制经济活力。同时建议耕地占用税实行差别税率，基于耕地实际价值制定税率。如果耕地占用税税率设置忽略了耕地质量和耕地价值，则耕地占用税的征收就与市场规律不符，违背了耕地保护的目的。为实现税收公平，应放弃“一刀切”的税率设置方式，充分考虑耕地占用税的税收调节作用，将农用地转建设用地过程中产生的增值作为税率设置的重要参考依据，合理确定税收比例，综合考虑耕地质量等级、土地用途、耕地价值等因素，有效保护产出量高、地理位置优越的耕地资源。

3.4 优化减免税收政策

对于耕地占用税的减免税政策优化则可从以下两点入手。第一，合理调整减免优惠标准。一方面，提高减免税额标准，比如提高交通运输线路建设所产生的耕地占用税税额标准，促使建设单位提高对耕地资源的节约意识，在建设过程中能够合理使用耕地资源，保护耕地质量；另一方面，增加税收减免条件，比如用于建设学校、医疗机构、公共设施等的耕地，其耕地占用税征收可使用减免优惠，但应对其提出非营利要求，践行税收公平原则。第二，明确改变土地用途的期限，在耕地占用税免征或减征情形下，补充说明土地用途改变期限，如果在享受减免税优惠政策的一段时间内土地用途发生变化，无论是何种原因所致，只要违背减免税适用条件，均按照耕地占用税法规定进行补征。

3.5 强化税源管理机制

耕地占用税征收应注意完善管理机制，尤其是部门间的协作配合，具体可从以下四个方面入手。第一，健全部门协作制度，厘清各部门的耕地占用税征管职能权限，要求各部门在各司其职的基础上协作配合完成耕地占用税征收管理，有效规范征管工作。一方面，政府应梳理各部门的职责权限，确定耕地占用税的牵头部门和协作部门，将耕地占用税征管目标细分至各个部门单位，明确各部门的权责；另一方面，政府部门应定期组织开展耕地占用税征管会议，要求参与征管工作的部门积极参加，在会议中层层细分征管责任，要求单位将责任落实至个人，确保耕地专用申请、审批、出让、登记、缴税、办证环节均有负责人。第二，规范相关部门的工作流程，以完善的协作机制实现闭环管理。相关部门应在农用地转建设用地后，结合耕地占用税相关法律规定，及时向税务局反馈耕地转用审批相关信息，由税务局负责处理相关事项，进入耕地资源占用地点展开考察，全面核实耕地资源占用数据信息，保证耕地占用税征收计税额的真实性。第三，创新耕地占用税征收管理的协作方式，在耕地占用税征管过程中建立信息共享平台，实现部门信息整合和共享，解决信息不对称的问题，提高部门之间的协作效率。当地政府应联合相关部门构建耕地占用税征管系统，并且集成融合金税四期系统和地理信息管理系统，实现数据对接共享，搭建独立的耕地占用信息管理平台。在高效的工作流程下将耕地资源占用税纳入系统，并且于各流程的关键节点处设置预警提醒功能，便于相关人员快速及时地掌握耕地资源交易流转情况，同时耕地资源交易流转过程在系统重留痕，以便于后期展开追踪溯源。

4 结语

综上所述，土地资源是无可替代的生产要素，耕地占用税是有效保护耕地资源的重要工具。为充分发挥其税收调节作用，各地政府部门应加强耕地占用税征收管理，完善耕地占用税相关政策文件，有序推进耕地占用税改革。推进耕地占用税改革是一项长期性工作，政府部门应从法规政策、税额标准、耕地质量及价值方面考虑完善征管机制，同时需注意各部门的协作配合，提高耕地占用税征管效率，全面发挥耕地占用税对耕地的保护作用。

参考文献

［1］迟淑青. 耕地占用税征收管理中的问题及措施探讨［J］. 财经界，2021（28）：181-182.

［2］陈沛合，王语，袁娟. 推进乡村耕地占用税征管工作的思考［J］. 南方农业，2021，15（24）：118-119.