新时代乡村教师队伍建设的定位及路径选择

赵福君 孙立华

作者简介：

1.赵福君，女，新疆昌吉人，教育学硕士，石河子大学师范学院教授、硕士生导师，主要从事信息技术教育、教师教育研究；

2.孙立华，女，山西大同人，石河子大学师范学院硕士研究生，主要从事教师教育研究、教育政策研究.

摘  要：高质量教师队伍是破解义务教育“乡村弱”的关键。在全面建成小康社会之后，如何巩固已有建设成果，进一步改善及稳定乡村教师队伍，地方政府先后出台了相关专项政策。基于政策工具视角，构建“政策工具—建设要素”分析框架，运用内容分析法对10份省域新时代乡村教师队伍建设的政策文本进行分析。结果表明：地方政府在推进乡村教师队伍建设过程中，建设路径多维，建设内容多元，但同时也存在政策执行方式失衡，内容定位分散，建设定位与发展路径适配度欠佳等问题。建议省级政府优化政策执行方式，充分释放政策效能；精准要素定位，避免建设短板；调适建设定位与发展路径的有机匹配。

关键词：乡村教师队伍建设；乡村教师；政策工具；文本分析

中图分类号：G451

文献标识码：A  文章编号：2095-5995（2024）05-0062-08

一、问题提出

教师队伍建设是我国教育发展的重大战略任务，加强新时代乡村教师队伍建设在推进教育助力乡村振兴与乡村振兴服务教育振兴的良性循环中发挥着关键作用［1］。2018年1月，国家颁布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》强调，要把全面加强教师队伍建设作为一项重大政治任务和根本性民生工程［2］；2019年2月，国家颁布的《中国教育现代化2035》将建设高素质专业化创新型教师队伍作为我国面向教育现代化的战略任务［3］。党中央和国务院在稳定与扩大规模、提高待遇水平、加强培养培训等方面采取的这一系列政策措施，使得乡村教师队伍建设显著加强，乡村教育质量显著提高。在全面建成小康社会后，推进乡村振兴踏上新的征程。面对新形势、新任务、新要求，迫切需要巩固已有成果，加强新时代乡村教师队伍建设［4］。

关于乡村教师队伍建设的研究主要聚焦其建设困境［5-8］和应对策略［9］［10］两方面，对相关政策尚缺乏较为专业的研究。近年来，随着教师队伍建设相关文件的陆续出台，针对相关政策的研究开始起步，如有学者基于多重制度逻辑视角［11］、政策协同理论［12］从宏观政策执行层面探查形塑乡村教师队伍建设的困境，也有学者聚焦乡村教师队伍建设的工资政策［13］、编制政策［14］、教师补充政策［15］等方面，为乡村教师队伍建设低效提出针对性的应对策略。此外，研究者也对我国民族地区［16］［17］以及国外［18］［19］乡村教师队伍建设进行了研究。可见，学界关注乡村教师队伍建设这一命题，鲜有从地方政府的视角探究该如何科学、有效且高质量地建设乡村教师队伍。鉴于此，本研究基于“政策工具—建设要素”二维分析框架，以省域乡村教师队伍建设文件为样本，通过分析文本内容，梳理地方政府在乡村教师队伍建设的定位与路径选择，以期为后续相关研究和政策制定提供依据。

二、研究设计

（一）文本选择

本研究通过查询31个省级政府门户网站（不包括港澳台），收集各地“新时代乡村教师队伍建设”的政策文本。截止2023年2月21日，共获得已公开的10份省级乡村教师队伍建设政策文件（见表1），借助Nvivo12对其进行内容分析。

（二）分析框架

政策工具是政府赖以实现某一政策目标而采取的手段［20］。根据不同标准，其分类已达64类［21］。其中麦克唐纳尔和艾莫尔（McDonnell & Elmore）将政策工具分为命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和后期增加的劝告工具［22］。该分类框架揭示了政策目标、选择方案以及与之相关的问题间的适切性，有较强的针对性与可操作性，在研究中被广泛使用。基于此，本研究借鉴该政策工具理论，构建起“政策工具—建设要素”二维分析框架（见图1）。

1．政策工具维度（X轴）

新时代乡村教师队伍建设主要涉及五种工具类型。（1）命令工具是政府依靠自身权威规范目标群体行为的强迫性政策工具。在本研究的样本中，表现为通过命令、法律法规等规范乡村教师队伍建设；（2）激励工具是指通过给予政策目标群体正向或负向的反馈以引导其采取政策所期望的行动［23］。在本研究的样本中，这类工具主要用于激励优秀人才向乡村学校流动；（3）能力建设工具是指通过为目标群体提供资源支持、教育培训等，使其有能力达成既定政策目标［24］。在本研究的样本中，多用于乡村教师教育培训以及能力提升等方面；（4）劝告工具是政府以劝告、鼓励等口吻为引导目标群体在观念与行为上与政策目标保持一致而采取的象征或比喻手段。如在本文中，对师德师风建设加以宣传，形成尊师重教的社会风尚，营造良好的师德建设环境就属于劝告工具；（5）系统变革工具是指通过组织机构变革进行权威转移，包括新机构的建立、已有机构的裁撤或合并等［25］，在所选政策样本中主要表现为结构优化、机制健全、制度完善等方面。

2．建设要素维度（Y轴）

根据乡村教师队伍建设工作的特点以及地方政府加强新时代乡村教师队伍建设政策文本的具体内容，本文将建设要素分为师德师风、编制管理、师资配备、地位待遇、教师教育、职业成长和从教环境七个方面。具体而言，师德师风包括提升乡村教师思想道德素质以及培育其乡村教育情怀两方面；编制管理涵盖革新乡村教师编制配备形式、挖潜调整乡村学校编制、规范乡村学校人员管理等方面；师资配备主要指通过健全交流轮岗机制、探索多形式师资配备渠道等方式，促进优质师资向乡村流动；教师教育是指通过创新教育模式，培养高质量的乡村教师，主要涉及师范生定向培养、乡村教师教育培训等方面；职业成长是指为乡村教师提供多元发展空间，包括完善乡村教师职称评聘制度、培育乡村教育带头人等方面；地位待遇体现为改善乡村教师生活待遇保障、提高乡村教师社会地位、完善乡村教师荣誉制度等；从教环境主要针对乡村青年教师，关心其工作与生活，帮助他们更好地融入乡村社会。

（三）样本编码

基于上述分析框架，本文对所收集到的政策文本进行编码。首先以X维度为参照编码：1）将选定的样本导入软件后，将五类政策工具设为树节点，子节点为上文界定的子工具类型；2）根据文本语义划分分析单元，然后将其相应地归入子节点。值得注意的是，此处的分析单元可以是几个字、一句话，或整个自然段；若同一条款使用多种政策工具，进行反复研读后，将其归类到更为强调的政策工具类型中。最后，共获得539项参考点。继续以Y维度为参照进行编码：将师德师风、编制管理、师资配备、教师教育、职业成长、地位待遇、从教环境七个要素设为树节点，将上述539项参考点相应地归入此七个树节点中。

三、研究结果与分析

（一）X维度：政策工具分析

新时代乡村教师队伍建设的路径表现为地方政策规划中五类政策工具的综合使用（见表2）。五种政策工具运用失衡，其中命令工具使用频次最高，占比超四成；能力建设工具占比20.78%；劝告工具占比17.81%，仅次于能力建设工具；系统变革工具和激励工具使用频次相当，占比分别为10.39%和10.02%。由此可见，当前地方政府最为偏好借助命令工具加强乡村教师队伍建设，而对系统变革工具和激励工具的使用最少。

具体而言，命令工具占主导地位，尤其重视命令执行和行为准则工具的使用，两者共同占比超七成。可见，地方政府偏重通过法律条文、行动规划推动师德师风、教师教育等的建设。激励工具中三类子工具的使用情况较为均衡，其中政策支持工具使用频次相对较高。能力建设工具中教育培训工具使用最多，占比超四成。在乡村教师队伍建设规划中，教育培训工具主要是通过多种途径培育符合新时代要求的高质量乡村教师，包括师范生定向培养计划、国培计划、网络研修等，促进乡村教师专业化发展。劝告工具中鼓励支持工具使用频次最高，观念指引和示范引导工具使用频率相差不大，这表明省级政府侧重利用鼓励支持、劝诫号召等方式引导政策目标群体积极参与建设工作。同时，也从侧面说明省级政府意识到要推动乡村教师队伍建设不能过多依赖“上令下行”的命令工具。系统变革工具尤为侧重对制度变革工具的使用，而对结构优化工具运用极为缺乏，占比不足2%。显然，各地政府更偏向通过制度改革为乡村教师队伍建设提供外部保障。

（二）Y维度：建设要素分析

新时代乡村教师队伍的建设定位表现为各省级政策规划中建设要素的分布（见表3）。从纵向看，各地政府对教师教育和教师地位待遇较为关注，两者是各省政府建设乡村教师队伍的主要内容。但对编制管理、教师从教环境建设关注较少。编制管理是缓解乡村教师人才短缺、提升乡村教师职业供给力的重要举措，因而亟需进一步充实完善。在乡村教师队伍建设要素中，从教环境表现为通过优化教师从教环境，帮助乡村青年更好地融入乡村社会。乡村青年教师是推动乡村教育高质量发展的主力军，所以不论是从其占比，亦或是从具体内容来看，仍有待加强。从横向看，各地政府对乡村教师队伍建设的定位略有差异。一是部分地区并未完全覆盖七个要素，如山西省未涉及编制管理、教师职业成长和从教环境等要素，福建省、辽宁省等均未提及从教环境要素；二是各地政府建设要素频次差异较大，如安徽省为98，陕西省为46，山西省为20。

整体而言，大部分地区较为关注教师教育培训与地位待遇等问题，以保障乡村教师队伍扩量提质。但由于各地资源禀赋差异，部分地区仍在探索如何创新挖潜编制管理，对采用何种方式优化乡村教师从教环境关注较少。此外，诸多政策文本指明了乡村教师职业成长对乡村教育的重大意义，但部分地区对此方面的建设规划仍缺乏重视。

（三）X-Y维度：政策工具与建设要素交叉分析

新时代乡村教师队伍建设的定位及路径契合程度表现为地方政策规划中政策工具与建设要素的交叉分析。二者交叉结果表明（见表4），建设要素使用政策工具的数量和类型存在差异。

第一，师德师风建设主要采取命令工具，其次是劝告工具和系统变革工具，较少使用激励工具和能力建设工具。师德师风建设是高质量乡村教师队伍的根本，大量使用命令工具可突显师德师风是教师素质的第一标准。但仅通过顶层命令并不易激发教师的内生动力，还需运用劝告工具对师德师风建设进行大力宣传，营造师德建设环境，同时辅以系统变革工具，构建完备的师德师风长效机制。

第二，优化编制管理主要使用命令工具，随后依次是劝告工具、系统变革工具、能力建设工具、激励工具。编制问题是教师队伍稳定与发展的保障［26］，当前乡村学校教师编制使用效益低、编制配备失当、超编性缺员［27］等问题是制约我国乡村教师队伍建设的最大瓶颈，亟待完善解决。因而该要素借助命令工具和系统变革工具，合理配置编制资源，形成自上而下的编制管理体系。在相关标准条例出台后，借以劝告工具进行宣传鼓励，辅以适量激励措施，同时运用能力建设工具执行相应标准指引，加强完善乡村学校编制管理。

第三，完善师资配备以命令工具为主，能力建设工具与系统变革工具为辅，其后是劝告工具和激励工具。师资配备建设内容致力畅通乡村师资配置渠道，引导优秀人才到乡村从教，选优配强乡村教师队伍，主要涉及交流机制的健全、配备渠道的探索，故此要素采取以命令工具为主、能力建设工具和系统变革工具为辅的组合，保障师资配备的工作落到实处，并借以劝告工具和激励工具，在营造良好教育生态的同时，通过物质保障吸引更多优秀人才向乡村流动，以增强乡村教师职业供给力。

第四，推动教师职业发展主要使用命令工具；其次是激励工具和能力建设工具，两者占比相同；随后是系统变革工具和劝告工具。乡村教师上升通道窄，缺乏发展空间一直是乡村教师职业发展的痛点之一。所以借以命令工具制定强制性标准来破除教师职业发展过程中这一顽疾，在此过程中，势必触及有关组织机构的调整，此时就需要依赖系统变革工具的权威重组功能执行相应政策。激励工具和能力建设工具作为辅助性工具为乡村教师职业发展提供了内生动力和资源支持，同时以劝告工具进行观念引导，激活教师职业发展的“自觉、自动和自主”。

第五，提升教师地位待遇主要是使用激励工具，随后依次是命令工具、劝告工具、系统变革工具、能力建设工具。通过激励工具解决乡村教师地位待遇问题是最直接有效的方式。切实提升乡村教师的地位待遇，不仅需要政府的行政约束，同时还需要政策宣传，让全社会对乡村教师的工作给予更多关注［28］，因而该要素在工具层面强调激励工具和命令工具的组合功能，并辅以劝告工具，利于相关工作的有序推进。此外，乡村教师地位待遇的提升还需要社会各主体的共同参与，以实现政策目标要求。

第六，乡村教师培训工作主要运用能力建设工具，命令工具、劝告工具、系统变革工具提供辅助支持，未涉及激励工具；优化乡村青年教师从教环境主要使用能力建设工具，随后依次是命令工具、系统变革工具、劝告工具，未使用激励工具。两者均依赖政府长期投资，因此在工具使用上以能力建设工具为主，同时辅以命令工具，适量采取劝告工具和系统变革工具能保证顺利达到政策预期目标。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

第一，乡村教师队伍建设路径多维，但执行方式失衡。在乡村教师队伍建设规划中，五类政策工具均得到一定程度的运用，但在具体执行中存在失衡现象。一是不同类型政策工具使用频次差异较大。省级政府在规划乡村教师队伍建设时，最为偏好采取命令工具，这表明乡村教师队伍建设是由政府主导的，具有较强的目的导向性。但过多使用命令工具，易削弱政府下层机构的积极性与灵活性，致使政策实施低效。另外，激励工具和系统变革工具使用严重缺乏，说明地方政府对乡村教师的激励关注不够，且内部机构调整仍有待加强。二是同一政策工具下子工具使用比重存在差异。比如，命令工具中制度制定工具和能力建设工具中课程建设工具使用严重缺乏，占比均不足10%。简言之，政策工具的配置受到政策目标、政策环境等多方面因素的影响，不同的政策工具对实现既定政策目标发挥着不同的效用，政策工具使用失衡会抑制多元工具组合优势的发挥［29］，从而影响新时代乡村教师队伍建设进程。

第二，乡村教师队伍建设内容多元，但定位分散。在乡村教师队伍建设政策中，建设内容涵盖广泛，涉及师德师风、编制管理等七个方面，但各要素分布差异显著。地位待遇、教师教育、师资配置、师德师风和职业成长等要素受到地方政府较多关注，编制管理、从教环境建设要素的作用不容忽视。创新挖潜编制管理、优化青年乡村教师从教环境仍需持续关注。事实上，各建设要素的分布状况从侧面反映了各地政府对于乡村教师队伍建设内容的注意力分布情况，注意力配置的失衡也必然阻碍新时代乡村教师队伍建设的全面可持续发展［30］。

第三，乡村教师队伍建设定位及路径适配度欠佳。其一，除师德师风、教师教育、从教环境等要素，其余要素均涉及激励工具。其二，七个建设要素涉及命令工具、劝告工具和系统变革工具，命令工具和劝告工具应用权重接近全部政策工具的六成。其三，师德师风未涉及能力建设工具，其余要素均有涉及。其四，除教师教育和地位待遇要素外，其余要素中命令工具使用占主导。可见，省级政府侧重借助强制性的法律条文和行动条例推动师德师风建设、规范编制管理、合理师资配备、促进教师职业发展、优化青年教师从教环境等建设内容。实际上，各类工具受自身特征的限制，在各要素分布上会存在差异，这也体现出政府在推进乡村教师队伍建设中政策的使用偏好［31］。

（二）优化建议

第一，优化政策执行方式，充分释放政策效能。其一，适当降低命令工具的使用权重。命令工具使用较多可能会因下级机构政策执行自主权薄弱而造成政策执行阻滞。各地政府制定区域性政策时，在明确各建设维度底线标准和弹性空间的基础上，给予区域内各级机构充分的自主权，针对政策实际执行效果动态调整命令工具的使用。其二，加强系统变革工具和激励工具的使用。首先，系统变革工具要彰显内外协同建设优势，一方面加强系统内部统筹规划与组织领导，建立教育部门牵头，财政、人事、编办等多部门协同工作机制，形成共同推进乡村教师队伍建设的强大合力；另一方面联动多元社会力量关注乡村教师群体，构建家校社协同育人机制，增强乡村教师的职业荣誉感。其次，激励工具的使用要彰显乡村教师的主体地位。地区政策制定者要从教师实际利益诉求与政策期待出发，采取针对性的差异化激励措施（如物质奖励、子女教育优惠等），激活乡村教师政策执行动力，形成政策对象主动响应、政策配套建设支持辅助的建设格局。其三，适度调整次级政策工具的使用力度。如各地政府运用能力建设工具时，除关注乡村教师教育外，也要重视师范生培养。一方面各地应继续支持省级师范院校深化师范生培养课程改革，定向培养本土所需的学科教师，实现“造血式”教师补给；另一方面各省政府要充分发挥高校、教科研机构等智库优势，围绕乡村教师培训、师范生培养等问题深入研究，增强教师队伍建设的系统性和协调性。

第二，精准要素定位，避免建设短板。其一，根据本地教育发展实际，规范开展教师地位待遇、教师教育等相关工作。在教师培养方面，可通过建立教师个人成长档案、建设教师智能研修平台，依据教师个人成长方案和不同阶段的需求，智能遴选、精准推送研修内容与资源，支持教师自主选学机制，实现精准化培训。在教师地位待遇方面，各地政府要切实解决拖欠乡村教师工资和欠缴社会保险费、职业年金、住房公积金等问题，同时要强化政策执行过程中的督导评估，防止下层机构通过任务整合或削弱对标绩效的方式转移或模糊政策任务，损害目标群体利益。其二，要加大编制管理和从教环境等要素比重。在编制管理方面，要继续落实关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理有关政策精神；注重采取师生比、班师比、课时比、工作量比等相结合的办法，及时核定教职工编制；坚持在编不在岗人员定期清理制度，不断提高编制使用效益。在从教环境方面，正视乡村青年教师在工作、情感、家庭等方面面临的现实问题和困境，优化其住宿和办公环境；每年对优秀乡村教师或参与轮岗交流和为乡村支教作出贡献的教师进行表彰，增强乡村青年教师的从教信念。其三，保持师德师风、师资配置和职业成长等要素内容。持续推进落实《新时代公民道德建设实施纲要》《新时代爱国主义教育实施纲要》等文件精神，加强师德警示教育，持续开展违反教师职业行为十项准则典型案例通报，常态化推进师德培育涵养；持续注重交流轮岗制度化、常态化，健全交流轮岗公示制度，采取长期制、短期制、单向派入制和双向互派制等灵活多样的支教形式，支援农村薄弱学校；持续推进“双定向”基层职称制度，实行总量控制、比例单列，鼓励区域内具备条件的学校在岗位机构比例范围内自主评聘高级职称和岗位。

第三，调适建设定位与发展路径的有机匹配。其一，合理配置能力建设工具，强化能力建设工具支持。各地政府要准确研判区域内当前乡村教师队伍建设水平，立足本地资源禀赋实际，抓住主要矛盾和建设短板，尽量做到资金精准投放，避免重复建设或远超本地实际需求的资源建设。其二，注重正负激励组合效用，凸显激励工具作用。通过采取物质补偿、机会补偿和荣誉补偿等措施，鼓励优秀教师到乡村和基层学校支教讲学，为工作突出的乡村教师提供优质课、示范课等执教机会及职称评聘晋级平台，并在全社会大力宣扬优秀教师典型，同时借助惩罚工具改善师德失范行为、乡村学校编制使用效益低下、教师教育忽视教师现实诉求等现状。其三，强调劝告工具的使用，释放劝告工具效能。强调劝告工具在师资配置、从教环境等要素上的“论说性”效用，通过树立和宣传优秀乡村教师的典型事迹和案例，肯定其为乡村教育发展作出的贡献，让社会看到乡村教师扎根乡村的勇气和情怀，激发青年教师为乡村奋斗的热情与内生动力，同时吸引乐于奉献的优秀校长、教师到乡村和基层学校支教讲学，为乡村教育振兴供给更多优秀人才。

五、结语

作为省域内新时代乡村教师队伍建设的行动指南，省级政府层面颁布的新时代乡村教师队伍建设专项计划既关乎着中央层面新时代乡村教师队伍建设精神的有效落实，又牵动着市县层级新时代乡村教师队伍建设实践的规范实施，在新时代乡村教师队伍建设的政策体系中发挥着承上启下的重要作用。虽然本研究的政策文本只涉及10个省份，但这10省在地理分布上却覆盖了华东、华南、华北、西北和东北五个区域，政策样本有一定的代表性。因此，基于政策工具理论对这10份政策样本进行内容分析，既有利于深入了解我国新时代乡村教师队伍建设的政策工具使用现状，也有助于精准把握新时代乡村教师队伍建设体系中存在的短板，从而为进一步完善我国乡村教师队伍建设相关政策提供参考借鉴。

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Research on the Orientation and Path Selection of Construction of Rural Teachers in the New Era

——From the perspective of policy tools

Zhao Fu-jun， Sun Li-hua

（Teachers College， Shihezi University， Shihezi Xinjiang 832000）

Abstract：The high quality teacher team is the key to solve the “weak village” of compulsory education. After building a well-off society in an all-round way， how to consolidate the existing construction achievements， further improve and stabilize the team of rural teachers， local governments have issued relevant special policies. Based on the perspective of policy tools， this paper constructs the analysis framework of “Policy tools－Construction elements” and uses content analysis to analyze 10 provincial policy texts on the construction of rural teachers in the new era. The results show that： In the process of promoting the construction of rural teachers， local governments have multi-dimensional construction paths and diversified construction contents， but at the same time， there are also problems such as dysfunctional policy implementation methods， scattered content positioning， and poor adaptation between construction positioning and development path. It is suggested that provincial governments optimize the implementation of policies to fully release the effectiveness of policies; Precise element positioning to avoid construction shortcomings; The organic matching between the orientation of the adaptation construction and the development path.

Keywords：construction of rural teachers；rural teachers；policy tools；text analysis（责任编校：冯卫国）