从“应然”到“实然”：基层人大践行全过程人民民主的实践路径研究

张永红 姜宏艳 徐皓洋

摘 要：全过程人民民主的提出，为推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向。自提出以来，全过程人民民主何以实现便成为相关学科领域的研究热点。基层人大具有广泛的代表性和地方性，是通过人大代表制度践行全过程人民民主的关键主体。文章着眼基层人大这一实践主体，围绕基层人大践行全过程人民民主实践路径研究现状、存在问题和优化建议进行了阐述。

关键词：基层人大；全过程人民民主；实践路径

中图分类号：D624  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2024）04-0019-04

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上提出，“我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。发展全过程人民民主，为推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向。

“空谈误国，实干兴邦。”发展全过程人民民主必须要有切实的制度依托和实践探索。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。近年来人大在发挥立法联系点作用、探索民生实事票决制、推进代表联络站建设、完善代表述职制度、加强议案建议办理工作等多个方面进行了有益的探索[1]。其中，不少有益的探索来自基层人大。比如重庆市北碚区人大常委会通过“碚人达言”微信公众号和代表“微信联民群”等，拓宽基层人大代表履职途径、激发履职活力，让群众随时随地都能找到身边的人大代表。在北碚区人大常委会的指导下，建立市人大代表联名骨干群3个，3名市人大代表联系区人大代表和群众311人；各镇（街）人大（工委）建立区人大代表联民骨干群31个，65名区人大代表联系选民3443人，每个微信群联系群众超100人，让人民群众充分发声。

这是基层人大积极践行全过程人民民主的一个缩影，但是已经折射出基层人大可能在践行全过程人民民主实践中发挥的关键作用。十三届全国人大五次会议新闻发布会上，发言人张业遂提到“中国共有各级人大代表262.3万，其中县乡两级人大代表247.8万，占代表总数的94.5%”。基层人大具有广泛的代表性和地方性，是通过人大代表制度践行全过程人民民主的关键主体。对他们践行全过程人民民主实践路径的研究将有助于了解如何让全过程人民民主从“应然”走向“实然”。

一、基层人大践行全过程人民民主实践路径研究现状

有关基层人大践行全过程人民民主实践路径的学术研究目前在绝对数量上并不多，但是已经不乏高质量高水平的研究成果。在内容上，以全过程人民民主为主题的研究可以分为两类：

（一）纵向考察基层人大如何在各阶段推进全过程人民民主

这部分研究在历史社会变迁的背景中观察人民民主在不同历史时期的话语体系，以及基层人大如何在不同的历史时期践行人民民主。譚荧等将农村基层民主的百年发展划分为四个阶段，梳理了农村基层民主如何由奠定全过程人民民主基础走向全面展开[2]。辛艺萱认为全过程人民民主是中国民主制度从西化到本土化的实践转向、从单一到多维的形态构建、从存在到实在的内涵透视所形成的制度成果[3]。亓光等从历史、理论和现实三个层面论证了全过程人民民主的必然性[4]。类似这样的研究系统揭示了走向全过程人民民主之历史必然性，回顾总结了各个阶段人民民主的话语体系，集中回答了“基层人大过去怎样践行人民民主”这一问题。

（二）横向剖析基层人大如何在各方面践行全过程人民民主

这部分研究集中于制度分析和实践探索两个领域。制度分析研究着重分析作为制度的人大如何更好地体现全过程人民民主的本质要求和理念实质。如程竹汝认为人民代表大会制度构成全过程民主实践的主渠道[5]。赵永红分析了全过程人民民主的理论内涵，提出践行全过程人民民主必须不断完善包括人民代表大会制度在内的人民当家作主制度体系[6]。实践探索研究注重从已有的基层人大创新实践中总结出成功经验，为基层人大在选举、协商、决策、管理、监督各个方面将全过程人民民主落到实处提供经验参考。如姚忠志在研究中提及的资阳市雁江区的民生实事项目人大代表票决制[7]；薄其圣研究中总结的完善立法智库工作机制等[8]。以上两个领域的研究集中回答了“基层人大当下及未来如何践行全过程人民民主”的问题。

在质量上，截至2023年3月25日，在知网以“全过程人民民主”为主题词，检索到的历年文献数量如下表1，其中高质量文献是指来源为北大核心和CSSCI的文章。除去2023年，可以看出在2020年之前并不能检索到相关主题的高质量文章。这应该是与全过程人民民主第一次提出的时间点为2019年有关。从2021年开始，全过程人民民主成为学界的研究热点，相关文章的数量迅速增加，并且高质量文章的占比也达到了48%。

此后一年中的相关文章数量绝对数值上呈现了更大程度地增加，由50篇一跃增长到332篇，但是高质量文章占比仍然稳定在前一年的水平上，并略有下降。这可能是由于科学研究的累积性特点所致。全过程人民民主作为一个学术概念或者研究领域产生的时间虽然并不长久，对其概念的理解却牵涉行政学、政治学、管理学等相关领域的知识背景积淀。因此，能够从某一个视角，深入地探讨这一研究主题的学者更可能是很早就关注相关领域并一直讨论相关问题的学者。也就是说，由于研究积淀的差异，能够产出高质量研究的学者几乎始终维持在相对固定的群体之中。总结起来，目前的有关研究的质量稳定，需要更多更加具有创新性和实践性的探索。

二、基层人大践行全过程人民民主实践存在的问题

近年来，多数基层人大代表根据宪法和法律赋予的职责，认真履行代表职务，发挥了巨大的作用。然而，从基层人大代表履职现状来看，也存在代表权利不能有效行使，代表不能有效履行职务，代表作用不能得到充分发挥等问题。这些实践中存在的问题集中体现在以下三个方面：

（一）基层人大的实践多，但广大人民群众的声音较少

现阶段，基层人大积极践行全过程人民民主，不少优秀地方实践案例从中涌现。值得注意的是，在基层人大践行全过程人民民主的过程中，以人大为主体进行制度反思、问题整治的案例多，对当地居民进行民意调查、倒推落实的案例少。要解决这一问题，可以从三个方面进行尝试。其一，是要建立便捷有效的沟通途径。便捷体现在，群众易于参与，不需要过高的进入门槛。有效体现在，一是这个沟通方式能够点对点地对问题进行及时反馈和解决，二是这个渠道能够让群众没有顾虑地表达真实的想法，反映客观存在的问题。其二，是要明确和群众进行工作对接的基层人大代表。沟通渠道搭建起来了，还需要有具体的责任主体，来收集民意，来进行解释、反馈和问题解决。其三，要在摸索中建立起系统性的民意收集方式。

（二）经验层次的总结多，但制度层次的讨论少

现阶段无论是理论层面有关基层人大践行全过程人民民主的研究，还是现实层面各地对相关实践的探索，内容都更多集中于实践经验的总结，缺少在制度法理方面的深度讨论。135篇有关全过程人民民主的文献中，仅有不超过10篇涉及全过程人民民主的概念厘清、实践标准等问题的讨论。胡玉鸿从法治的角度讨论作为全过程人民民主实现方式的协商民主，具体阐述了其运作方式、标准、追求和环节整合[9]。巢永乐等在研究中讨论了地方人大立法协商的实践难题，包括规范建设有待完善、主体机制有待健全、协商程序规则有待规范、协商结果效力有待明确[10]。经验层面的总结能够为实践提供更加具体的参照，但在适用性上需要逐步推进。宏观制度层面的讨论具备更好的概括性和一般性，但是容易缺少可行性。两个方面的研究都具有自身的独特价值，目前制度层面的研究却相对匮乏。除了经验层面的参照，未来基层人大践行全过程人民民主在制度建设和实践路径上仍然需要更加深入的探索。

（三）制度政策的实践多，但文化观念的培育少

践行全过程人民民主，除了需要有力的制度保障，还需要良好的社会文化环境和群众政治素养支持。需要看到的是，在地方的社会语境中，仍然有部分人，虽然拥有民主权利，却缺少行使自身民主权利的意愿和能力。比如，每五年一次的人大代表换届选举。在一些乡镇外出务工的居民可能由于居外和交通等原因，对选举关注度普遍偏低，有些文化程度不高的选民甚至不愿意参加。如何通过技术、教育等赋能群众，让人民群众能了解，想了解基层人大在全过程人民民主中承担的角色，并广泛积极地参与到民主实践中来，是未来持续践行全过程人民民主要着重关注的问题。文化观念方面的培育应当完成两个目标。一是让群众主动积极参政议政。只有群众不仅仅关心一个人的命运，也关心一个群体的命运时，民意的力量才能够更好地显现。二是让群众理性规范地参政议政。在积极参政议政的前提下，群众还要能够选择规范、合法的方式产生影响。

三、关于基层人大践行全过程人民民主的优化建议

全过程人民民主势在必行，但现阶段其在我国的实践仍存在相应的问题，从宏观角度来看，包括民主治理规范化和法治化程度不足，民主机制有待完善，各领域民主权利的发展不够平衡、充分等。基层人大作为全过程人民民主实践中的关键角色，有如下对策建议可以帮助其在特定工作过程中不断优化全过程人民民主的实践效果。

（一）重视并坚持以人民民主为导向

发展全过程人民民主必须充分发挥人民民主的价值优势，尤其需要关注与人民群众切身利益直接相关的民生议题，有效集中民智民意，通过听证、函询、座谈、网络问政等多种方式将民意充分纳入民主实践的各个程序中，制定出反映人民群众真实需求的政策，把人民民主原则充分体现到基层治理和管理之中。这方面的优秀案例如珠海设置人大代表联络站，浙江省“打造人大践行全过程人民民主基层单元”，常州市金坛区人大“六问”工作法践行全过程人民民主等。

（二）推进人民当家作主制度体系的完善

基层人大要在各个民主环节协同发力，不断助力健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道等任务，不断激发公众有序政治参与的效能感和积极性。具体来说，应将人民群众利益需求的满足作为衡量民主制度运行绩效的核心标准，从监督基层责任政府建设、健全公共政策回应机制和公共政策实施后评估机制等方面着手保障人民权益[11]。立足民主集中制的制度优势，推进完善民主实践程序，推行公开透明的阳光政治[12]。发展社会主义协商民主，使权力的上下交互和回应落到实处，推动人民群众参与权力运行的常态化[13]。

（三）推进构建全过程人民民主的良好运行环境

在观念培育方面，群众的政治参与是决定全过程人民民主建设质量的重要因素，因此需要不断提升群众对宪法和法律赋予的民主权利的关心程度和运用正规渠道有序表达的能力[14]。在技术手段方面，基层人大可以推行互联网、大数据、人工智能等成熟技术来更新民主运行的工具和手段，实现民主的技术赋能。在立法推进方面，要更加充分地发挥基层人大接地气的基层优势和体現民情、反映民需、吸纳民意、集中民智的角色作用，不断推进立法协商的发展。在这一方面，上海市长宁区虹桥街道首创的“全国人大常委会基层立法联系点”，重庆市人大常委会在高校设立基层立法联系点（西南大学国家治理学院），北碚区人大常委会与西南大学合作建立“地方人大工作理论与实践研究中心”等都是具有借鉴意义的实例。

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参考文献：

〔1〕孙剑纲.新时代全过程人民民主的人大实践[J].中共中央党校学报，2021（06）：36-41.

〔2〕谭荧，梁东兴.全过程人民民主视角下农村基层民主的百年发展[J].江汉论坛，2022（07）：12-17.

〔3〕辛艺萱.动力剖析与概念证成：全过程人民民主的变迁与优化[J].理论月刊，2022（07）：39-48.

〔4〕亓光，刘娇.全过程人民民主“何以必然”：基于“历史—理论—现实”的解释[J].探索，2022（04）：27-38.

〔5〕程竹汝.人大制度内涵的充分展现构成全过程民主的实践基础[J].探索与争鸣，2020（12）：24-26.

〔6〕赵永红.全过程人民民主：理论逻辑与制度路径[J].行政论坛，2022（01）：40-51.

〔7〕姚忠志.深入践行全过程人民民主的重要抓手——资阳市雁江区全覆盖推动民生实事项目人大代表票决制的思考[J].民主法制建设，2022（05）：39-40.

〔8〕薄其圣.贯彻全过程人民民主理念 完善立法智库工作机制——以地方人大文明行为促进立法为例[J].山东人大工作，2021（08）：51-52.

〔9〕胡玉鸿.全过程人民民主的法治向度阐析[J].法学研究，2022（03）：209-224.

〔10〕巢永乐，林彦.地方人大立法协商：概念厘定、实践难题与发展进路[J].经济社会体制比较，2022（03）：119-127.

〔11〕郑辉.实现“全过程民主”的硬核力量[J].上海人大月刊，2020（11）：1.

〔12〕张贤明.全过程民主的责任政治逻辑[J].探索与争鸣，2020（12）：16-19.

〔13〕欧阳康，曾异.国家治理语境中的社会主义协商民主：认识历程、制度优势及其治理效能转换[J].西安交通大学学报：社会科学版，2020（02）：1-7.

〔14〕刘军，李洋.“全过程”的人民民主：中国式民主的制度设计与建设实践[J].科学社会主义，2021（01）：146-151.

（责任编辑 赛汉其其格）

From "Should be" to "To be"： Study of the Practice Approach of Fulfilling the

Whole-process People's Democracy by People's Congress in Primary Level

ZANG Yonghong， JIANG Hongyan， XU Haoyang

（1.Local People's Congress Work Theory and Practice Research Center， College of State Governance， Southwest University， Chongqing 400715， China;

2.Dazhou High School of Sichuan Province， Dazhou 635000， China;

3.Cooperation and Development Department， Chengdu University of Technology， Chengdu 610059， China）

Abstract： The proposal of whole-process people's democracy has provided a clear direction for advancing the democratic political construction of socialism with Chinese characteristics. Since its introduction， the realization of whole-process people's democracy has become a research hotspot in relevant academic disciplines. People's Congresses at the basic level， as the representatives closest to the people， possess extensive representativeness and local relevance. They serve as the key entities for practicing whole-process people's democracy through the system of deputies to the People's Congress. This article focuses on the practical subjects of People's Congresses in primary level and elaborates on the current research status， existing issues， and suggestions for optimizing the implementation of whole-process people's democracy within this context.

Keywords： Whole-process People's Democracy； People's Congress in Primary Level； The Practice Approach

收稿日期：2024-01-17

作者簡介：张永红（1977-），男，湖南桃江人，博士，副教授，硕士研究生导师，研究方向：社会心理学、社会治理。

基金项目：重庆市北碚区人大常委会专项课题“基层人大践行全过程人民民主实践路径的现状研究”（4322300116）