城镇化进程中城乡教育协调发展的理论误区及其辨正

摘要：随着我国城镇化进程持续推进，城乡教育协调发展作为城镇化建设重要一环的作用逐渐凸显。然而城乡教育的发展或许效率不高、不够公平、不太科学。这与现实障碍和理论误区有关。现实中制度和观念的障碍已逐步缓解，理论认识的误区也许仍无明显改观。相关研究更多强调城镇化进程的消极性和漫长性，忽略城镇教育的重要性，以学校为本。然而从城乡教育协调发展的前提来看，城镇化进程中城乡（教育）都会受益，我国城镇化进程正在逐步深化。从城乡教育协调发展的方向来看，城镇化进程中农村教育问题已逐步缓解而城镇教育问题仍较为突出，应按照扩大城镇教育资源供给的方向改进工作，同时兼顾农村教育的实际需求。从城乡教育协调发展的本质来看，城乡教育的发展都应以人为本，把握住人会因制度的改变而更为充分地流动，确保教育资源的空间布局和学龄人口的空间变局相适配。面向未来，应在理念上继续加强对相关的前提性、方向性、本质性问题的省思，在政策上确保城乡总体、城镇、农村等各个层面都突出差异化。

关键词：城镇化；城镇教育；农村教育；人口流动；农村学生

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“城乡学龄人口空间格局变化下教师资源优化配置研究”（项目编号：22YJC880092）、国家社会科学基金重大项目“教育阻断贫困代际传递的政策设计与评估研究”（项目编号：18ZDA338）研究成果。

一、引言

党的二十大报告提出“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”[1]的战略目标，而“城镇化是城乡协调发展的过程”[2]。城镇化进程中城乡教育也应协调发展。有学者就指出：“在城镇化进程中，农村教育与城镇教育同样承担着提高国民素质、助力城镇化发展与人的城镇化的重任”[3]。那么，城镇化进程中该如何推动城乡教育协调发展？有研究表明：区域发展导向的三个基本原则即“效率优先”“兼顾公平”“科学为上”[4]。城乡教育协调发展，也应该遵循。然而现实中城乡教育的发展可能与上述原则相悖。

第一，效率不高。有调研表明：西部某乡镇“一所2014年建成、能容纳千名学生的学校，现在仅有19个学生、13名老师”[5]。有学者也在田野调查中发现：“农村教学点花费高昂成本所建设的场地，使用率却十分低。……广西B县一所教学点学生所剩无几了，地方政府还花费了几百万元改建学校”[6]。据此可知，部分农村地区教育资源利用效率不高。或许正因为此，有政策在论述“努力办好乡村教育”的措施时，才有针对性地提出“要切实提高教育资源使用效益，避免出现‘边建设、边闲置现象”[7]。

第二，不够公平。有学者指出：“在城乡二元体制覆盖下的教育领域中，更确切地说是‘城市覆盖乡村的体制中，优质生源和师资也被城市抽取。最后，这些师生都汇入城市学校的总体业绩中”[8]。言下之意，城市二元体制中城市教育受益而农村教育受损。广西凤山县便是如此。“县教育局副局长罗岳坦言，在凤山，最富裕家庭的孩子或者成绩最好的孩子，会被送到南宁、柳州，次一点的去河池，……（凤山高中）每年都有十几位教师离开”[9]。除了整体的体制环境之外，一些具体政策的实施也可能导致不公平。比如城乡教师交流政策虽然有助于农村教育的发展，但也令城乡教师在不同程度上都感到不公。比如“各县市为了让优秀教师愿意去支教，教育部门会出台大量的优惠政策，使得本就收入微薄的农村教师感到不公平”[10]。“这些在县城高中任教的教师还与被派往农村学校的教师比较，发现的居然都是自己的劣势和被不公平对待的待遇”[11]。

第三，不太科学。有研究表明：当前教育硬件资源已经出现“有教育需求的城市地区（特别是在超大城市），教育供给并没有相应增加，造成教育资源紧张，农村子弟常常被拒之门外；在教育需求不断萎缩的农村地区，学校和教学点的硬件设施齐全，但是利用率很低”[12]的城乡错配问题。不仅如此，教师人力资源也出现了城（人口流入地）乡（人口流出地）错配的问题[13]。有调查表明：“在河南某县，小规模学校的师生比为1：3.83，按照1：19的标准师生比计算，该县乡村小规模学校多配备了1000余名教师”[14]。由此可见，我国教育资源配置的政策导向与学龄人口布局的现实样态不适配。

根据以上分析，近年来，我国教育事业虽然已经取得了较大的成就，但城乡教育发展不协调的问题依旧突出。究其原委，现实中制度和觀念上的一些障碍不无关联。前者体现在当前的户籍制度、中高考制度、教师流动制度等并不完善，后者体现在乡愁、平均主义、农村人口进城加重城市病等观念。笔者曾撰文就这些现实的障碍进行了详细论述，在此不赘 [15]。

本文则主要关注理论认识的误区。具体来看，众多学者就城乡教育协调发展及其相关问题①进行了卓有成效的探索。相关研究成果在带来积极影响的同时，也难免有认识上的误区。这些误区即便不是导致城乡教育发展不协调的决定因素，也应该会加剧城乡教育发展不协调的问题。进一步而言，现实中制度和观念障碍虽然仍有较大的影响，但整体情况正在逐步好转。比如公安部制定推出调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度，更好地解决进城普通劳动者的落户问题等举措[16]，推动了户籍制度的改革。再比如习近平总书记指出：“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村……之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性”[17]。这有助于我们克服平均主义。

而相比于现实障碍的缓解，理论认识的误区也许仍无明显改观。“有些教育哲学、理念却仍发挥着重要作用，导致一些政策或制度的出台及改革与教育实践及实际相差甚远”[18]。那么，相关研究的主张是什么？其中又有哪些疏漏？城镇化进程中城乡教育发展的实情是什么？又该如何推动城乡教育协调发展？本研究将试图解答这些问题。这也有助于辨明城乡教育协调发展的前提、方向、本质和未来。

二、澄清前提：如何正确看待城镇化进程

（一）已有研究强调城镇化进程中农村（教育）受损，但事实上城镇化进程中城乡（教育）都会受益

不难发现，城乡教育协调发展由城乡协调发展衍生而来。研究者对城乡协调发展及其相关问题的认识在一定程度上决定了他们对城乡教育协调发展的认识。如果前者有误，则后者就可能有偏差。比如“随着城镇化的推进，人口、土地、资本等要素都向城市集聚——城市在国家经济发展与个体的经济生活中处于中心地位，而农村处于边缘的地位。所以，城市教育在城镇化进程中获得越来越多的重视与资源，而农村却被‘掏空，城乡教育陷入马太效应的恶性循环之中”[19]。換言之，城镇化进程中城市受益而农村受损，城市教育受益而农村教育受损。然而事实果真如此吗？为此，我们有必要辨明城镇化（城市化）的内涵和影响。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”[20]。进一步而言，“如果生产要素（特别是劳动力）能够在城乡和地区间充分流动，人均收入和生活质量的平衡就更加容易实现”[21]。事实也确实如此。2010年至2020年，我国乡村流向城镇的人口增加了1.06亿[22]。而根据《中国统计年鉴》（2010年、2020年）的相关数据计算可知，在此期间城乡居民人均可支配收入比值却从2.99下降为2.56。

究其原因，“如果生产要素（特别是劳动力）在区域间能够自由流动，那么（城镇）既可以获得由集聚效应产生的生产效率”[23]，而“随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展”[24]。由此可见，城镇化进程中城乡都会受益。

进一步而言，城镇化进程中城乡教育也都会受益。究其原因，一方面，教育资源向城镇的集聚，有助于城镇教育的发展，进而会增强以城镇教育辐射带动农村教育的能力：向农村学校援助优质的师资、传播前沿的教育理念、普及先进的教育技术等。另一方面，农村学龄人口向城镇的集聚，既有助于流动的学生享受更为优质的教育资源，也有助于留守的学生人均教育资源占有量的增加。这为农村“学校缩小班额带来重要契机”，从而有助于“老师有更多精力关照到每一个孩子的特质，学生有更多机会实现个性化发展”[25]。这在一定程度上会提高农村教育的吸引力，促进农村教育的进一步发展。比如浙江诸暨市东白湖镇斯民小学得益于自身小班额的优势，吸引了城市的生源陆续来校就读，孕育了进一步发展的潜能[26]。总之，城镇化的进程为城乡教育发展的优质均衡提供了可能性。

（二）已有研究强调我国城镇化进程的漫长性，但事实上我国城镇化进程正在逐步深化

除了指出农村（教育）的不利处境之外，有研究还强调城镇化进程的漫长性甚至可逆性，由此总是会有相当数量的人口留守农村，就需要发展农村教育。比如“城市化毕竟是个缓慢的过程，它可能经历几代人才会实现，在不能突然间让大部分农村人口变成城市人口的时候，学校就不应脱离它所处的乡村环境”[27]。“虽然随着城市化的推进，农村学校总量减少是不可避免的发展趋势，但这绝不意味着农村教育的消亡或消失。做出这样的判断不只是因为西方早发国家在城市化高度发展之后出现了‘逆城市化趋势，更为重要的是，……也会导致人口向农村的重新聚集。中国是人口大国，大都市化的发展模式并不完全符合中国国情，……有人口就需要相应的教育”[28]。然而事实或许并非如此。

“20世纪50-70年代，西方发达国家曾经出现‘郊区化‘逆城市化的现象。……但是，人口离开大城市（特别是其中心城区）的现象在20世纪80年代中后期就戛然而止。这个趋势和产业结构调整有关，……人们又重新回到了城市的中心地区居住和工作”[29]。进一步而言，第七次人口普查数据表明：“我国城镇常住人口持续增加，常住人口的城镇化率进一步提高。10年间城镇常住人口增加了2.36亿人，常住人口城镇化率提高了14.21个百分点，比上一个10年的增幅又上升了0.75个百分点”[30]。“（我国）人口集中趋势加强，主要流向沿海和中心城市”[31]。

由此可见，西方早发国家在城市化高度发展后出现的“逆城市化”趋势早已逆转，其人口重新向大城市（特别是其中心城区）集聚。而我国农村人口向城镇集聚是主流趋势，而且正在逐步深化。大都市化的发展模式完全符合中国国情。习近平总书记就指出：“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，……促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，……要使优势地区有更大发展空间”[32]。

根据以上分析，鉴于“有人口就需要相应的教育”，政策资源就应向城镇教育倾斜，以提升城镇地区的教育承载力，从而确保城镇地区有更大发展空间。这也有助于减少农村人口及其子女进城的阻力，深化城镇化进程。有研究就表明：“（大城市）中小学建设得越多，师资提升得越快，越能容纳适龄学童，户籍制度改革的阻力就越小”[33]。但就现实情况而言，相关政策资源却在向农村教育倾斜[34]。这与相关研究未充分认识城镇教育问题的复杂性和艰巨性有关。

三、厘清方向：城镇教育为何如此重要

（一）已有研究相对重视城镇化进程中农村教育问题，而事实上城镇教育正面临诸多问题

研究者在论述城乡教育协调发展及其相关问题时，相对重视农村教育议题，而相对忽视城镇教育议题。如有学者在论述“构建城乡一体化义务教育人事调配体制机制”时，主要论述了农村教师问题[35]。即便有论者探讨城镇教育问题，也往往是与农村教育问题一并阐述。比如“城市几乎从未从农村取用教育改革的观念和行动资源——除了优质生源和优质师资以外”[36]。“通过连续多年的（城镇教师）支教政策的实施，L县的农村中小学的广大学生、教师是实实在在的受益者，其具有广泛而良好的积极效果”[37]。言外之意，城镇教育在一定程度上不是导致农村教育衰败的“肇事者”，就是帮助农村教育发展的“拯救者”。而无论好坏，农村教育都相对弱势而城镇教育都相对强势。然而事实或许并非如此。

得益于相关政策资源的大力投入，现实中农村教育事业虽然仍有不足，但整体情况正在逐步好转。以农村教师队伍建设为例，有通报就指出：“乡村教师生活补助政策实施以来，乡村教师职业吸引力明显增强，职业荣誉感和幸福感显著提升，乡村教师‘下不去、留不住的局面得到有效缓解，一些地方出现了城镇教师争相到乡村学校任教的可喜局面”[38]。相较而言，城镇教师仍面临着工作压力大、编制紧缺、代课教师数量较多、队伍不稳定等问题。

比如“随着城镇化进程加快，当前政策允许农民工子女在城市学校上学，……相对学生人数日益增多的城镇学校来说，教师总是不足，城镇教学班级规模越来越大，教师工作压力越来越大”[39]。“而编制管理部门、人事管理部门和财政部门又解决不了（城镇）教师的编制问题、待遇问题，致使不少学校招聘临时‘代课教师以应急需。这些人员待遇低下、流动性强，其职业素养、社会保障、专业发展都值得忧虑”[40]。

根据《中国教育统计年鉴》（1987年、2020年）①的相关数据计算也可知，1987年至2020年，我国城镇小学代课教师从38803人增长到了106074人，占小学代课教师总数的比例从11.48%增长到了65.02%；城镇普通中学代课教师从33193人增长到了54681人，占普通中学代课教师总数的比例从24.53%增长到了86.57%。由此可见，城镇化进程中城镇教育正面临诸多问题。这些问题却未得到应有的重视。

（二）即便有研究统筹把握城乡教育问题，但将城乡等量齐观，城乡却应有主有次

近年来，有学者开始关注城镇教育问题。比如“随着城镇化的推进，城市流动儿童不断增加，城市学校学生人数不断增加与学校建设缓慢之间的矛盾不断加剧”[41]。在此背景下，城镇化进程中城镇教师资源相对紧张的问题逐渐凸显。与此同时，农村教师资源相对富余却结构性紧缺的问题也逐渐凸显。有学者将这两个问题一并讨论，指出：“我国城乡中小学教师编制目前还存在‘双短缺的现象”，进而强调“以一体化统筹区域和城乡，化解城乡学校教师‘双短缺难题”[42]。推而广之，针对城乡教育发展不协调的问题，学者们也纷纷强调城乡教育统筹或城乡教育一体化的重要性。

比如“一体化观念下城乡义务教育的地位是平等的，资源融通共享，发展目标双赢”[43]。“实现城市学校和乡村学校的对称互惠共生发展”[44]。不难发现，这些论述体现了“两点论”，强调了城镇教育和农村教育都要发展；却未充分彰显“重点论”。习近平总书记指出：“协调是发展两点论和重点论的统一”[45]。城乡教育协调发展也应是城乡教育发展两点论和重点论的统一。

那么，在城乡教育两点中，何为重点？有研究表明：“2035年较2020年（农村小学生）减少约1079.18万。村小需求数也呈快速下降趋势，到2035年所需学校数可能还不足2020年一半，只需3.55万所。未来农村地区会有大量教育资源是闲置状态，除了保留必要的教學点和乡村小规模学校以外，在脱贫任务完成后，建议不再向农村地区倾斜教育资源，……在大方向上，总量上，资源一定要向城镇倾斜。……把教育资源优先投向城区是更有效率的，也能更好保障最大多数的学生接受更优质的教育”[46]。

换言之，在快速城镇化和农村学龄人口大量进城上学的形势下，我们应按照扩大城镇教育资源供给的方向改进工作，做到城乡教育的协调发展。这符合效率优先的原则。当然，我们在改进工作中也要兼顾公平，满足农村教育的实际需求。那么，该如何正确把握城乡教育的关系？

四、廓清本质：人对城乡教育协调发展到底意味着什么

（一）已有研究更多以校为本，而不是以人为本，人的流动却势在必行也势不可挡

“教育是培养人的活动”[47]。教育的这一本质启发我们，城乡教育的目的都是促进人的发展。有学者就指出：“无论是城市教育还是农村教育，均是国家基础教育体系的组成部分，必须面向城乡每一个儿童的知识、能力和精神的健康全面发展。由此，城乡教育应在地位互认的基础上，有一个共同的教育目的要求，应该在同一目的框架规定之下得以实施。即……都要为人的全面发展服务”[48]。概而言之，城乡教育的发展都应以人为本。而如前所述，我国人口向城镇流动和集聚的趋势在不断深化。学龄人口，也不例外。

根据《中国教育统计年鉴》（2011年、2021年）的相关数据计算可知，2011年至2021年，义务教育阶段进城务工人员随迁子女在校生从12609719人增长到13724133人。与此同时，农村学生在总体趋势上不断减少。根据《中国教育统计年鉴》（2011年、2021年）的相关数据计算可知，2011年至2021年，义务教育阶段农村在校生数从52281799人下降为28573377人，占在校生总数的比例从34.87%下降为18.09%。部分研究者对此持谨慎态度。

比如“每次看到条件这么好却人去楼空的学校时，我似乎看见了一种人心的‘塌陷。人们不再信任一个村小可以安稳地扎根在这个村子里头，能给家长和孩子提供一种稳定的对未来的预期”[49]。“尽管农村学校取得了很大进步，但城镇学校对众多的农村生源仍然具有更大的吸引力。任凭生源自然流动的趋势发展下去，城乡教育均衡发展的美好愿望将会遥不可及”[50]。不难发现，学者们对于农村学生进城后的农村学校的衰败感到担忧。那么，我们可否为了农村学校的保护和延续而限制农村学生进城？广西河池市某县为了留住生源，就曾规定，公务员和教师子女，无论中考成绩如何必须在本县就读，否则年终考评不合格[51]。

显然，这类举措是以农村学校为本，而不是以农村学生为本。一方面，这有违教育的本质，并不可取。有研究表明：农村学生进城上学，可以让自身多方面受益，发展得更好[52]。那么，即便农村学校因为农村学生的流失变得衰败，也瑕不掩瑜。另一方面，这也不可行。正如“农民工并没有因为‘建设新农村运动的兴起而更愿意留在老家，……而是毫不犹豫地直奔遥远的大城市”[53]。农村人口（包括农村学生）在总体趋势上也不会因为农村教育的发展而更愿意留在老家，而是直奔城市。有研究就表明：“即使公共服务（基础教育和医疗服务等）均等化政策能够促使人口分布适度分散，仍然无法改变劳动力向大城市集聚的趋势。在极端的情况下，即使城市间的公共服务完全均等化，从而使劳动力流动完全不为公共服务，人们还是会为了更高的工资和更好的就业而向大城市集聚”[54]。

事实也确实如此。“例如，2020年，湖北某市一村小人数不到50人，按照教育均衡政策的标准，政府投资两三百万元改造一栋教学楼，结果不到两年，学校的学生就全部流失，校舍闲置，最后只能计划租给村委会做办公大楼”[55]。前文的论述也表明：在新农村建设、乡村振兴等惠农政策实施的背景下，农村人口（包括农村学生）在总体趋势上仍向城镇集聚。总之，农村学生的流动势在必行也势不可挡。农村学生进城后农村学校的衰败“并不值得担忧，相反，这正是中国要素流动障碍不断被拆除，资源配置在空间更为合理，内部大循环更加通畅的结果”[56]。

（二）人的流动即便被关注，却被低估，但事实上人的流动会因制度的改变而更为充分

近年来，学者们开始正视农村学生的流动问题。比如“单就教育的公平性来说，不可否认，农民子弟有走出乡村进入更广泛的社会领域的权力和愿望”[57]。“‘人往高处走，学生和教师的流走或流动似乎是自己的主动意愿，是追求更优质的教育资源，追求更好的收入和职业发展机会，无可厚非”[58]。进一步而言，学者们认为即便城镇化进程中农村人口（包括农村学生）持续外流，但这一进程往往较为漫长，也总会趋于稳定。

由此总是会有相当数量的人口（包括学生）留守农村，就仍然需要重视农村教育。比如“事实上，不可能所有的农村都实现城市化，即使到2020年我国城镇化水平达到57%左右，农村仍有6.2亿农民，农村教育培养目标定位不能不考虑农村发展的这个现实”[59]。“即使在未来二三十年我国的城镇化率达到70%—80%，我国仍拥有数量庞大的农村人口，即使城镇化处于趋于稳定的状态，农村人口仍会占到总人口的10%”[60]。然而事实或许并非如此。

如前所述，我国城镇化进程正在逐步深化，达到较高城镇化水平的过程可能并没有那么漫长。第七次人口普查数据显示，2020年我国城镇化率为64%左右[61]，比上述学者的预测值高出7个百分点。不仅如此，“只有当流动人口在这个国家的任何地方生活效用都一样时，流动才会停下来”[62]。而我国城乡经济、教育、文化等都存在较大的差异。因此今后较长一段时间内，我国农村人口会为追求更大的生活效用而持续流出，城镇化水平将持续提升。“城镇化趋于稳定”一说还言之尚早！

进一步而言，农村人口（包括农村学生）之所以仍有较大的数量，主要是与户籍制度和土地制度的阻碍有关[63]。这意味着那些主张因城镇化进程漫长而应重视农村教育的观点，忽视了特定的制度背景下农村人口流动的未完成性和不彻底性。然而制度本身是可以改变的，如果改变这些制度，人口的流动将会更为充分和更为彻底，农村人口（包括农村学生）的数量只会继续减少[64]。如此，如果既有的教育资源配置格局不被突破，上述教育資源城乡错配的问题恐怕更不容乐观。

鉴于此，我们应顺势而为，与人口流动的方向相一致，推动教育资源的空间布局和学龄人口的空间变局相适配。这已经逐步体现在某些地方的实际工作中。比如南阳新野县“决定从县内农村学校中选聘部分教师到城区学校任教”，便是因为“随着我县城市化进程步伐加快，城区生源不断增加，教师缺口日益突出，为有效盘活教师资源，缓解城区教师紧缺的压力”[65]。不仅如此，我们还应乘势而上，“让他们（儿童）更多地随父母迁入工作所在地区，然后对人口流入地的教育补短板”，而不是“让更多儿童在农村和老家的小城镇接受教育”[66]。这也逐步体现在某些地方的实际工作中。比如山东平原县“率先让农村孩子全部进城上初中。一步到位，实现了农村初中以上教育的城镇化”[67]。合而观之，基层实践在城镇化进程的推进上比有关研究表现得更具方向感、时代性和创造性。

值得一提的是，因为重大变故、生活习惯、乡土情怀、社会政策等原因，某些人群会选择在农村生活、工作和学习。这类人也需要得到应用的重视及相应的教育资源的投入。

五、展望未来：城乡教育协调发展终究如何推进

综上分析，城乡教育发展的不协调与理论误区有关。相关研究更多强调城镇化进程的消极性和漫长性，忽略城镇教育的重要性，以学校为本。然而如前所述，事实并非如此也不应如此。据此，城乡教育协调发展的前提得以澄清、方向得以厘清、本质得以廓清。面向未来，城乡教育的协调发展有赖于户籍制度、土地制度等的进一步改革。以户籍制度为例，当前“人口流入多的发达地区和较发达地区，尤其是一些超大和特大城市，仍然存在着落户壁垒，在与户籍制度相关的公共服务方面，外来人和本地人之间待遇不平等”[68]。换言之，相关制度正在逐步改善，但仍任重而道远。除此之外，我们还应从理念的省思和政策的差异化落实两个层面来推动城乡教育协调发展。

（一）在理念上继续加强对相关的前提性、方向性、本质性问题的省思

本研究表明：城乡教育协调发展领域有诸多问题有待廓清。比如，在前提上如何认识城镇化，如何看待城镇化对城乡（教育）的影响？“逆城市化”是阶段性的还是长期性的？我国城镇化进程在总体趋势上是逐步深化还是逐步放慢？我国城镇化进程何时会封顶？我国区域发展的政策导向是不是应该优先发展中心城市和城市群等经济发展优势区域？再比如，在方向上城镇化进程中城镇教育会面临哪些问题？原因是什么？这些问题有没有得到应有的重视？相对而言，是城镇教育还是农村教育在逐步好转？应不应该按照扩大城镇教育资源供给的方向改进工作？

还比如，在本质上教育是以人为本还是以校为本？如何看待城镇化进程中农村学生的外流和农村学校的衰败？农村学校衰败的根源是不是农村学生的外流？短期来看，进城的农村学生会不会享受更为优质的教育资源？长期来看，进城的农村学生今后会不会获得更好的发展前景？随着农村教育的发展，农村学生在总体趋势上是选择留守还是进城？如果农村学生选择留守，他们在多大程度上是受到特定制度的影响？如果破除制度障碍，会不会有更多的农村学生选择流动？这会不会有助于人口空间变化格局的合理调整，进而缓解人口负增长带来的负面影响？

进一步而言，“我们首先应该在学术层面上把这些问题都讨论清楚，在讨论中逐步达成一定共识，把今天的大方向确定以后，再进一步讨论政府应该怎么去做，政策如何调整，进度如何控制”[69]。换言之，我们在探讨城乡教育协调发展时，首先应该将上述前提性、方向性、本质性的相关问题研究清楚，再进行政策实践。若非如此，政策实践就往往收效欠佳。比如不“区分哪些现象是必然发生的，哪些是转型时期的体制性问题”[70]，就贸然行事，相应的政策实践就会收效甚微。上述部分农村地区教育资源闲置的问题就与农村学生在总体趋势上必然会逐步减少被忽略有关。这又与特定的制度背景下农村人口流动的未完成性和不彻底性被忽略有关。

鉴于此，我们应继续加强对相关问题的理论省思和实证研究。特别值得一提的是，考虑到城乡教育协调发展议题的复杂性和重要性，教育学学者应认真对待经济学、社会学、民族学等学科的相关研究成果。前文的分析就表明：就城镇化的内涵、影响、进程等问题而言，教育学的解释和经济学的解释有着较大的差异。而经济学的解释或许更符合我国城镇化建设的实际情况。据此，教育学学者对经济学的相关解释应“择其善者而从之”，而不能过多地强调“教育不是经济”[71]的立场，从而失去获得真理或完善真理的机会[72]。

（二）在政策上确保城乡总体、城镇、农村等各个层面都突出差异化

除了加强研究之外，城乡教育的协调发展“需要针对人口流入地和人口流出地采取差别化（差异化）的政策”[73]。由上观之，我国城镇化进程正在逐步深化，农村人口（包括农村学生）逐步减少，造成农村地区教育资源相对富余。与此同时，城镇人口（包括城镇学生）逐步增加，造成城镇地区教育资源相对紧缺。面向未来，城乡教育协调發展应以城镇为重点，增加城镇教育资源的供给；同时兼顾农村，向农村投入必要的教育资源。

在城镇层面也要采取差异化的政策。具体而言，“在农村居民逐渐向城市集中的进程中，同时会发生城市人口向以大城市为核心的都市圈集中的趋势”[74]。第七次人口普查数据就表明：“人口持续向沿江、沿海地区和内地城区集聚，长三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群的人口增长迅速，集聚度加大”[75]。鉴于此，在城镇层面发展教育事业应以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增加优势区域教育资源的供给；同时兼顾非优势区域，向当地投入必要的教育资源。进一步而言，在非优势区域，教育资源的投入也需要差异化。以县城为例，有政策分类制定县城发展方向：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展[76]。据此，在县城层面教育资源的投入就需要差异化：以大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城为重点，增加这三类县城教育资源的供给；同时兼顾重点生态功能区县城、人口流失县城，向这两类县城投入必要的教育资源。

在农村层面仍要采取差异化的政策。如前所述，因为种种原因，部分人口会选择在农村生活、工作和学习，由此向农村需要投入必要的教育资源。这种投入仍然需要差异化。有政策将现有村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类，并分别制定了发展方向，而不搞一刀切[77]。据此，在农村层面教育资源的投入就需要差异化：以集聚提升类村庄、城郊融合类村庄为重点，增加这两类村庄教育资源的供给；同时兼顾特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄，向这两类村庄投入必要的教育资源。

需要特别指出的是，这种差异化的教育政策并不是绝对的。究其原委，并不是所有的集聚提升类村庄、城乡融合类村庄的人口都会持续增加。对于那些“当前有人口小幅度流入，或者人口流出现象并不明显，但未来可能转变成人口流出地”[78]的集聚提升类村庄、城乡融合类村庄，我们就不能盲目扩大教育资源的供给。与此类似，也不是所有的大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产品县城的人口都会持续增加。有研究就表明：“一些人口流入城市的外围区县，人口反而是负增长的，典型的如华北地区和粤北地区”[79]。对于那些人口已经或未来可能流出的大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产品县城，我们也不能盲目扩大教育资源的供给。否则，就有可能导致资源的闲置。

不仅如此，“对于公共政策来说，资源有限，在一件事上做过了头，就必然在另一件事上做得不够”[80]。在人口流出区域盲目扩大教育资源投入，就会挤占人口流入区域教育资源的投入，从而在一定程度上导致人口流入区域教育资源的紧张。有研究就表明：“在中西部薄弱学校改造计划和城乡义务教育均衡项目中，国家将大量资源投入农村教学点，……由于教学点数量多，这种‘撒胡椒面式的资源投入方式反而影响了对中大规模学校的投入。比如本应该投入资源到乡镇中心小学，却因为项目资源不足，无法有效解决学生的寄宿问题，导致大量家长在乡镇租房陪读”[81]。这又令农村人口（包括农村学生）流动的阻力有增无减，从而阻碍城镇化进程。鉴于此，各地在配置教育资源时，要充分考虑和积极适应人口的流动性。而由于种种原因，各地在根据人口流动的态势配置教育资源时，可能会心有余而力不足或者力有余而心不足，抑或是心力皆不足。为此，要“充分发挥中央政府的协调作用”[82]，推动各地尽可能地合理配置教育资源：增于所当增，减于所当减。

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作者简介：

徐龙：讲师，博士，研究方向为教育学原理。

Theoretical Misconceptions and Their Rectification in the Coordinated Development of Urban and Rural Education in the Process of Urbanization

Xu Long

Faculty of Education， Southwest University， Chongqing 400715

Abstract： With the continuous advancement of urbanization in our country， the coordinated development of urban and rural education plays an important role in urbanization construction gradually. However， the development of urban and rural education may not be efficient， fair or scientific. This is related to practical obstacles and theoretical misunderstandings. In reality， the obstacles of system and concept have gradually eased， and the misunderstanding of theoretical understanding may not be significantly changed. Relevant studies emphasize the negative and protracted nature of the urbanization process， ignoring the importance of urban education and focusing on schools. However， on the premise of the coordinated development of urban and rural education， both urban and rural areas （education） in the process of urbanization will benefit， our countrys urbanization process is deepening step by step. From the perspective of the coordinated development of urban and rural education， the problem of rural education has gradually eased in the process of urbanization， while the problem of urban education is still prominent. The work should be improved in the direction of expanding the supply of urban education resources， while taking into account the actual needs of rural education. From the essence of the coordinated development of urban and rural education， the development of urban and rural education should be people-oriented， grasp that people will flow more fully due to changes in the system， and ensure that the spatial layout of educational resources is compatible with the spatial change of school-age population. Facing the future， we should continue to strengthen the reflection on the relevant preconditions， directions and essential issues in the concept， and ensure that all levels of differentiation in urban and rural areas as a whole， urban and rural areas are prominent in the policy.

Keywords： urbanization； urban education； rural education； population mobility； rural students

收稿日期：2023年11月17日

責任编辑：赵云建

① 包括城乡教育均衡发展、城乡教育一体化、城乡教育统筹等问题。

① 《中国教育统计年鉴》（2021年）中“代课教师”的相关数据缺失，故不予统计。