基于内审视角的 基层央行内部控制审计SWOT分析

戴桂勋 肖劭琛 李巧玲

[摘要]在党中央全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，发挥内部控制审计的监督、评价和建议作用，对于推进基层央行内控机制建设、完善内部治理、实现履职目标尤显重要。本文从内部控制与内部控制审计的关系入手，结合基层央行内部控制审计实践，在充分梳理相关文献的基础上，运用SWOT分析法，对内部控制审计的内、外部环境优势、劣势、挑战、威胁进行全面分析，并在此基础上提出了完善对策。

[关键词]内部控制  内部控制审计  SWOT分析  基层央行

党的十九届三中全会指出，“必须加快推进国

家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度”。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现……必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。基层单位是国家治理体系的重要组成部分，加强和完善基层单位治理能力建设尤为重要。而内部控制建设是治理体系和治理能力建设的核心内容，是保障基层单位科学管理、规范运行、实现目标的根本手段。当前，基层单位在推进内部控制建设过程中，取得了不少的成绩，但也面临一些突出挑战和问题。比如，员工贪污挪用单位资金的案件屡禁不止，既造成了国家财产损失，又影响了基层单位声誉，同时也让作为基层单位内部控制体系最重要的监督者——内部审计备受质疑。因此，基层央行内部审计部门应结合本单位实际，对内部控制审计开展SWOT分析，查找问题和竞争力所在，改进不足。这对于发挥内部审计在内部控制中的功能和作用，具有积极的现实意义。

一、内部控制与内部控制审计

（一）内部控制的定义

国外较有代表性的是美国审计准则委员会（ASB）关于内部控制的定义。1972年，ASB在《审计准则公告》中对内部控制进行了定义，明确内部控制是在一定环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。国内关于内部控制的基本规定，以财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）最具有权威性，该规范从经济活动领域对内部控制的定义进行了界定。根据该规范，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

中国人民银行在《中国人民银行分支机构内部控制指引》（银发〔2006〕111号）（以下简称《指引》）中指出，内部控制是指中国人民银行各分支机构通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法，对相关风险进行识别、分析和应对的机制及动态过程，包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控五个要素。同时，明确了分支机构内部控制的四大目标：一是保障本单位依法、正确、有效履行职责；二是保障各项工作规范、有序、高效运作；三是保障各类资源有效利用和各项资产安全完整；四是保障各类业务和管理信息真实可靠。

综上所述，内部控制是单位为了实现经营或管理目标，运用制度、程序和方法，完善岗位制衡、规范内部决策和运行、识别和防范各类风险的动态过程。

（二）内部控制审计及其与内部控制的关系

1.内部控制审计的定义。

根据《第2201号内部审计具体准则——内部控制审计》，内部控制审计是指内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性進行的审查和评价活动。内部审计的责任是对内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价，出具客观、公正的审计报告，促进组织改善内部控制及风险管理。

2.内部控制审计与内部控制的关系。

《指引》对两者的关系有清晰的界定。该指引具体涵盖内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控五部分内容，也即内部控制所包括的5个要素。其中，对内部控制的监控，其目的是保证内部控制按预期进行，并根据实际情况的变化进行合理调整，为内部控制机制有效运行提供保障。其途径主要包括适时持续监测和专项监督评价，其中，适时持续监测的重点是纠正内部控制缺失的问题，主要通过部门领导监督、分管领导监督和上级行监督等途径从不同角度对内部控制状况进行监控；专项监督评价的重点是直接关注特定时期、一定范围（一个或几个部门、岗位或某个业务流程）的内部控制的有效性，实施专项监督评价的部门包括内部审计、行政监察及其他综合管理部门。

由此可见，内部控制审计是基层央行内部控制要素的一个组成部分，处于内部控制体系的末端，其关注重点是内部控制的有效性，同时，其作用发挥具有一定的滞后性。要建立健全内部控制体系，有效防范各类风险事件及案件发生，需要明晰内审、业务、业务管理、纪检监察等部门的职责，形成各谋其位、各司其职、信息共享，既分工又协作的全过程监督体系。

二、内部控制审计相关研究成果

近年来，包括人民银行在内的行政事业单位内部控制审计日趋受到关注，人民银行系统内部人员和相关学者对行政事业单位内部控制审计进行了相关的研究。笔者将相关研究进行梳理归类发现，现有研究成果主要体现在内部控制审计理论、实务、发展三方面。在内部控制审计理论方面，李晶晶（2022）认为，从有利于党风廉政建设、促进内部控制实施、加强事业单位管理效率、健全内部单位管理措施角度来看，开展行政事业单位内部控制审计必不可少；王敏，刘宇和张璐等（2013）认为，从内部控制审计价值增值的角度开展内部控制审计具有理论必要性、切实可行性；黄昌义（2015）认为内部控制审计的工作目标决定了审计的重点和范围，而审计的重点和范围与审计程序对审计工作的质量与责任直接相关，三者共同决定了内部控制审计工作的有效性。在审计实务方面，宋艳等（2015）围绕内部控制的主要要素，构建了内部控制审计评价的主要标准并按权重各类标准赋值，主要包括15项一级指标，60余项二级、三级指标；马志宏（2016）以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依据，结合行政事业单位实际情况，按照内部控制的主要环节提出审计的重点；王静等（2022）基于COSO内部控制框架，对行政事业单位内部控制审计进行了重点梳理并提出了审计操作优化路径的建议。在审计发展方面，谢运苏（2017）提出从加快内部控制审计法律建设、内部控制体系建设、内部控制管理信息化建设、内部控制监督机制建设等四方面提高内部控制审计的有效性；周金华等（2014）认为需要从增强内部控制意识、培养内部控制人才，加强内部控制监督、吸收西方内部控制理论和经验等方面入手提高内部控制审计质效。

由上可见，国内许多内部控制审计实务工作人员和学者对行政事业单位内部控制审计的主要理论、审计实务和发展策略都进行了积极的探索、研究。但同时，现有的探索、研究中，理论分析和规范分析比实证分析多，对包括人民银行在内的行政事业单位内部控制审计现状和环境因素的调查研究还不够深入，缺乏对开展内部控制审计的内部和外部环境因素的系统分析。为更好推进基层央行内部控制审计作用发挥，应在全面、系统、客观分析内部控制审计环境的基础上，找准内部控制审计现处的定位和主要竞争力，并在此基础上提出优化建议，以实现微观上更好开展内部控制审计和宏观上整体推进的协同。

三、基层央行内部控制审计的主要实践

（一）建立健全内部控制审计制度体系

一直以来，基层央行内部控制审计是在人民银行总行内审司（以下简称总行内审司）的统一指导和安排部署下，逐级组织实施。2006年，人民银行总行总结实践经验，借鉴国内外先进理念和方法，出台了《指引》，为分支行推进内部控制机制建设和开展内部控制审计指明了方向。2014年10月1日，总行内审司发布实施了《中国人民银行内部控制审计试行办法》，对内部控制审计的目的、范围、内容、审计程序与方法、审计评价和报告等作出了详细规定，内部控制审计逐步发展成为内审部门的常规审计项目。党的十九大以来，党中央对审计工作和内部审计工作提出了更高的政治要求和工作标准。面对新形势新要求，2019年4月，总行党委出台了《关于深化人民银行内审工作的指导意见》，2020年12月，总行修订了《中国人民银行内审工作制度》（银发〔2020〕316号），赋予了内审部门履行对本单位及所属单位内部控制情况进行监督评价的职责。至此，人民银行内部控制审计制度体系全面确立。

（二）推广运行风险评估系统，提高内部控制审计的针对性和有效性

2013年8月，总行内审司出台了《中国人民银行内审部门风险评估工作试行办法》，开始构建风险评估的方法体系。2016年10月，分支行上线运行风险评估系统，正式开展风险评估工作。2018年12月，总行内审司发布了《中国人民银行内审部门风险评估工作管理办法》，统一了评估口径和标准，分支行风险评估工作迈入了规范化轨道。根据该办法，每年年初，分支行收集上年度各类检查、巡视巡察、内部审计等发现的问题，录入风险评估系统，并根据赋值规则，对相关问题涉及的风险事项赋值，通过系统计算，得出各级机构和各个业务单元的剩余风险。分支行以剩余风险值作为制订年度审计计划的重要参考依据，根据轻重缓急和区别对待原则，优先安排对高风险业务领域和高风险机构开展审计，有效提升内部控制审计的针对性和有效性。值得关注的是，业务检查频率和业务检查结果采集口径（未制发公文的非正式专项检查不纳入采集范围）对风险评估结果会产生不利影响，业务检查少或接受非正式专项检查的机构和业务单元，其剩余风险值可能与实际不相符，实际风险高的机构和业务单元可能成为内审控制审计的漏网之鱼。

（三）开展内部控制审计，推进内控机制完善

近年来，根据风险评估结果和风险管理实际，总行内审司和本机构党委不定期部署开展了内部控制审计。其中，总行内审司安排的审计以全面内部控制审计为主，审计内容包括单位层面内部控制、经济活动内部控制、重要业务活动内部控制等方面，審计任务重、时间紧、涉及面广，对审计人员的业务能力是一种考验；基层央行自主安排的审计以专项内部控制审计为主，审计内容只包括内部控制的某个要素、某个业务领域，或者业务领域某些环节的内部控制，任务相对较轻，对审计人员的业务能力要求相对较低。审计方式以同级审计为主，有时也采取同级审计与对下审计相结合的方式。内审部门通过询问谈话、问卷调查、实地察看、流程测试、外部函证等方式，审查发现了本机构辖内在内控制度建设、流程管理、内控制度执行等方面存在的一些问题，这些问题绝大部分集中在内部控制的遵循性方面。以L市分行为例，2015年以来该行开展的3次内部控制审计，85%的问题反映的是业务制度和工作规程执行不到位，对内部控制的合理性和有效性缺乏深入审查和分析。从一个侧面反映了审计人员的整体素质同审计的高质量发展要求存在一定差距。

值得关注的是，基层央行同级审计在独立性上具有先天性缺陷，审计对象在审计过程中对审计组的配合度和问题认同度不高，双方沟通协调难度大，既影响审计效率，又影响审计质量。

四、基层央行内部控制审计SWOT分析

SWOT分析法又称作道斯矩阵和态势分析法，是管理学教授韦里克在20世纪80年代初提出的一种用于企业战略制定、竞争对手情况分析的方法，现在已经被广泛运用于对组织系统的价值分析，即通过对目标对象的内外部环境的优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）、威胁（Threat）进行综合分析，找出其优、劣势和主要竞争力，形成对整个分析对象的较为清晰的认知和定位，通过建立矩阵将认知结果排列和分析，进而提出对组织有利的针对性建议。开展SWOT分析主要有四个步骤：一是收集信息，即收集与分析对象相关的内、外部环境信息；二是分类识别，即对所收集信息进行优势、劣势、机会、威胁分类识别；三是结果分析，即将上述结果进行综合分析，形成矩阵排列，并制定战略或策略，以充分利用优势，抓住机会、克服劣势，应对威胁；四是实施策略，即根据分析结果，制定具体可行的实施策略，提出针对性建议。

本文采用SWOT分析法，以内部控制审计为分析对象，找准现阶段基层央行内部控制审计的定位和内外部环境中的处境，并提出相关建议，以促进内部控制审计在人民银行基层行内部治理中更好地发挥作用。本文中优势是指基层央行内部控制审计相比外部审计机构内部控制审计的优势；劣势是指基层央行内部控制审计较外部审计机构存在的劣势，是基层央行高效开展内控审计的阻碍因素；机会和威胁是指上级政策导向、外部环境，包括经济环境、政策环境、政治法律环境、技术环境、组织建设环境等对基层央行内部控制审计的影响和作用。

（一）优势（S）

1.内部审计信息交流更畅顺。相较于外部审计，基层央行开展内部控制审计具备更畅通的交流沟通平台和更为便捷的信息获取渠道。一是基层央行审计人员拥有一个或多个业务部门从业经验，对各部门内部控制模式有一定程度的了解。以L市分行为例，内审部门6名审计人员从事过办公室、货币信贷、国库、支付结算、会计财务、金融稳定等部门的工作，是其内部控制的亲历者，这些从业经历为开展内部控制审计提供了有力支撑。二是人民银行内审条线推广运行了内审综合信息管理平台，通过平台共享审计依据、审计方案、优秀审计报告、审计案例和业务培训资料，为审计人员提供了丰富的案例信息和学习条件，提高了内部控制审计的借鉴性和参考性。三是基层央行内部控制审计多在本单位或下级机构开展，审计人员与被审计单位或部门的工作人员彼此熟悉，沟通交流较畅顺，在多数情况下获取必要的审计资料和信息的壁垒较低，审计开展更加高效。四是基层央行成立了业务管理部门、督查部门、内审部门、纪检监察部门等为成员单位的“大监督”工作领导小组，成员单位每半年召开一次联席会议，互通监督信息，会商协作事项，有利于形成合力，解决内部控制中的突出问题。

2.内部审计专注性与专业度更高。基层央行内部控制审计与外部审计相比，具有较高的专注性和专业度。一是审计频率高，专业性较强。基层央行内部控制审计虽然没有按年度开展，但在每年的预算管理审计、领导干部经济责任审计及一些专项审计项目中，内部控制方面的内容都会涉及。每年大部分项目由上级行统筹安排，具有统一的工作方案和工作流程，且与上年审计发现的问题有衔接性，专注度较高，审计人员长期持续关注，有利于经验积累，提升审计的专业性。二是审计方案完备，指导性较高。内部控制审计方案由上级行统一发布，在通过风险评估摸清全系统内部控制状况的基础上，审计方案紧扣内部控制的重要业务领域和薄弱环节，并综合前期审计和整改情况调整审计重点，针对性、指导性较强，专业化程度较高，对基层央行具有较好的指导意义，有利于内部控制审计高效开展。三是审计结合巡察、督查情况，综合性较高。人民银行内部控制审计往往会审查被审计单位近年接受巡察、督查发现问题情况和相关问题整改情况，对被审计机构内部控制整改情况作出评价，结合巡察、督查结果综合研判，提高了内部控制审计质效。

3.内部审计更具灵活性。一是可灵活选点开展内部控制审计。基层央行内部控制审计可以在上级的统筹安排下，根据需要在本单位或本辖区自由选择审计对象，可以从辖内单位或部门调配审计人员，能够以较低的人力和物力成本完成审计任务。二是可动态调整审计重点。人民银行各分支机构可在上级行工作方案的基础上，根据本单位内部控制管理情况及年度工作重点，动态调整内部控制审计重点，具有较好的灵活性和适用性。

4.内部审计整改督导更有效。相较于外部内控审计，人民银行内部控制审计具有完整的整改机制，整改督导更完善，审计成效更显著。一是建立了审计整改监督机制。人民银行内审条线建立了内部控制审计发现问题整改监督机制，由内审部门向审计对象发送整改通知书并召开审计整改推进会，督促被审计部门制订整改方案、明确整改措施和责任人，限期完成整改工作。二是建立了审计整改评估机制。在审计对象完成问题整改后，基层央行内审部门一般都会定期组织对每个审计项目的整改情况和结果进行评估，对评估发现未整改到位问题，持续跟踪推进，直到问题全面纠正到位。三是建立了后续审计核查机制。在后续开展的审计项目中，一般都会对近三年内审计项目发现问题的整改情况进行二次审查核实，以进一步确保问题整改到位。

（二）劣势（W）

1.内部审计理念相对滞后。一是对有效性审计理念缺乏足够重视。当前，在内部控制管理审计中，外部审计除了关注内部控制的全面性、合理性外，更注重对内部控制有效性的审查评价，希冀通过有效性评价助力被审计单位提升人员、资源配置的科学性和业务履职的高效性。而基层央行内审部门关注重点仍停留在被审计单位内部控制的全面性和合理性层面，很少对内部控制的有效性进行审查评价。二是风险导向理念不足。风险管理导向审计是近年来内部控制管理审计发展的一个重要方向。但从梳理近年来基层央行内部控制审计方案和审计发现的问题来看，风险导向在内部控制审计中并未得到有效执行。以L市分行为例，近年来内部控制审计方案对风险导向强调不足，审计重点主要集中在合规性方面，审计发现的问题预见性、前瞻性不强，主要集中在业务流程合规性方面。

2.内部审计客观性不强。相较于外部审计，内部审计人员来源于本单位各个部门，在“见面三分情”的人情世故影响下，审计人员不可避免地受到主观影响，在审查问题事实和问题定性过程中可能出现偏差，进而影响审计结论的客观性。

3.人员队伍建设滞后。基层央行审计人员来源于各个业务部门，绝大部分没有经历正规的审计专业学历教育，在审计理念养成和专业知识储备上相对匮乏，同时，在职业培训上，与外部审计也存在差距。一是专业业务知识更新缓慢。基层央行审计人员的专业知识主要来自审计实践中的经验积累，业务知识更新缓慢且存在局限性，审计人员发现新问题、新情况的能力不足。二是审计工具运用不足。据了解，外部审计机构在内部控制审计中普遍使用专业化审计软件和数据分析软件以提高审计效率，而基层央行内审部门却明显存在短板。以L市分行为例，审计人员几乎不会使用Python等数据处理工具，严重影响审计效率。三是缺少与外部交流学习机会。人民银行系统内审条线人员交流学习平台仅为年度审计业务培训及参与上级行审计项目，与审计行政管理部门、外部审计机构缺乏沟通交流，也未参与审计行政管理部门主办的培训。

（三）机遇（O）

1.新形势下落实党中央关于加强审计工作领导的指示和人民银行深化内审工作要求，需要更好地发挥内部控制审计的作用。近年来，党中央、审計署、人民银行总行都不断加强了党对内部审计工作的全面领导。2018年，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确指出，要充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。审计署修订并重新颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》，进一步明确了新形势下内审工作的定位和要求，人民银行总行党委修改了《党委会工作规则》，将内审工作纳入党委会研究事项范畴。党中央、人民银行各级党委的重视，极大释放和提升了内部审计效能，为内部控制审计创造了宽松友好的工作环境，提供了组织支持，提高了其发展空间。

2.落实国家重大决策部署对内部控制审计提出新要求。在经济下行压力持续加大的背景下，国家重大决策部署的实施效果备受关注。内部控制审计作为提高部门履职效能、增强内部控制有效性的重要审计项目，要通过积极有效的审计，推动相关业务部门及时、精准履行职责，保证货币信贷政策、金融风险防控政策落实落细、落地生根。

3.人民银行县支行改革促进了内部控制审计的转型与发展。县支行撤销后，领导干部经济责任审计、预算管理审计等年度审计项目只能在市州分行及以上的层面开展，市州分行的审计任务减少，可以更加专注于内部控制审计，更好地发挥其促履职、防风险、强治理的作用。

（四）威胁（T）

1.内审机构设置模式在一定程度上制约了其职能的发挥。现阶段，基层央行实行的是横向分层管理模式，内审部门在本单位“一把手”的直接领导下开展同级审计监督，这种模式存在两个方面的缺陷。一是在多重目标冲突下，内审部门人员配置面临知识结构欠优、年龄结构偏大的困境。在创先争优总目标指引下，基层央行的优质人力资源不可避免地向业务部门倾斜，作为监督部门的内审部门，其需求要让位于业务部门，其人员质量难以得到保障。以L市分行内审部门为例，截至2023年9月，该部门共有内审人员6名，平均年龄46.3岁，较全行平均年龄高5.9岁；最高学历为全日制本科，而全行全日制研究生占比20.27%。二是在统一绩效考核模式下，同级审计的权威性、有效性难以得到保障。基层央行审计部门与被审计部门同级别，内审部门权威性不足；同时，年度业绩考核未独立于业务部门，业绩考核又受制于人，最终都不可避免地影响到内部审计的有效性。

2.业务政策加快变化趋势对审计人员的素质提出更大挑战。近年来，国内经济形势日趋复杂，各类改革持续推进，人民银行各类政策层出不穷，基层央行业务呈现多样化、复杂化、交错化态势，针对性、专业性、延伸性更强。据统计，2020年新冠疫情以来，人民银行共出台货币信贷、金融稳定、调查统计、支付结算、征信管理、国库、货币金银等条线新政策、新规定165项，是疫情前5年总和的2倍。新政策、新规定的出台，加快了业务部门专业知识的更新换代，对审计人员的专业性提出更高要求和挑战。

3.审计成果转化程度相对较低。内部控制审计成果转化是人民银行总行、省分行近5年来的工作重点，但基层央行内控审计的成果转化程度持续较低。一方面，审计成果难以实现对业务工作进行规范、指导性的转化，审计关联分析不强，审计应用视角不够广，审计成果利用往往局限在特定部门、特定业务，难以充分培育、移植、扩大审计成果的影响面。另一方面，内部控制审计的成果综合利用共享性较低，内审系统建立的审计系统未能充分发挥成果共享作用，对职能部门的共享性、辐射度不强，导致一些针对性、操作性强的建议不能在各职能部门分享、借鉴与转化，一定程度削弱了内控审计建议的影响和辐射作用。

五、结论和建议

（一）主要结论

基于上述对基层央行内审部门内部控制审计的优势、劣势、机遇、威胁的详细深入分析，笔者认为，现行的基层央行内部控制审计面临着相对复杂的内部环境和外部环境，既有审计信息交流更畅顺、专注专业度更高、审计选择更具灵活性、督导整改更有效的内部优势，也存在审计理念滞后、审计独立性不强、审计队伍建设滞后等内部劣势；既面临党中央和上级行重视内部控制审计的发展机会，又存在机构设置模式不利于职能发挥、业务综合变化迅速、审计成果转化程度低的威胁挑战。结合分析情况，本文尝试构建了基层央行内部控制审计SWOT分析矩阵，如表1所示。

结合表1矩阵分析可知，内外部环境的优势、劣势、机会、威胁对基层央行内部控制审计而言，往往不是单独存在，而是交叉并行的。在策略组合选择中，Ｓ-Ｏ策略及Ｗ-Ｔ策略属于极端情况下的组合策略选择，与工作实际不符，应予以排除，而单纯的Ｓ-Ｔ组合策略和Ｗ-Ｏ组合策略缺乏对环境考量的全面性，需进行结合使用。故将Ｓ-Ｔ组合策略与Ｗ-Ｏ组合策略结合，形成一种改进现有劣势、抓住现有机遇、利用自身优势、正视自身威胁的复合策略组合模型，更符合当下基层央行内部控制审计的实际状况。因此，优化基层央行内部控制审计需全面考虑所处的内外部环境情况，从持续优化审计环境、转变审计理念、落实审计后续跟踪、提高审计独立性、加强队伍建设等方面着手，采取相应措施，克服内部控制审计自身劣势和外部威胁，充分发挥利用内部优势和现有机遇，促进基层央行内部控制审计更好地服务于高效履职，进而推动基层央行健康持续发展。

（二）相关建议

1.持续推进内部控制環境建设，提升内部控制审计价值。基层央行内审部门应依托现有审计信息平台、“大监督”平台，充分发挥内部审计专注专业度高的优势，持续开展内部控制审计环境建设，推动内部控制审计更好地发挥作用。一是加强内部控制和内部控制审计理念宣传，增强基层央行员工内部控制意识，从自我控制、评估、修复、完善的角度充分理解和认同内部控制审计对促进对外履职和内部治理的积极作用，营造良好、和谐的审计氛围。二是结合审计重点，扩大审计范围，从单位整体层面出发，对重点业务开展针对性内部控制审计，实现内控审计增值。三是合理利用外部审计力量，积极借鉴学习会计师事务所等外部审计机构关于内部控制审计的方式方法，适时引入外部审计力量，形成内部控制审计合力，提高审计工作价值。

2.优化内部控制审计理念，以发展导向开展审计工作。一是改进传统审计思维模式，全面准确理解内部控制审计对内部控制制度“全面性、合理性、有效性”审查评价的理念导向，在审计中贯穿组织战略目标和单位长远发展利益意识，不断树立和强化发展性、增值性、前瞻性的审计理念。二是以人民银行机构改革为契机，调整优化审计工作重心，将审计资源和工作重心转移到内部控制审计上来，加强与审计、财政等部门合作，实施内部控制审计长远规划和实施计划，形成内外结合、积极主动的长远内部控制制度完善机制。三是优化审计方式方法，建立多型匹配的工作方法，采用定性与定量相结合、传统方法与现代技术相结合、跟踪审计与前瞻性研究相结合的审计模式，找准审计质量和效率的平衡点，推动内部控制审计发展价值持续提升。

3.落实内控审计后续跟踪质量控制，全面提高内审质效。一是合理确定审计对象优先级。以风险评估结果为基础，参考业务部门内部自查情况、业务管理部门非正式专项检查结论，将问题多的部门作为内部控制审计的重点对象，将屡查屡犯问题作为审计的重点内容，切实提高审计的针对性和有效性。二是完善审计整改督办制度。建设多部门联合督办的整改推进机制以及整改结果与绩效考核挂钩机制，同时，健全问责机制，提高员工按章操作和整改问题的自觉性、主动性。三是充分利用信息化技术，对审计成果进行综合分析和利用。加强内部控制审计案例分析，提高审计数据的利用度，强化关联分析，总结提炼各类典型性、代表性和趋势问题，查找问题背后的制度性、机制性缺陷，推进完善制度和机制，提高审计成果转化率。

4.建立科学的组织体系，提高内部控制审计的独立性和权威性。以机构改革为契机，尝试引入统一垂直的纵向组织内审机构设置模式，推广交叉审计模式、审计人员业务单独考核模式等形式多样的组织、机制架构，削减横向内部组织体系中的消极影响和对内审结果客观性、独立性、真实性的影响，提高内审部门人员敢于发现问题、勇于提出问题的积极性和主动性，为内部控制审计发挥作用提供体制机制保障。

5.加强人才队伍专业化建设，为内控审计提供人才保障。一是积极引导审计人员提高综合素质。鼓励审计人员主动学习新政策、新规定，与时俱进提高审计专业素养和审计方式方法。二是加强学习培训。组织审计人员开展审计专业学习培训，加强案例分析，从审计数据分析、审计工作底稿、审计报告等方面着手，全面提高审计人员审计基本功。三是加强业务交流学习。鼓励审计人员积极主动参与上级行审计项目，以审促学，提高审计业务知识广度，同时加强与地方审计机关、会计师事务所等外部机构沟通联系，形成相互交流、共同促进的学习型审计良好局面。

（作者单位：中国人民银行娄底市分行，邮政编码：417000，电子邮箱：1469744004@qq.com）

主要参考文献

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