内部审计视角下地勘事业单位的合同管理

杜东

[摘要]本文基于内部审计实践中地勘事业单位合同管理常见的风险点，从内部审计视角下提出加强合同管理的对策与建议，包括建立健全合同管理体系、规范合同的订立、严格合同履约、加强基础管理等方面，全面加强合同管理，规范单位运营秩序，强化风险控制，提高管理效率，提升管理能力，维护单位合法权益，助力地勘事业单位实现高质量发展。

[关键词]地勘事业单位   内部审计   合同管理   对策建议

一、引言

地勘事业单位承担着国土資源大调查任务，为矿产资源规划、管理、保护和合理利用提供资源信息资料，同时开展地质调查、矿产勘查、水文地质、工程地质、环境地质、灾害地质、农业地质、旅游地质、城市地质、矿产开发和地质科学研究及技术开发工作。近年来，地勘事业单位积极开展地质环境调查与评价、地质灾害预报预警、矿山地质环境调查与评价、地下水资源调查与监测、地质资源保护和利用等工作，为国家和地方经济建设和社会发展提供资源储备和地质服务。随着管理体制的改革和地勘事业单位社会服务领域的不断拓展，地勘事业单位已改变了以往单纯的以财政拨款为主的业务承担方式，与政府有关部门及社会之间所涉及的政府购买服务、经济合作、技术服务等越来越广泛，签订的各类合同也越来越多。因此，规范和加强合同管理也越来越重要和迫切。

合同行为贯穿于地勘事业单位的各项业务活动中，是对合同各方的一种约束行为。地勘事业单位合同管理旨在通过合同的规范订立、有效履行及扎实的基础管理工作，维护地勘事业单位合法权益，并使单位利益最大化。合同管理是内控体系建设与完善中的一项重要的管理工作，能有效提升地勘事业单位的治理能力和风险防范能力。随着地勘事业单位深化改革不断深入推进，加强合同管理成为单位内部控制的重要手段与切入点，同时也是地勘事业单位维护合法权益、规范运营秩序、防范化解重大风险、强化管理效能的关键。

内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。从内部审计视角出发，在市场经济活动逐步增多的情况下，对合同订立、履约、风险防控及基础管理中存在的问题及偏差予以揭示，可以助力地勘事业单位进一步建立健全管理体制，理顺工作运行机制。

二、内部审计实践中地勘事业单位合同管理常见的风险点

合同管理主要包括合同的订立环节、合同履约环节及合同的基础管理工作等方面，在内部审计工作实践中，地勘事业单位常见的问题及风险点主要包括以下几个方面。

（一）合同管理制度不完善

随着各地勘事业单位内控体系建设的持续推进与不断加强，各单位对内部管理制度建设也予以更多关注，纷纷开展了制度“废改立”等制度建设的专项行动，其中也包括合同管理制度的建立。但部分单位尚存在制度内容不规范、政策依据更新不及时、实际可操作性不强等现象；部分单位的合同管理制度虽然对重要合同与一般合同的签订条件及程序等都提出了要求，但对重要合同的认定标准却未明确；部分单位的制度中按内部控制要求提出了对合同进行归口管理，但未明确具体的归口管理部门或归口管理部门分散设置，使得制度的操作性不强，一定程度上造成制度形同虚设。

（二）合同执行中存在各类偏差

部分地勘事业单位虽然按规定订立了合同管理相关制度，明确了合同拟定、审核、审批、执行、归档等环节的程序和要求，但在具体执行中还不同程度地存在对合同主体资信审核把关不严、合同文本内容不规范、合同关键要素填写不全、合同履约不严格、合同签订后置等问题，具体表现在：

1.合同订立环节。

（1）立项依据不完善，前期论证不充分。在合同事项的立项、调研、论证等阶段，部分地勘事业单位对于涉及“三重一大”的事项，未严格按要求履行决策程序或决策执行中存在偏差；对立项所涉及的预算、论证环节不重视，重大事项、专业技术强及法律关系要求较高等合同，未经必要的经费预算或经费预算不规范、缺少相关技术专家论证分析与法律风险评估环节；存在部分应招未招、化整为零规避招标程序等现象；对于潜在合同相关方的资信、履约能力审查不严格，造成对合作项目合作方的选择不当等，也给合同后续的管理带来了较多的不确定因素和风险。

（2）合同内容不规范，权益与风险管控难保障。一是合同条款的约定存在不规范，合同订立内容合规性方面存在风险，如存在对合同进度款的支付比例不符合相关政策、收取没有法律法规依据的保证金等现象；合同条款的约定与招标文件的约定存在偏差，合同对采购文件确定的事项或中标（成交）供应商投标（响应）文件做了实质性修改；未在采购合同中明确约定履约保证金退还的方式、时间、条件、不予退还的情形和逾期未退还的违约责任等重要条款。二是合同要素不全，如合同任务过于笼统，验收结算方式未细化、签订日期、合同内容、计价方式、工作量、验收方式、交付时间等约定不明确等。三是单位合法权益的维护方面存在风险，统筹谋划不足等，使单位的权益未能在合同中得到有效体现和保障，如实行营改增后，在税收的筹划方面谋划不足，对于所取得发票是增值税专用发票还是普通发票的选择考虑较少；对于协作业务的结算条件的约定与单位作为协作牵头单位与业主单位签订的结算方式不对等；对各类违约现象考虑不足，违约条款约定不明确。这些都给后续的履约过程埋下了风险隐患。

（3）合同审核不到位，过程管理有缺失。一是合同订立流程不完善。相关事项的合同包括补充合同（补充协议）缺少相关责任部门的审核、涉及重要的法务合同时缺少相关法务人员或律师的审查；虽有相关部门的签字，但未立足部门职责对合同条款进行实质性的审核，使得合同审核流于形式；对审核会签中提出应修订的内容，未按要求进行修订。二是合同签订主体、用印管理不规范，合同订立单位为单位所属非独立法人的内设机构、合同签订人缺失，或合同的签订人未经有效授权，合同用印管理程序执行不严格也时有发生。三是合同签订及时性不足。合同签订不及时，签订时间后置，甚至为结算合同价款才进行签订，使得合同签订流于形式。

2.合同履约环节。

（1）合同履约控制不严格，合同条款未得到有效执行。未依法依规履行合同，对于合同约定的价格条款、责任条款、质量条款等执行不到位。合同的结算不严格，常常存在缺少结算依据或结算依据不完善，如缺少经相关责任人签字确认，或实际发生的工作量、计价等结算依据不完整等现象。未严格按合同约定的付款进度、付款时间进行，提前或滞后付款，多付或少付合同进度款。验收程序及验收内容不规范，缺少验收环节或验收内容不完整，对于专业技术要求比较高的合同验收，未按规定要求组织相关专业人员验收确认。合同中止、变更与解除存在依据不充分、未按要求及相关程序办理等现象；擅自变更、中止或者终止合同。

（2）对合同纠纷事项重视不够，存在潜在风险。在合同的实际履约过程中，缺少对合同纠纷事项管理予以必要的关注与跟进管理，不注重对具有法律效力的资料保管归档，存在一定的潜在风险；在遇到涉诉案件时，涉诉事项超过诉讼有效期的案例时有发生，难免使单位陷入被动局面，甚至造成不良后果，使单位的合法权益得不到有效维护。

（3）监督评价不到位，管理的程序链不完整。合同执行中的监督、评价缺位。部分地勘事业单位较少开展对合同签订与履行状况、合同执行中存在的问题、是否存在履行风险、是否存在隐含的纠纷因素等风险点的财务监督、审计监督等内控监督与评价，合同管理的自我评价与外部评价常常缺位。部分地勘事业单位不能及时掌握合同履约的进度及潜在的风险，缺少必要的风险应对能力与措施。

3.合同基础管理环节。

（1）合同的归口管理有缺位。一是未对合同进行归口管理，或归口管理不明确，分散于各部门甚至分散于各经办人个人管理、交叉管理。二是合同的归口管理部门与财会部门的沟通与协调机制尚未建立或有待完善，合同管理与单位的预算管理、财务管理结合的紧密度不够，未实现有效合同的全过程闭环管理。

（2）合同管理的基础工作不尽完善。对合同及相关材料的归档保管意识不强，管理水平不高，信息化手段滞后，与当前管理要求不相适应，对于合同的各类相关材料备案归档管理不到位。合同签订后，不及时归档保管，分散与各承办部门甚至在承包人处保管。与合同签订必要的附件依据如相关谈判记录、招投标资料、单位的决策材料等订立依据也未能及时归档。单位的合同台账要素内容不全，记录不及时，未按实际合同履约情况予以动态更新，使得合同文本归档、查阅、履约等信息资料的及时性与准确性难以得到保证，这些都给后续的管理带来了风险，合同管理效率不高。

三、内部审计视角下规范地勘事业单位合同管理的对策建议

（一）建立健全合同管理体系

合同管理是地勘事业单位内部控制体系建设中不可或缺的一部分，具有举足轻重的地位。合同管理体系的建设涵盖制定合同管理制度、实施措施和执行程序，对风险进行防范和管控等方面内容，旨在提高合同管理的效率和准确性，提升单位治理效能。要想规范合同管理，就要结合相关法律法规，建立完善单位的合同管理制度，重點关注制度制定的合法性、合规性、有效性与可执行性。对所涉及的合同范围、合同形式、对单位所涉及的一般性合同及重大合同予以界定，明确合同标的、各合同方的权利与义务、执行期限、付款条件、方式与验收标准与要求等合同要素，合同履约、变更、争议及解除的规定也要予以明确规定。应当对合同签订、履行及其管理活动合理设置岗位，对不相容岗位实行有效分离，明确各部门的职责与权限，规范合同的授权审批和签订权限，对合同实施归口管理。

（二）规范合同的订立

在合同的立项调研、谈判、拟定、审核、签订等环节，地勘事业单位应严格执行相关合同管理制度，主要包括：

1.提高立项的充分性。规范立项的前期准备工作，严格落实相关法律法规及上级的决策部署，如落实“三重一大”决策程序、加强预算管理、可研论证等方面的要求，并将谈判过程中的重要事项和参会人员所发表的意见、决策依据、招投标资料等重要资料作为合同签订的必要附件依据。加强对拟签合同相关方的主体资格、资信状况等进行资格审查，提高所签合同的合法性与有效性。

2.规范合同文本。合同文本内容表述与格式要规范，以避免合同条款有歧义。对于通用合同应当建立模板，重要合同中特定条款还须经单位法务及相关专业人员审核。

3.严格会签程序，建立合同修订的反馈机制。对会签流程应明确提出需求的合同承办部门、单位财务等各相关协同部门的职责，各会签审核的部门应立足本部门职责，对合同的合法性、合规性、真实性与完整性予以审核，并就存在的问题发表意见。合同承办部门就提出的问题予以修订并对不予采纳的意见，予以回复，并附相关支撑依据。

4.严格合同签订人及合同用印管理。合同签订人应为法定人员或经有效授权的人员，合同用印应按单位用印管理规定完成审批后签章，并保证签订的时效性。

（三）严格合同履约

对于款项结算、变更、纠纷处理、动态管理、监督评价等合同履约及其后续环节，地勘事业单位应规范合同履约行为，严格合同履约，提高执行力，主要包括：

1.合同承办部门、财务部门应对照合同约定的款项结算条件、结算时间，并依据实际完成的工作量及进度等合同履约材料，规范办理款项的结算，同时将相关履约信息及时报送合同的归口管理部门备案。规范合同变更行为与变更程序，完善变更依据，加强对合同变更的提出、审批和实施等方面的控制。

2.归口管理部门实行全过程动态管理，对合同履约情况及时予以动态更新，实现对合同履约情况的全过程有效监控。加强合同履约后期的管理，尤其是加强对合同纠纷的管理。在规定时效内，积极与合同对方进行谈判、协商，争取最大限度维护单位的合法权益。同时，归口管理部门应做好合同资料的归档保管工作。

3.强化监督管理，履行监督与建议评价的职能。监督与评价合同管理等制度执行的有效性，合同履约的有效性与及时性，以及在有关审计、巡视巡察中发现问题的整改落实情况。在对合同管理风险点评估时，应重点关注是否实现合同的归口闭环管理，是否明确应签订合同的经济活动范围和条件，是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。可定期或不定期检查或开展专项审计监督，组织相关人员深入现场对合同履约和管理情况进行针对性的检查、审计，重点围绕合同管理制度、合同内容、签订、履行、基础管理等方面进行审查，以此揭示出合同管理中存在的问题与偏差，尤其是合同管理中存在的重大问题，以及潜在的争议或出现纠纷的隐患等，并应针对性地提出相关意见与建议，以期及时纠偏，提高风险防范能力。

（四）加强基础管理，利用信息化技术提高管理效能

新形势下，地勘事业单位应结合自身实际，进一步夯实合同基础管理工作，同时在条件允许情况下，充分利用信息化技术手段，如建立合同综合管理信息化平台等，提高治理水平和管理效能。

1.加强合同管理的基础工作。

切实加强对合同及相关资料进行归档管理及完善合同台账管理。合同文本及合同签订必要的附件依据，如合同订立的谈判记录、招投标资料、单位的决策材料等，均应按相关归档规定及时归档保管，及时进行登记、备案。合同的台账包括合同签订标的、内容、价款、期间、执行、变更及解除、纠纷处理等内容，反映合同的订立与履约情况，包括合同履约后的管理。归口管理部门建立合同台账，对合同签订及履约实行全过程动态管理。建立财会部门与归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理有效结合。

2.建立完善信息化管理平台。

结合单位实际，可在单位信息化办公系统内，建立完善合同管理的平台，单位对外签订的合同都应通过平台申请，承办部门提交合同签订申请，附拟签订合同必要的附件依据（如相关事项的单位决策依据、可研论证、预算批复等材料）。将合同起草、签订、审批、履约进度、归档等全过程纳入信息化管理，并按单位需求进行梳理统计分析。

[作者单位：安徽省地质调查院（安徽省地质科学研究所），邮政编码：230001，电子邮箱：382697200@qq.com]

主要参考文献

[1]刘显浩，顾洁，王国平，等.内部审计推动公立医院合同风险防范和效率提升：以宁夏F医院为例[J].中国总会计师， 2023 （11）： 160-161

[2]龙晓菲.审计视角下行政事业单位合同管理中的问题及对策[J].大众投资指南， 2023 （9）： 79-81

[3]潘祖志.基于内审视角的建筑施工合同管理研究[J].建筑经济， 2022 （S1）： 670-673

[4]曲倩.從内部审计视角探究医院经济合同管理[J].中国内部审计， 2020 （5）： 59-60

[5]赵柠.高校合同管理内部控制专项审计案例[J].中国管理信息化， 2021 （21）： 61-63

[6]朱云海，何旭平，徐丽.高校内部审计部门践行嵌入式审计的实践与探索：以浙江省某省属高校为例[J].中国内部审计， 2022 （7）： 51-54