我国招投标领域存在的问题与对策探究

黄胜平

摘 要：自2000年1月1日我国实施《中华人民共和国招标投标法》以来，凡是在招投标范围内的项目，基本上都遵循了公平、公正、全面、合理低价中标、资质审查、透明共享等原则，操作程序表现形式上合法，在杜绝暗箱操作和节约成本方面起到了一定的作用。然而，一切法律和制度并非十全十美而无一破绽，我国招投标领域还存在不少问题，招投标方面的错误案例较多。文章通过对招投标过程中显性和隐性问题的分析和梳理，提出了相应的对策，为政府部门强化招投标管理、堵住管理上的漏洞、清除腐败根源提供参考，对进一步完善招投标机制将起到一定的作用。

关键词：招投标；招标人；造价

中图分类号：F284文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）14-0065-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.016

1 引言

招投标领域是反腐败重点领域之一，其涉及面广、资金密集、审批权力集中，腐败问题易发多发。据不完全统计，中央纪委国家监委网站在2020年的案件通报中，至少有127人涉及招投标领域（工程建设领域）腐败，其中，中管干部7名，中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部12名。这些案例说明在招投标领域，虽然基本上都遵守“公平、公正、全面、合理低价中标、资质审查、透明共享”等原则，操作程序表现形式上也都合法，但是，只要通过对该领域进行深入细致的调查与分析，就不难发现这种所谓“程序上合法”的背后暗藏着许多不为人知的秘密。

2 我国招投标领域存在的问题

通常我国招投标领域存在的问题大致可分为两种：一种是显性问题，另一种是隐性问题。所谓“显性问题”，就是未按照我国目前法律法规明文规定的要求进行招投标操作的行为，一眼就能看出来的问题。而“隐性问题”就是指那些在招投标领域所谓明面上程序合法，但实际上背后暗箱操作、暗藏着许多不为人知的利益输送问题。

2.1 我国招投标领域的显性问题

2.1.1 招标人场外运作，规避招标

表现形式有以下三种。

第一，将造价高的单项工程分解为多个子项，各子项的合同造价低于招标限额，从而规避招标。例如，个别自来水公司将一个村委的旧自来水管网改造工程分解为一个村小组项目对外单独发包。

第二，以“低价中标”的方式，设法将工程概算降低到招标限额之下，确定承包企业，然后通过变更设计等手法，调整项目规模，按实结算工程款，达到“明低暗高”套取建设资金的目的。

第三，将项目主体工程与项目附属配套工程、后期工程分开进行，有意降低建设项目的总造价，规避招投标，从而便于在场外私下交易，达到“放长线钓大鱼”的目的，为滋生贪腐创造了条件。

2.1.2 行政权力干预和插手招标投标，“权力标”及“关系标”时有发生

一些地方和部门依法招标意识淡薄，前期工作不主动，计划不周密，往往以时间紧、任务重，或以应急工程、特殊工程、保密工程为由，随意简化程序和变更招标方式。特别是在央企、地方国企和民营企业相互竞争的情况下，这种“权力标”和“关系标”表现得非常突出。比如，某项国家重点建设项目，中标单位基本上都是央企，而央企中标后，再进行分包或转包，在分包或转包的过程中，主管该项目的央企领导就有了寻租的空间。他们通过“关系”或者“权力”将这种分包或转包合同转移给自家亲朋好友或者进行变卖来获得利益。然而，不排除其他企业也有中标的可能，但央企优于地方国企，地方国企又优于民营企业，这是众所周知之事。

2.1.3 代理机构业务不专，立场不公

第一，我国各行业严重缺乏招投标行业标准，无标准可循，加上代理机构业务不熟，专业性不强，专业人员欠缺，尤其缺乏大型项目招标代理实践经验。

第二，从业人员良莠不齐、鱼龙混杂，加上我国法律对代理机构的监管和处罚力度不大，部分从业人员不讲职业道德，在从事代理业务中投机取巧、中饱私囊，严重败坏行风。

第三，站错立场，定错标准。有的代理公司虽然处在中介的位置，却未站在公正的立场。在代理活动中，配合招标人的意图和想法操控招投标，扰乱招投标市场秩序。

2.1.4 评标专家的选择与管理，缺乏科学的机制，造成评标不公

因为当前招投标领域还没有建立一套科学的评标专家的选择与管理机制，无法避免招标人为了让能内定的投标人中标，对招标代理机构及评标专家事先给予暗示，进行暗箱操作。另外，评标专家库专家涉及不全面，专业领域不宽，各专家的素质参差不齐，同时还要配合招标人的潜在要求，导致评标结果或多或少带有一定的主观性，極易造成评标不公现象。

2.1.5 招投标主管、监管单位管理监督乏力

招标工作业务量大、专业性强，负有主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职和缺位的问题。

2.2 我国招投标领域的隐性问题

2.2.1 招投标领域中发标主管部门滥用权力，以权谋私

虚假招标、明招暗定，一些工程或服务项目主管部门的负责人本身就是某施工单位或服务单位的幕后老板或股东，先内定好准中标单位，而后利用中介设计好有利于准中标单位的各项指标招标书，象征性地进行招标投标，其他的施工或服务队伍就只能是陪标；从专家评委上做文章，内定专家评委，未评而先定；利用资格预审设置“关卡”，提高招标条件，排斥潜在投标人，以利其意向投标单位；暗藏潜规则，监管形同虚设，从中坐收渔利。有些人直接插手招标投标活动，利用职权和职务的影响，通过身边工作人员、亲友或中间人干预和插手招标投标活动。将能够影响公平竞争的有关信息透露给特定的内定投标人，造成投标人之间的不公平竞争；有的还明确授意、指使、照顾某内定投标人，强令中标人分包、转包工程等。这种招投标看上去程序上是合法合规的，但背地里暗藏潜规则。据不完全统计，有70%以上的项目或多或少存在利益输送，但因为他们是在背地里干的，所以，就算审计、纪委监察等部门介入，问题也不易发现，只有当他们利益分配不均内部互掐时，才暴露出来。

2.2.2 评标专家、代理机构互相勾结、为获私利丧失职业道德

这主要表现为不遵守职业道德，背后与私下谈好利益的投标单位合伙参与项目招投标，审计单位和纪委监察部门难以发现。

3 解决我国招投标领域问题的对策

当前招投标领域存在问题的原因是多方面的。一是有高利润回报与低违规成本的反差。《招标投标法》对招标人和投标人的违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这些处罚措施和力度与投标人违法行为得逞后所得利益相比，违法成本太低，不足以阻止投标人为获得非法利益铤而走险。如温州某市政工程串标案，参加投标的施工企业先后从中标单位分取好处费1216万元。后經法院审理，涉案人员分别被判处6个月至2年、缓刑1年至2年不等的有期徒刑，同时处5万元至80万元的罚金。仅此来看，现行法律对于串标的惩处与串标成功获得的超额利润相比明显偏轻，难以有效遏制不法企业与个人的投机心理。二是有招投标业务高速成长与制度建设相对滞后的反差。三是有高隐蔽交易与低水平监管的反差。招投标监督部门对投标人的违法行为直接进行调查取证，在实际工作中阻力很大，违法行为又具有相当的隐蔽性。同时，由于存在地方保护和行政干预及权钱交易等现象，使调查处理难度更大。这也造成了很多行为人抱有侥幸心理，助长了违纪违法行为的产生。但不管怎样，都要按照党中央二十大报告精神，以《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》和《法治政府建设与责任落实督察工作规定》为依据，扎实推进中央全面依法治国各项工作任务；加大重点领域改革力度，打造国际一流营商环境；统筹推进“立改废”，健全发展改革法律制度体系；扎实推进依法行政，提升履职用权制度化规范化水平；持续推进政务公开，不断提升机关透明度和信息公开服务水平。文章以“搞定人，解决事”为指导思想，建立一套较为完善的解决方案供政府管理者参考。

3.1 采用博弈论方法

博弈论是指某个人或是组织，面对一定的环境条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，从各自选择的行为或是策略进行选择并加以实施，并从各自取得相应结果或收益的过程，在经济学上博弈论是个非常重要的理论概念。博弈论（Game Theory） 又被称为对策论，它是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要组成内容。博弈论的应用领域十分广泛，在经济学、政治科学（国内的以及国际的）、军事战略问题、进化生物学以及当代的计算机科学等领域都已成为重要的研究和分析工具。此外，它还与会计学、统计学、数学基础、社会心理学以及诸如认识论与伦理学等哲学分支有重要联系。下面介绍几种博弈案例，希望对制定文章策略有所帮助。

3.1.1 从“猴子道德实验”和人性弱点出发，制定领导者行为规范

科学家将四只猴子关在一个密闭房间里，每天喂很少食物，猴子饿得吱吱叫。几天后，实验者在房间上面的小洞放下一串香蕉，一只饿得头昏眼花的大猴子一个箭步冲向前，可是当它还没有拿到香蕉时，就被预设机关所泼出的滚烫热水烫得全身是伤，当后面三只猴子依次爬上去拿香蕉时，一样被热水烫伤。于是众猴子只好望“蕉”兴叹。几天后，实验者换了一只新猴子进入房内，当新猴子肚子饿得也想去吃香蕉时，立刻被其他三只老猴子制止，并告知有危险，千万不可尝试。实验者再换一只猴子进入房间内，当这只猴子想吃香蕉时，有趣的事情发生了，这次不仅剩下的三只猴子制止它，连没被烫过的新猴子也极力阻止它。实验继续着，当所有猴子都已换过之后，没有一只猴子曾经被烫过，上头的热水机关也取消了，香蕉唾手可得，却没有一只猴子敢前去享用。

卡耐基在《人性的弱点》一书中写道：“只有对人性有深刻的了解，进而认识和了解人性的弱点、复杂性及其根源，我们就会从中学到如何平衡处世的方与圆，如何以自己的本色获得他人的认同，如何更清楚地认识自己，如何与他人合作等，同时，我们将通晓如何把握人生幸福和成功的精髓。研究人性、了解人性、把握人性、利用人性，就将使我们立于不败之地。”

那么，前文述及之“行政权力干预和插手招投标”事件、“权力标”及“关系标”问题、招投标领域中发标主管部门“滥用权力”和“以权谋私”问题就能迎刃而解。策略如下。

其一，建立健全道德与诚信档案制度，采取“一票否决”的办法，只要在招投标事件中出现上述不法或违纪行为的，记录在案，除受到党纪国法严厉惩处外，永远不得提职晋升；其二，建立健全人民群众监督机制，纪律监察部门设立检举投诉电话和电子邮箱，及时、高效地处理人民群众反映的问题，利用公众平台，公布处理（投诉量与办结量）结果；其三，纪律监察部门组织明察暗访工作小组，明处认真审阅招标书，暗中组织与发标方没有任何关系网但符合条件的投标商参与跟踪投标，杜绝隐性投标问题；其四，通过对人们进行教育，使其约束自己的欲望。欲望就像是一条锁链，一个连着一个，使人陷入困境。我们每个人都有欲望，但欲望太多的话，人生就会变得疲惫不堪。每个人都应学会轻载，更应该学会知足常乐，因为心灵之舟载不动太多的重荷。汤玛斯·富勒说：“满足不在于多加燃料，而在于减少火苗；不在于累积财富，而在于减少欲念。”贪欲会使人的精力和体力双重透支。放下贪欲，追求平实简朴的生活，是获得快乐的最简单的方法。当欲望产生时，再大的胃口都无法填满，贪多的结果只会是无穷尽的烦恼和麻烦；通过对人们进行教育，使其学会接纳自己、欣赏自己，使自己从欲念的无底深渊中得到释放与自由。

3.1.2 通过高薪养廉，促使权力与责任对等，保持心理平衡

从经济学角度来说，任何一个行业，高回报都能使之稳定，政府工作也不例外，从人性角度来说，高薪能满足人的合理需要和心理平衡；史实证明，从18世纪初直到20世纪初，清政府对官员一直实行“高薪养廉”的制度，从清代雍正五年（1727年）起，为了纠治官场腐败，雍正皇帝决定给官员们发放巨额的“养廉银”。而我们也应看到新加坡、芬兰等国家已在“高薪养廉”的政策上取得了成功，而且还有阿根廷、秘鲁等国家的加入，可见，“高薪养廉”已是大势所趋。

从高薪养廉的数学模型“腐败成本＝预备成本＋机会成本＋处罚成本；预备成本＝取得权力的成本×被处罚的概率；处罚成本＝处罚尺度×被处罚的概率”来看：高薪养廉在预备成本和处罚成本两方面提高了腐败的成本，在其他变量不变的情况下，将导致腐败数量的减少，因而高薪制度对于养廉是有效的，它能使一部分潜在的腐败者因需求得到满足而放弃腐败，并且它还通过增加腐败成本来作用于私有欲的人群，使手握公权力的人们在私本质的作用下趋利避害而放弃腐败的企图。

通过分析，高薪养廉在解决腐败问题上有优势也有一定的局限性，当腐败成本大于因腐败而产生的收益时，当权派领导者将会放弃腐败的企图；当腐败成本小于因腐败而产生的收益时（如大貪、巨贪等），当权派领导者将无法与私本质妥协，在反腐败上是具有不彻底性的，这种不彻底性也导致了它的局限性，所以，需要利用博弈论方法来设计相关制度。

根除腐败是世界各国最大的难题之一，也许只能退而求其次，谋求把腐败抑制在一个社会可以容忍的范围内。高薪养廉制度的论证，正是在这样一种背景和认识下提出的，它一定能够在中国的反腐败斗争中找到一席之地，为中国的反腐败法制添上一笔重彩。

因此，笔者在文章提出“通过高薪养廉，促使权力与责任对等，保持心理平衡”的办法。

其一，从我国国情出发，首要“高薪养廉制度”不是对所有公务员都实行，而是针对各单位有表决权的领导者实行。其二，将有表决权的领导者分为两类：一是党委领导类，二是政府领导类。两类当权者定薪原则为：参照我国私企高管人员平均水准，或者弱低于私企高管人员平均水准。其三，将有表决权的领导者薪酬拿出一半与领导者责任挂钩，进行绩效考核，设计绩效薪酬考核制度。对有表决权的领导者要从德、能、勤、绩四个方面进行考核，定量与定性相结合，制定评估实施细则和测评表，将德、能、勤、绩四项细化。其四，设计绩效薪酬要遵循五大根本原则：公平性原则、遵守法律原则、效率优先原则、鼓励限度原则、适应需求原则。最大限度杜绝当权者“灰色收入” 。其五，防止大贪、巨贪事件发生，对非常重大的事项，按“三重一大”要求严格管理，纪委监察介入监督。

3.2 建立科学机制

利用当代的计算机网络与信息技术手段，建立科学的网络技术管理系统，替代传统的人工操作与管理，是现场实时性、主观性招投标领域对电子化、现代化管理发展的要求。我国教育部门在艺术类等专业高考评分中采用的办法已经基本成熟。笔者认为，我国招投标领域完全可以借鉴此方法。

第一，完善电子招投标系统，建立招投标资格预审制度，采取报名人随机抽签的办法确定投标人，杜绝围标串标。我国电子招投标系统早在2008年就已在使用，但因受“官本位主义思想”的影响，官员和领导者不想推行更为完善的电子招投标系统来监管自己，而使自己利益受损，故他们希望法律体系机制越不完善越好。那么假设在开标之前招标人、投标人、专家以及中介机构都不知道参与投标人的报名个数，招投标中心鼓励报名（如未选中的给一定制作标书的补偿费用），然后对报名投标人进行资格预审，再从中随机抽签确定参加投标人，确保投标单位入围的公开、公平、公正。效果是不是会好一些呢？答案是肯定的。

第二，应建立健全相关法律法规和制度，国家和地方应根据实际情况制定相关法律法规，明确“围标串标”行为界定，划清监管部门职能职责，加重违法行为处罚，增加违法风险成本，增强社会监督机制等。

第三，杜绝评审专家相互之间的影响和串通。评标场内，每个评审专家面前都有一个与计算机网络相连的小键盘，当一个投标人或者投标代理人述说完自己的投标方案后，评审专家经认真细致分析投标人提供的资料，分别在各自的小键盘上进行独立初步打分，计算机系统立即将该投标人的初评成绩记录在案，当评审专家对每个投标人的方案进行初步评分后，在初步评分的基础上对几家投标人进行对比评价，复核调分并排出名次。评审专家之间做到了背对背独立打分且分数相互保密。

第四，建立科学的评审专家工作质量动态评价体系。对评审专家工作状态进行实时监控，记录考官的打分情况，并制作分析图表，打分的过高过低都将显现出来，除了去掉最高分与最低分，以保证公正外，评审专家们还可能受到警告或被取消评审专家资格。因此，这里实际上成了评审专家们的“第二考场”。

4 结语

一个健康的招投标机制应该是按照“公开、公正、公平”和“诚实守信”的原则，建立起统一、开放、竞争、有序的项目交易市场。针对当前招投标过程中存在的问题，除了采取完善法规、明确职责、健全机构、强化过程监督等措施外，在具体监管过程中既要采用博弈论方法又要建立科学机制，才能更好地规范招投标市场秩序，从源头上遏制腐败，促进项目交易市场秩序逐步走向规范化和法制化的轨道，不断提高各项招投标工作的质量和水平。

参考资料：

[1]陈紫青.工程招投标与合同管理[M].2版.北京：机械工业出版社，2020.

[2]刘延婷.建设工程招投标中存在的问题及对策[J].中国电子商务，2010（9）：384.

[3]漫画说纪|警惕这些工程招投标领域腐败和作风问题[EB/OL].（2021-01-23）.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202101/t20210123_84503.html.

[4]王渝宁.艺术考试现场评分电脑网络管理系统[J].科技资讯，2007（31）：145-146.

[5]戴尔·卡耐基.人性的弱点[M].云中轩，译.上海：立信会计出版社，2012.

[6]邰治冶.欲望迷城[EB/OL].（2019-08-01）.https：//book.qq.com/book-detail/25995301.