建设项目临时用地审计方法初探

余国亮

建设项目临时用地是指建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或农民集体所有的土地。临时用地按照“谁使用谁负责办理手续及恢复和移交工作”的原则，不得修建永久性建筑，使用期一般不超过两年。在建设项目特别是国家、省级重点建设项目审计过程中，审计人员往往忽视对临时用地的审计。本文结合近年实施的铁路和公路建设项目的审计实践，谈谈建设项目临时用地的审计，供审计同行借鉴参考。

一、政策背景

1.临时用地的批准

《土地管理法》规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《森林法》规定，需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》规定，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设使用国家级公益林地。确需使用的，严格按照《建设项目使用林地审核审批管理办法》有关规定办理使用林地手续。《基本农田保护条例》规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

2.临时用地的出租

《土地管理法》规定，土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按合同约定支付临时使用土地补偿费。《规范国有土地租赁若干意见》规定，租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。收取的土地租金应当参照国有土地出让金的管理办法进行管理，按规定纳入当地国有土地有偿使用收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

3.临时用地的恢复

《森林法》规定，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件。《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

二、常见问题的表现形式

1.临时用地批准、监管不到位

一是建设项目临时使用的土地完全未报经土地、林业主管部门批准。这种情况一般与项目所在县土地、林业主管部门监管缺位有关，不是单独个别项目，而是全县所有建设项目临时用地都没有报批。

二是建设项目临时实际占用的土地与批准使用的土地不一致，主要有四种情况：第一种是实际占用的地类与批准的地类不一致，如批准临时占用的是荒山，实际占用的是耕地甚至是基本农田。第二种是实际占用的土地面积超过批准占用的面积。第三种是批准的是临时占用一年或两年，实际占用两年甚至三年以上。第四种是实际建设的是永久性建筑，但为规避土地批准与供应程序，两年续办一次临时用地批准手续。

2.未按规定出租、支付租金和处理租金收入

一是临时使用国有土地未经（与）土地行政管理部门签订出租合同，行政事业单位违规出租给建设项目施工方。租金收入归本单位使用，未按规定全额上缴财政，纳入国有土地有偿使用收入管理。

二是个别人获取建设项目施工方要临时租用土地的内幕消息后，将权属农村集体或村民个人所有的土地，以土地流转方式低价承租，然后未经原承包人同意，高价转租给施工方，获取高额租金差价，侵害农民利益。

三是建设项目施工方因临时用地租金标准信息不对称，与建设单位按国家、省重点项目补偿标准结算临时用地费用，与村委会或农民按合同约定价支付租金，从中套取差价，侵害农民利益。

3.临时用地未按规定复垦复绿

一是建设项目施工方未按临时用地租地合同约定和建设项目设计文件要求，对临时占用的土地进行复垦复绿。

二是土地、林业等主管部门未按规定将收取施工方的復垦复绿保证金用于临时用地复垦复绿；土地、林业、水利等主管部门未按规定对临时用地复垦复绿结果进行验收。

三是部分地方政府故意不落实临时用地的复垦复绿政策，在租地合同上约定或默许在临时用地上修建永久性建筑，等时机成熟，调整为工业用地或其他建设用地。

三、审计目标和思路

1.审计目标

审计建设项目临时用地相关方是否严格执行国家土地政策，尽量不占用耕地，尤其是基本农田；占用后是否按政策规定和申报审批设计要求、复垦复绿方案恢复耕种或林业生产条件；是否严格执行土地承包流转政策和临时用地补偿标准，切实维护农民和农村集体经济组织合法权益。

2.审计思路

因用地时间短，监管部门卫星航拍更新不及时，属地土地、林业等主管部门监管不到位等原因，建设项目违法临时占用土地难以避免。审计人员可采用“程序与现场相结合”的审计思路，开展建设项目临时用地的审计。程序是临时用地的规定动作，包括用地选址、申报批准、履约保证、实际使用、复垦验收等流程。现场则验证上述流程是否规范、到位，有无编造虚假临时用地批准、验收等档案资料和为了赶工程进度按照领导指示而开“绿灯”等问题。

四、常用审计步骤与方法

第一步：前期准备。

设计填报临时用地表格。收集拟抽审的临时用地申报审批表；施工方、建设方、乡政府（村委会）三方选址图；复垦复绿方案及保证金收取、退还、使用凭证；临时用地租金收支凭证，临时用地复垦复绿验收报告、现场图片以及国土、林业部门出具的地类图斑等相关资料；临时用地水土保持方案及验收报告；绘制临时用地选址合同、申报批准、租金收支、验收流程图。

第二步：发现疑点。

对前期准备的资料进行分析。选取建设项目用于拌合站、预制场、梁场、钢筋加工场、施工便道、取土弃土场等占用土地面积较多、复垦复绿可能性小的临时用地作为审计重点，找出临时用地流程图上的薄弱环节，进而发现疑点。

第三步：分析计算。

根据乡村提供的临时用地出租合同、租金入账凭证，施工方提供的临时用地出租合同、租金收支凭证，以及建设单位提供的临时用地水土保持设施验收报告和结算资料，对比自然资源与林业主管部门临时用地的审批、验收台账和档案资料，确认未经报批、验收的临时用地；根据建设项目施工方租地合同的出租方和收款人，追查临时用地实际权属，分析判断临时用地出租、转租的合法合规性，国有土地出租收入未按规定上缴财政，纳入预算管理。根据土地权属，计算中间人违规获取的租金差价，计算施工方降低临时用地补偿标准违规获取的租金差价金额。

第四步：现场取证。

现场确认是临时用地审计的重要程序。通过现场查看，可以直接确认复垦复绿的真实情况。可以结合自然资源和林业主管部门提供的历年地类图斑和地类调整文件，确认实际占用的地类，分析判断是否违法取土采石，以及以临时用地获取报批实际违法修建永久性建筑等问题。

有的建设项目临时用地因项目竣工验收投入使用后，难以现场查看，审计人员可通过建设项目施工历史影像资料或无人机现场拍照，分析判断并获取临时用地未批先用、实际地类、用地面积、用地时长、复垦复绿等审计证据。

第五步：沟通确认。

与被审计相关方沟通确认审计证据，审核修改临时用地明细表格，完善审计证据链。必要时调取租金收支银行流水，追查租金是否流入乡村领导干部个人账户，获取权力寻租等腐败证据。

（作者单位：抚州市审计局）