我国环境立法的演变

摘 要：疏理环境立法的历史沿革有助于我们更好地理解我国的环境法律制度，本文从环境保护主管部门的演变和同一历史时期环境法律规范的共同特点出发，把我国环境立法分为萌芽期、快速发展期和成熟期。

关键词：环境保护;主管部门;环境立法

中图分类号：D922.68;D920.0文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0223-01

作者简介：陈文昶，昆明理工大学法学院，硕士研究生，研究方向：生态环境损害。

一、萌芽时期

第一阶段是1979年之前，是我国环境立法的萌芽时期。1972年，联合国在斯德哥尔摩举办了人类环境会议，中国代表团参加了这次会议，并阐述了中国政府在环境问题上的基本立场、观点和原则，这是我国首次利用环境保护问题实现特定的政治目的。①此阶段我国工业并不发达，环境问题并不突出，环境保护也仅处于起步阶段，环境行政主管部门为城乡建设环境保护局，简称“八字局”，环境保护行政人员较少，执法能力较弱，环境保护的法律规范多为一些政府文件，成文法比较少见，也因此造成此阶段对环境的保护并无多少有效的法律手段，环境保护问题更多地是作为一种外交手段，以开展多边环境保护合作，扩大我国在国际社会的影响力。

二、快速发展期

第二阶段是1979年—2008年，是我国环境立法的快速发展时期。1979年2月全国人大常委会颁布了《中华人民共和国森林法（试行）》，该法是我国第一部有关环境保护的法律;1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》标志着我国的环境保护进入新的时代。1982年，我国设立了城乡建设环境保护局，为城乡建设环境保护部的内设机构;1984年5月，环境保护委员会正式在国务院挂牌成立，办事机构设在城乡建设环境保护部;1984年，城乡建设环境保护局变更为国家环境保护局，但是行政级别没有变化，同时兼任国务院环境保护委员会的办事机构，主要負责我国环境保护的规划、协调、监督和指导工作;1988年7月，“环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局（副部级），明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，作为国务院直属机构，也是国务院环境保护委员会的办事机构”②;1998年6月，“国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），是国务院主管环境保护工作的直属机构，撤销国务院环境保护委员会”③;2008年7月，“国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门”④。在此期间我国相继颁布有关大气、水、噪声等的相关法律规范，如《水污染防治法（1996）》、《大气污染防治法（1995）》、《噪声污染防治法（1996）》、《野生动物保护法（2004）》等。

此阶段我国环境保护工作在国家层面的重视程度逐步提高，环境行政主管部门的级别也随之提高，我国对环境保护的越发重视。在环境保护法律规范层面，可大致分为两个阶段：一是1979年—2000年，此阶段立法部门着重于对水、大气等传统污染制定了大量的法律规范，但是原则性规定较多，能具体适用的条款较少，如《水污染防治法（1996）》第十二条规定“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体，划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水质标准”，却没有规定保护区应如何划定、采取何种措施保护以及符合何种水质标准，也并没有参照其他规范;《大气污染防治法（1995）》第二十二条⑤、第二十三条⑥等表述均未表明如何推广煤气使用、如何采取防燃防尘措施，违反的法律责任是什么等。二是2000年—2008年，此阶段随着我国对环境保护地越发重视，立法部门对传统污染防治法进行了大量的修订，加大对各类污染防治的保护，增加相关法律规范的确定性和实用性，立法技术更为完善;我国重污染防治而轻资源保护、重结果而轻过程的现象也有所改变，开始重视环境保护的更多领域，如对野生动物保护、环境影响评价制度等出台了相关的法律规范。

三、成熟时期

第三阶段是2008年至今，是我国环境立法的成熟时期。自从环境保护部成立之后，环境保护的力度也持续加大，此时期也再次对水、土壤、大气等传统污染法律规范进行大量的修订，立法更为精细化、实用化，2014年修订的《环境保护法》也被称为史上最严环保法，与之配套的是各类环境标准。此外，立法部门的视野也更为开阔，《生态环境损害赔偿制度改革方案（2017）》等法律规范等相继被确立，对于环境问题的保护和救济有了更为全面的法律武器;《清洁生产促进法（2012）》、《环境保护税法（2018）》等法律规范的确立也说明了我国对待环境问题从单纯的命令型转变为命令与激励相结合，对环境保护的理解更为深刻。2018年3月13日，十三届全国人大会议决定组建生态环境部，变“九龙治水”为“一龙管水”，解决了我国环境保护部门众多，管理相对混乱、效率较低等问题，也标志着我国的环境保护将进入全新的时代。

[ 注 释 ]

①张海滨.中国环境外交的演变[J].世界经济与政治，1998（11）：12-15.

②国机编[1988]4号.

③国发[1998]5号，国办发[1998]80号.

④国办发[2008]73号.

⑤第二十二条：国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市燃料结构，发展城市煤气，推广成型煤的生产和使用.

⑥第二十三条：在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、石灰，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气.