中英公共图书馆法比较研究

摘 要：针对中英两国在公共图书馆立法的社会历史、背景等方面的差异，着重对比分析了两国在公共图书馆的建设、管理和服务等方面的立法特点，并总结了英国公共图书馆法的在立法实践中的经验，可为我国在公共图书馆法的运作和实施提供一些启示。

关键词：公共图书馆法;英国;中国;比较研究

中图分类号：G258.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0015-04

作者简介：闫玉冰（1993-），女，山东临沂人，南华大学经济管理与法学学院，2017级法律硕士研究生，主要研究方向：经济法学、刑事法学。

一、概述

19世纪50年代，在英国颁布了世界上第一部在全国全域范围内实施的《公共图书馆法》。因此，英国图书馆产业相对发达，到目前为止，英国相应的法律体系已趋于完善。与英国相比，中国公共图书馆的立法相对滞后，所以在新的发展时期，为了使中国的图书馆发展事业健康，稳定，可持续，中国于2008年11月开展公共图书馆的全面立法工作，这是在学界积极的倡议以及迫切的社会需求、政府工作的进步动力影响下推动展开的。2017年6月《《公共图书馆法》草案》通过，2017年11月该法案在第十二届全国人民代表大会上正式发布[1]。2018年1月1日该部法律正式颁布后，标志着继《公共文化服务保障法》后，在法律方面中国的公共文化领域又迈出了重要的一步。该部重要的法律有三项历史作用：①.促进文化领域的法治体系建设;②.为建设社会主义文化强国提供法律保障;③.实现全民阅读保障机制。但是，基于中国现行公共图书馆法已经颁布刚满一年的事实情况，配套的法律法规还不太完善，总体而言水平相对较低。在此背景下，对《中华人民共和国公共图书馆法》与英国英国公共图书馆法进行比较，结合中国图书馆法的实际情况，确定了其优势和存在的缺点，并充分利用英国图书馆在法律方面的成果，图书馆产业发展的先进经验，为建立和完善我国图书馆产业法律体系指明了方向，指导了中国图书馆产业可持续发展的正确途径。

二、中英两国公共图书馆法的立法概况

（一）英国公共图书馆法的立法概况

在1708年，《教区图书馆法》问世，作为英国最早的一部关于图书馆的法律，该法以法律的形式对教区内的图书馆进行了保护，虽然这部法律存在诸多不足和不合理的方面，但这使得英国教区图书馆的建设和管理具有法律可依性，并良好的规制了教区图书馆的发展。世界上第一部在全国范围内实行的法律在1850年的英国出台，这部《公共图书馆法》不仅对英国有重要的意義，对整个世界来说也有着其重大的贡献。该法案的改革之处在于明确建立一个城镇图书馆是可行的，并且每5000人的地区拥有一个图书馆也是强制性的。资金由当地政府从税收中分配，纳税人可以获得图书馆自由使用的权利。它还授权地方议会可以对免费图书馆的设施设备征税，并确定英国大英图书馆的在管理上的主体，即图书馆委员会，1947年12月17日，英国根据社会发展的现实情况修改了《公共图书馆法》。法律首先提到了图书馆的媒体角色，它还提出“根据实际情况提供服务”、“改善公众”、“关于图书馆服务的意见”和“部长的费用”等。这是一个相对完善的图书馆法律，继承过去，不仅秉承了以往图书馆法的精髓，同时也吸收了新鲜血液。1964年《公共图书馆和博物馆法》出台，这也是目前在英国执行的一项法律，该法律提出“激励公共图书馆之间相互合作”、“国务大臣监督图书馆服务”、“使用教育或文化场所”等，该法不仅强调图书馆的服务，还鼓励公共图书馆之间的相互合作。虽然法律已经颁布了50多年，但它仍然是一项在英国实施的法律，对于英国的图书馆事业和世界的图书馆立法有着深刻的影响。1972年7月27日，英国颁布了《大英图书馆法》[2]。在该法的第一章中就提出了大英图书馆的建立。这也是该法最大的贡献，与此同时，明确指出了英国图书馆董事会的职责。1992年7月7日，联合王国颁布了《公共图书馆调查程序法》，修订了图书馆调查程序，校长权利，调查员资格，证据审查，调查工作和现场调查等制度，《法定缴存图书馆法》是在2003年的英国议会上通过的一部专门法，该法律的主要内容是围绕着出版物合法储存来展开的，是英国图书馆界第一部关于出版物缴存的法律。

（二）中国《公共图书馆法》立法概况

改革开放以来，中国图书馆产业发展很快，但在这个过程中存在一些问题：地方发展不平衡，信息定位不准确，图书馆员分布不合理，政府责任不足等等。追根溯源仍然是由于缺乏健全的法律制度，因此我们需要加快完善法治和保护公共文化服务的步伐。自2001年4月以来，中国举办《公共图书馆法》专家研讨会，这也标志着《公共图书馆法》正式启动立法相关事宜。2005年，“十一五”公共文化体制改革和“几点建议”得到进一步加强。“中共中央关于深化文化体制改革的几点意见”和“文化发展规划纲要”一系列政策都已陆续发布，并且启动了相关立法工作，我国公共图书馆的立法被正式的提上议事日程。2008年11月，公共图书馆法立法工作会议由文化部在北京召开，会议决定以中国图书馆协会与国家图书馆为基础，协调统一全国的专家学者，在文化部的领导下，《公共图书馆法》涉及的基本问题和重要制度已经深入开展研究，以便开始对于立法的支持研究。从2009年2月到2009年10月，研究小组完成了11个相关的主题，如公共图书馆法的起草工作、收集图书馆资料在国内外的分析、为背景、可行性和可行性研究的必要性分析、为图书馆法框架系统的设计和起草规定提供了想法和技术方法。2010年3月，《公共图书馆法（草案征求意见稿）》正式成文。2012年，国务院法制办公室根据立法流程，在全国开展征收《公共图书馆法（草案征求意见稿）》的工作。2015年11月，文化部在专家学者组等各方力量的综合努力下编纂成了《公共图书馆法（征求意见稿）》并提交给国务院法制办，《公共图书馆法（征求意见稿）》包括一般规定、设立、运行、服务、法律责任和补充规定共42条，2017年4月19日，李克强总理主持召开国务院会议，“讨论通过《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》，并决定按立法程序将这一草案提交给全国人民代表大会常务委员会审议”[3]。2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》在第十二届全国人民代表大会常委会第30次会议表决通过并发布了最终适合我国国情的，借鉴了国外历史经验的图书馆公共法律文本，包括六章，涉及一般规则，发展，运作，服务，法律责任和补充规定，共55条。2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》正式实施。

三、中英公共图书馆法主要内容比较

（一）关于图书馆建设的主体

“公共图书馆建设的主体通常是指保护国家公共图书馆建设所需的政府，团体或个人”[4]。

1.英国公共图书馆建设的主体

在英国，当地政府可以成为图书馆建设的主体。“建筑权”是1964年《公共图书馆和博物馆法》规定下的“允许可以”的含义[5]。向公众提供有效的公共图书馆服务是每个地方政府的责任，表明建设英国公共图书馆的主体工作已从“允许可以”变为“强制必须”。同时，英国公共图书馆的服务覆盖面积极大，为了更高效更完善的运行图书馆系统，英国具有两种图书馆建设方式即地方政府独立的建设和与社会各方联合的建设。

2.我国公共图书馆建设主体

中国公共图书馆建设的主体是县级以上的人民政府。《公共图书馆法》第四条中明确规定“县级以上人民政府应当将公共的图书馆建设业务纳入本级政府的经济社会发展规划，将公共图书馆的建设纳入城乡规划和整体土地利用规划之中，以及公共图书馆建设项目所花费的资金必须纳入本级政府预算[6]”。第六条明确规定，“国家鼓励公民，法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，依法给予税收优惠。”从中可以看出，县级以上人民政府是中国公共图书馆建设的主体[7]。

通过以上公共图书馆建设主体比较可以看出其共同之處是：中英两国政府都是公共图书馆的建设主体。不同的是，英国公共图书馆业务的保障基金由政府从税收中支付，并且2%的地方税用于图书馆建设。在中国，公共图书馆法中对于何是图书馆资金的主体虽也已作出规定，但拨款的方法和比例尚未明确说明，这使得资金来源的方式无法得到保证。“上海市公共图书馆管理办法”，“四川省公共图书馆条例”，“广州市公共图书馆条例”等地方法律法规虽有部分对于此项事务的规定，但是，没有明确系统的规定图书馆资金的使用及其使用方式[8]。

（二）关于图书馆的管理主体

图书馆管理的主体是指负责图书馆管理单位图书馆发展中重大决策失误的实质性管理部门[9]。

1.英国公共图书馆管理主体

英国公共图书馆的管理机构在英国图书馆法中作出了明确而详尽的规定。详细解释了国务卿，图书馆当局和图书馆董事会的责任和权利。两者之间的关系得到了详细阐述。此外，对于各级管理和会议程序都有明确的规定。1964年，《公共图书馆和博物馆法》规定，当地政府未能履行其职责即如果当地政府违反法律并且不履行提供公共图书馆服务的法定职责，国务大臣此时将向他发出警告，以及相应指导他们的必要补救措施，如果再次没有履行职责，然后，地方政府将被剥夺获得此项资金的权利，而地方政府将把公共图书馆服务的责任委托给国务大臣或其他政府主管部门。

2.我国公共图书馆管理主体

在中国图书馆的管理的主体是文化的各级行政主管部门。我国宪法第22条明确规定，图书馆属于文化产业。展馆，博物馆，文化中心和其他文化活动应开展群众性文化活动。我国《公共图书馆法》第5条明确规定，国务院文化主管部门负责国家公共图书馆的管理工作。地方公共图书馆的管理是各级地方文化行政部门的责任。

通过以上中英图书馆管理主体的比较中可以看出，在英国图书馆管理有明显的去行政化，政府只负责代表人民行使所有权，对经费问题制定具体的解决措施，图书馆董事会对具体事项行使决策和管理权限，以便公共图书馆的建设和执行分开进行。英国的英格兰和威尔士都有一个咨询委员会，这两个咨询委员主要责任是对英国的文化、媒体和体育部部长提出一些关于图书馆建设方面的规定和资金使用问题的意见，有效的促进了决策是实施[10]。然而，在中国，公共图书馆管理的主体是各级文化行政部门，它控制着图书馆的人员，财务和物资，具有明显的行政色彩。

（三）中英图书馆提供服务的比较

1.英国公共图书馆的服务

英国公共图书馆的服务坚持“以人为本”的原则，始终如一地提供优质和免费的服务，其目的是使所有人能够自由和平等地获取信息。早在英国第一部公共图书馆法，每5，000人就建立了一个图书馆，成人和儿童的服务由该地区的地方政府提供。1887年《苏格兰公共图书馆法》规定，所有图书馆都应免费向公众开放，允许公众免费使用书籍和期刊。1964年《公共图书馆和博物馆法》在鼓励老人和儿童充分利用图书馆的服务，并且对人均占有图书的比例做了明确具体的规定。在1972年的《大英图书馆法》中明确提出图书馆应该在教育以及学习机构上提供相应的配套服务。2008年的《北爱尔兰图书馆法》规定应当对老人和儿童的特殊需要进行满足完善[11]。由此可以看出英国公共图书馆始终如一的坚持“以人为本”的服务理念，以至于每一次法律的修改完善都会围绕在为公共群众提供更好的优质服务而展开进行。

2.我国公共图书馆的服务

我国《公共图书馆法》第四章就确定了公共图书馆服务的原则：平等、开放、共享，主要包括以下内容：对未成年人的服务、对老弱病残特殊群体的服务、对古书籍的保护、对个人隐私的保护等，而且还提供数字化服务和线上线下共享平台服务。《公共图书馆法》第33条明确规定，免费基本服务包括：查阅和借阅文献信息、公共空间设施的场所开放，如开放阅览室和书房、公益讲座、阅读推广、培训和展览等，但是，没有提到具体的免费服务方法。笔者认为，有必要在立法中规定免费服务方式，还需要增加免费服务类型。再如《公共图书馆法》第34条只对少年儿童和老年人的一些权益进行了规范说明，但是对于一些盲聋哑人的权益并没有进行详细的说明，只是比较笼统的进行了规定，对于具体的措施没有提及，这样导致各地操作不一，标准不一。所以，笔者认为应该出台相应的配套的法律法规对图书馆的服务内容和服务方式做出详细可操作性强的规定。

四、英国公共图书馆法对我国的镜鉴

（一）完善丰富我国公共图书馆法的内容

在全民阅读背景下的现代社会，图书馆法律也面临着机遇与挑战，可持续健康的发展应该是现代图书馆立法的题中应有之义。比如说我们在前文中所讲到的英国各个层面都有相应的配套法律规定，每一部法律都是精心经过修改和完善的。在英国，1964年，1972年和2003年颁布了图书馆法都是基于社会变革过程中出现的问题。我国第十八次全国代表大会明确表示，“公共文化服务体系将得到完善，服务的效能将得到提高”。“完善的图书馆法律法规有利于提升中国图书馆的社会地位，促进图书馆在社会领域的重要作用”[12]。图书馆的社会效益非常重要，但现实生活中的许多人对于图书馆这一产业事业运作模式特性功能不是特别了解，受限于各人认识的局限性，他们只看到社会对图书馆的投资不能得到正比图书馆对社会的回报的现象，所以对于图书馆有着一些偏见。如果我国能够通过完善相关的图书馆法律配套措施来使得图书馆健康全面可持续的发展，然后，它会自然地促进社会利益的增长，以及相应的社会地位也将增加。

（二）公共图书馆的建设和管理应该去行政化

英国公共图书馆的建设和管理是分开进行的，这个重要的特性使得在建设和管理公共图书馆是政管分开，这样使得政府职能能够得到更好的发挥，而在管理上也会精确有效到位。在我国，公共图书馆的建设和管理是一体进行的，所以在图书馆的各项活動中都带有一定的行政因素，由于政府公权力的渗入导致图书馆丧失自主管理权，这样不利于图书馆的建设管理，容易导致图书馆具体事务的决策失误和管理的不独立性，不利于我国公共图书馆的成长。镜鉴英国的公共图书馆的管理方式，建立联合性的建设主体，在经济比较发达的地方可以直接实行省到县的联合模式，在经济比较落后的地方实行中央到省再到县的联合模式。在管理方面实行“政管分离”的模式，用完善的立法来为董事会治理制度保驾护航。在实行过程中要处理好董事会制度和政府以及馆长之间的关系，从而实现图书案管理的科学化和决策的精确化，在真正意义上“去行政化”。

五、结论

不容置疑的是我国图书馆事业和英国图书馆的发展还存在着一定的差距，这不仅是在图书馆事业方面，在其他的方面也存在着一些差异，要在客观事实的基础之分析我国图书馆法的实施与图书馆事业的发展，在借鉴英国立法经验的基础之上，要采用比较中和的方式，由于历史背景和政治制度不同，中国不可能像英国那样建立相同的图书馆法律体系。但在我国公共图书馆的立法工作与完善相应配套措施上应该贯彻民主决策的原则，在资金保障问题上，明确经费来源和使用的透明公开性，根据我国的具体国情建立完备的图书馆法制体系，为我国图书馆的健康持续发展营造一个良好的法治氛围。用前瞻性的眼光看待问题，我国图书馆产业的发展随着我国经济的发展而不断增强，在这一阶段之中，完善公共图书馆相关配套法律法规是不可避免的，以英国公共图书馆为例，即使在今天，英国并没有安于现状，而是根据自身的实际需求不断进行政策的调整，在我国情势更加紧迫，更需要用前瞻性的眼光来看待这个问题。在公共图书馆服务的大环境之下，充分在内贯彻对管理服务原则，只有这样，才能促进我国图书馆健康快速的发展。

[ 参 考 文 献 ]

[1]闫凤娟，田燕妮.我国《公共图书馆法》产生的历史背景和现实意义[J].图书馆法研究，2018（5）：35-37.

[2]官凤婷.英国图书馆法发展历程与现状[J].图书馆学研究，2009（2）：93-98.

[3]卢云辉.《中华人民共和国公共图书馆法》的现实价值与立法启示[J].图书馆建设，2018（2）：17-22.

[4]王晓华.中美公共图书馆法比较研究[J].河北科技图苑，2016，29（01）：3-6.

[5]Public Libraries and Museums Act 1964，The public library service 2.National Advisory Councils.

[6]于琦.中日公共图书馆法比较研究[J].图书馆学刊，2014，36（02）：140-143.

[7]《华人民共和国公共图书馆法（全文）》.http： // www. npc. gov. cn/ npc /xinwen/ 2017-11/ 04/ content _ 2031427.htm.

[8]王少薇，高波.我国地方性图书馆法规有关信息伦理的考察与分析[J].图书情报工作，2013，57（11）：19-25.

[9]王晓华.中美公共图书馆法比较研究[J].河北科技图苑，2016，29（01）：3-6.

[10]CRSReportforCongress.FederalAidtoLibraries：TheLibraryServicesandTechnologyAct[EB/OL].[2019-3-2].http： // www. ipmall. info / hosted _ resources/ crs/ RL31320_031217.pdf.

[11]Legal Deposit Libraries Act 2003，8 Activities in relation to non-print publication;9 Exemption from liability：deposit of publications etc;10 Exemption from liability：activities：activities in relation to publication.

[12]于琦.中日图书馆法规比较研究[D].黑龙江大学，2014.