试论行政问责法律制度

[摘要]自2003年以来，我国行政问责法律制度建立以来，颁布了一系列行政问责相关法律文件，为行政问责的深化开展提供了制度保障。虽然我国行政问责工作取得了卓然的成绩，但还有一定的完善与优化空间。基于此，本文分析了我国行政问责法律制度的发展困境，梳理出了制约行政问责法律制度有效实施的四个主要问题，并围绕这些问题从提高制度刚性、采用异体问责模式、规范行政问责程序、完善救济途径四个方向给出了具体的制度完善策略，旨在为行政问责法律制度的科学建设、深化落实提供保障。

[关键词]行政问责；制度完善；发展困境

[中图分类号]D922.1      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.004

行政问责法律制度是利用特定流程针对行政机关、公务员等特定问责主体未有效履行职责义务情况展开追究的制度。对行政问责法律制度展开研究分析，可推动行政问责法律制度深化落实，并能驱动政府管理能力进一步提升。在此制度保障下，可以避免民众合法权益遭受侵害，可构建一个更加清正、廉洁的公职队伍，对于政府公信力的提升也具有积极促进作用。为此，结合行政问责法律制度的发展困境，提出针对性的制度完善对策意义重大。

一、我国行政问责法律制度的发展困境

（一）问责条件开启的刚性不足

目前，我國行政问责工作以地方行政问责规章制度为实施依据。虽然各个省份基本都出台了行政问责规章制度，但缺乏完善、明确、长效的地方性行政问责规定，采用的基本都是暂行规定或办法，部分法规未能及时更新完善，或是仅适用于本地，且不具备较高的法律效力；同时，不同地区的行政问责开启条件并不一致，例如黑龙江哈尔滨的行政问责主要是在行政机关领导干部决策失误或违规、内部监管不力、干部或工作人员作为不当、工作人员违反规范时而展开，而北京市是在行政人员职责不履行、履行不当、对国家、公民或公共利益产生侵害时实施行政问责[1]。不同地方法规中未能明确界定公共利益、行政职责不当履行及不履行，且各地的问责对象也不统一，因问责条件开启不具备刚性，导致行政问责主要由上级领导自由裁量，影响了行政问责的规范性、科学性。

（二）异体问责主体力量偏弱

现阶段，我国的行政问责主要采用同体问责方式，启动行政问责的主体是行政系统内部机关，而异体问责开展量相对较少。虽然在《公务员法》《行政监察法》中明确了行政问责相关条例，但这些法律给出的也是行政问责方式，《公务员法》规定县级领导机关及公务员主管部门具有针对公务员问责的权限；而《宪法》《监督法》虽然分别明确了全国人民代表大会享有罢免权、各级人民代表大会常务委员会具有监督权及质询权，然而在实践中启动次数较少。另外，地方性行政问责法律制度主要是以地方政府作为启动主体，也导致行政问责以内部问责为主。由于异体问责主体少、启动量不多，在缺乏外部力量监督的情况下，可能会受到利益因素影响而导致问责不够公正与规范，难以保障行政问责的实施效果。

（三）问责程序设定不科学

我国行政问责程序存在规定不明确与不统一的问题。《公务员法》虽然给出了公务员处理应围绕事实、证据、定性、处理、程序、手续六个程序而展开，然而程序规定内容并不详细；《行政监察法》给出的违纪行为处理程序要求在审查后再立案，然后开展详细调查，经过审理之后方可给出处理决定；《暂行规定》规定需要按照开展调查、提出建议、作出决定、办理事宜四个步骤对党政领导干部进行问责，但这些问责法律的程序规定均不够详细。除此之外，地方行政问责的程序规定各不一致，部分地区是按照启动问责、调查问题、提出意见、作出决定的流程而开展，而一些地区却是在问题调查之后直接作出处理决策[2]。由于行政问责程序在设定方面关于启动方式、审查方法、听证与回避制度、问责结果执行方面的规定均不完善，导致行政问责工作难以规范开展，致使不同地区得出的问责处理结果并不一致，因此其公正性无法得到有效保证。

（四）救济途径较为单一

救济是在问责结果出错情况下，为被问责人提供申辩、申诉、控告等权力，进而保障其权益不受侵害的方法。目前，《公务员法》给出了被问责公务员的救济途径，但只给出了两种救济方式，一是申诉，二是控告，没有设置行政复议、行政诉讼两种救济制度。申诉与控告均属于行政机关内部救济方法，不符合回避法理的要求，难以保障行政问责救济的公正性；同时，地方性行政问责《暂行规定》中，虽明确被问责人具有陈述权与申辩权，并且享有申请复核的权利，然而并没有给出行政问责实践当中这些权利实施的详细方法。除此之外，各项法律当中也没有明确救济实施时，原问责处理结果是否仍然继续执行；若是得出的问责结果存在错误，但原问责处理结果在救济实施过程中未暂停执行，即便救济成功，错误问责结果执行所产生的损失也难以弥补。

二、行政问责法律制度完善化发展的可行性对策

（一）统一与细化行政问责法律

为推动法治化发展，提升行政问责法律制度的刚性，需要加快行政问责法律制度的立法建设。应立足中央层面建立统一的行政问责法律制度，可以结合地方政府行政问责《暂行规定》及办法的实施经验，从而构建一部完善统一的行政问责法律并在全国范围内推广，不仅能够节约立法成本，同时也可增强行政问责法律制度的完善性、可行性。在中央层面统一行政问责法律制度后，地方政府还需要结合地区实际情况进一步细化法则，以改善以往行政问责各自为政、执行混乱的局面，确保此法律制度在不同区域均能细致化、严格化落实，进而提升行政问责的公正性；通过行政问责法律制度内容完善、刚性提升，保障各级地方政府行政问责工作规范、高效开展。另外，在行政问责法律制度建立的过程中，还需要统一问责标准，需要科学设定行政问责的主体及客体，并对行政问责的事由进行细化，将工作失职、行政不作为、作为不当、行为过失、重大安全事故均纳入问责事由范围，从而保障行政问责法律制度内容的详细性与完整性[3]。

（二）丰富异体问责的启动主体

结合我国发展现状，已经具备了同步实施异体问责的条件，因此在行政问责法律制度执行中需要结合运用同体问责、异体问责两种问责启动模式。

首先，需要将全国人民代表大会（以下简称人大）作为异体问责的关键主体。人大是我国的重要权力机关，因而由人大实施行政问责可以保障行政问责执行的正当性；同时，《宪法》明确人大享有立法、监督、罢免、质询四项权限，并且人大组织法、各级大人常务委员会监督法等相关法律均明确了人大的罢免权、质询权的实施要求。因此，在完整的法律框架下，人大执行行政问责能够保证问责的公正性与透明性。

其次，执政党、民主党均应作为异体问责的主体。中国共产党是我国的执政党，将执政党作为参与问责，能够保证问责决策的科学制定。而民主党派与执行党之间是拥护与被拥护的关系，二者相互依存，因而将民主党派作为行政问责主体也具有正当性。

最后，人民是国家权利的享有者，也应纳入行政问责中异体问责的主体范畴，行政问责更需要在广大公民监督下执行。新闻媒体是揭露社会现实的重要机构，其具有较强的社会影响力，也应作为行政问责的主体。此外，为实现权力制约权力，还要将司法机关纳入行政问责主体范畴，以之作为公民权益维护的最后一道屏障，通过丰富司法手段对行政问责合法性、规范性提供可靠保障。

（三）科学构建行政问责程序制度

应全过程监管行政问责：

首先，做好事前预防。应完善预算制度，审计部门要加强预算监督，严格审查与执行预算计划，赋予各级审计机构独立审计权；同时，人大要以审计机关提交的监督报告为依据监察预算的制定与实施过程，要公开预算计划及执行相关信息，并建立不公开预算信息责任追究制度。

其次，加强事中监督。引导各部门主动公开行政问责相关信息，完善配备信息公开所需的基础设施，运用多种媒体全面、高效公开信息；同时，应正确行使质询权，及时向各级人大汇报发现的不实信息，由人大负责质询，要求各级政府及部门详述原因。

最后，规范事后问责，严格执行五个程序：一是启动程序，各级政府应构建单独的行政问责机构，采取公民检举、新闻媒体曝光、人大代表联名提议、上级行政机关或司法机关提议等多种形式启动问责；二是调查程序，由行政问责机构公开审查被问责人、行政相对人以及案件事实，出具审查报告后由行政问责主体确定是否受理；三是回避程序，与被问责人员存在利害关系人员均要回避；四是审理程序，应公开调查与审理、赋予被问责人申辩、复核权利，引入听证制度，问责前向公民发布公告或告知利害关系人问责相关信息。五是执行程序，不问责案件应及时销案并发布公告。问责案件时，属于政治责任、行政责任、法律责任的问责案件分别交由人大及人大常委会、行政机关、司法机关处理。交叉责任案件，由各部门共建专案组共同处理[4]。

（四）拓展行政问责的救济途径

为防止不当行政问责侵害被问责者的合法权利，需要完善行政问责救济制度。

首先，要采取立法救济，即将被问责人享有救济权利纳入立法。在行政问责法律制定时，明确被问责人所享有的救济权利、给出具体的救济方式及救济程序，将赋予被问责人申请复核权等各级地方政府文件及规定中采取的行之有效的行政问责救济方式纳入到行政问责法律体系之中。

其次，实施行政救济。应赋予被问责人申辩、复核、申诉三项权利，在行政问责法律制定时明确陈述申辩的流程，并采取两级复核制：被问责人可以向原处理机关申请复核，若不认同复核结果还可向同级公务员主管部门或上级机关提交申诉请求；若不服下级行政机关的申诉处理，还享有二次提出申诉的权利。复核期间行政问责处理结果应暂停行使，避免错误执行问责处理结果造成不可逆的权利侵害。

最后，还可采用司法救济途径。为被问责人员提供行政复议、行政诉讼两种救济方式，从而对公民、法人及其他组织实施有效救济，并对行政机关的问责行为给予有效监管；同时，还应采取国家赔偿救济方式，对于因行政问责处理结果错误，导致被问责人员权利受损而产生损失的，应按照国家赔偿法给予相应赔偿，从而避免被问责人合法权利遭到侵害。

三、结语

行政问责法律制度涉及政治、经济、行政管理等多方面内容，其建立与执行需要多个理论的支持。因此，需要通过深入研究与专业分析，总结归纳行政问责法律制度所面临的发展困境，并以问题为导向探讨可行性的制度完善策略。本文分析发现，问责条件刚性不足、异体问责主体力量偏弱、问责程序不统一、救济途径较少是影响行政问责制度发展的关键问题，应从统一与细化行政问责法律、丰富异体问责的启动主体、科学构建行政程序制度、拓展行政问责救济途径四个方面着手，推动行政问责法律制度完善化发展，进而保障行政问责工作开展的规范化与合法化。

参考文献：

[1]李嘉玉.我国行政问责制研究——以突发公共卫生事件问责为例[D].云南：云南财经大学，2023.

[2]杨菲.公共卫生事件的行政问责制研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2021（5）：16-19.

[3]申烨.我国行政问责制的嬗变特征与演进逻辑[D].吉林：长春工业大学，2021.

[4]赵长明.行政问责法治化之路径探索[J].行政与法，2020（10）：50-56.

作者简介：郝康强（1999.12-），男，汉族，江苏新沂人，硕士在读，研究方向：法律史、宪法行政法。