城乡统筹视角下社会保障法律制度的理论述评

郑鹏

摘 要：改革开放以来，我国城市社会保障制度通过不断地改革和创新已形成为一套较为完整的保障体系。而农村的社会保障体系建设远远落后于城市，形成城乡分割的二元社会保障结构。本文以统筹城乡发展为主线，通过对城乡统筹的基本内涵及其对我国社会保障制度建设的新要求的阐释，提出完善社保制度的措施。

关键词：社会保障；城乡统筹；制度完善

一、城乡统筹的基本内涵

城乡统筹旨在打破城市和乡村相互分立的经济社会结构，在改革开放的时代背景中，使城市和农村相互融合与促进，互动发展，将农村的经济社会发展纳入整个国民经济体系中进行宏观考虑，统筹物质、政治、精神和生态文明建设协调发展，充分发挥工业反哺农业、城市带动农村的作用，优化资源配置，实现城乡发展互赢的格局。总的说来，包括以下基本含义：

城乡一体化。我国城市与农村的经济发展水平已呈现出严重的不对等：偏远乡村地区经济落后，依然自给自足，而发达城市已经接近中等发达国家的水平。在严重的发展差异背景下，实行城乡统筹策略便是通过城乡一体化，逐步消除城乡差别，实现产业互补，国民待遇一致，使城乡经济互惠互利，相互带动，实现城乡经济协调与可持续发展。

1.统一部署

城乡统筹即包含了要对城市和乡村统一规划和部署的意思。政府在编制国民经济和社会发展的具体规划时，要纵观大局，统一谋划，将农村的经济社会协调发展纳入到国家宏观战略布局中去。农村的各项事业的有序发展也应成为国家经济发展战略的一项重点，并通过统一谋划，使农村与城市经济得以在正确的政策策略推动下均衡发展。

2.平等对待

平等对待不仅意味着在政策制定和国民经济计划上使农村和城市融为一体，通盘谋划，共同考虑，更强调要将城市和农村在经济发展、社会进步和生态保护等各方面给予一视同仁的对待，二者应放在同样重要的位置上，不要一味地划分先后、快慢和主次。并且城市和农村应实现责任共担、利益共享，应以客观、公正、平等的理念发展，以逐步缩小我国城乡经济、社会差距，因为从发展权的角度来说，不同区域间理应获得平等的发展机会和发展权利。

3.共同发展

共同发展是实行城乡统筹的根本目的和途径。实行城乡统筹意味着农村和城市的发展应同时进行，缺一不可，不能只重其一。原因在于城市和农村的发展是相互联系、相互依赖、相互作用、相互促进的，农村的发展离不开城市的引导和带动，城市发展也离不开农村的推动和促进。要统筹城乡经济社会发展，实现城乡在经济、社会、政治、文化和生态领域的共同发展，就要通过合理调整区域布局，完善区域政策制定，改善国民收入分配制度等措施，使农村和城市相互促进、共同发展。

二、城乡统筹对社会保障制度建设的基本要求

1.坚持城乡一体化的政策导向

要实现城乡一体化的社会保障制度的目标，就要认清中国社会保障制度的现实情况，以解决农民民生问题为出发点，分步实施，层层推进，逐步完善和改革农村的社会保障体制，并加大政府对其投入资金的力度，建立起多层次、全方位、多角度的农村社会保障制度，缩小城乡差别，使城市和农村的社会保障制度建设最终实现一体化。我国长期处于社会主义初级阶段，农村人口众多，发展不平衡，要在短时间内形成高度发达的社会保障体系不太现实。故应从发展条件相对较好的农村地区着眼改革，然后层层推进到全国，与城镇社保实现对接。

2.合理布局，统一规划

完善农村社会保障制度是推进我国经济社会发展的题中之义，也是重要组成部分，它理应被政府纳入我国国民经济发展的规划之中，进行统筹规划和布局。应实现农村与城市社会保障制度的相互融合，相互带动，消除城乡差别，为社会保障统筹发展奠定基础。为确保农村社会保障制度与我国经济社会发展的统筹布局，就要大力弥补农村社保制度中的缺陷，加大政府对农村的转移支付力度，改善农村在社保资源配置中的不利地位，使农村社会保障制度全方位地惠及于民。

3.公平对待

公平对待，即指社会保障制度应体现出平等对待城市居民和农村居民的含义。在保障覆盖面上，处在相同条件的农村与城市居民应该享受相同的保障覆盖；在保障水平上，应该使得同类的农村和城市社会成员享受到同等的社会保障服务；在保障项目类别上，农村居民应该能够与城市居民一样享受到同等条件的保障项目。但是，公平对待也并非绝对意义上的公平，城市与农村居民的社会保障待遇也不应完全相同。如果在待遇上完全相同，则更多地会对城市居民不利。所以，应当结合各种实际情况，从社会保障本身所产生的实际效果来评判其是否公平。

4.城乡二元结构

城乡二元结构对我国社会保障制度产生阻碍作用，应积极促进城乡二元结构的融合，缩小城乡差距，以逐步完善社会保障体系和促进我国城乡的健康发展。要不断增加对农村社保的财政投入，通过建立基金等方式来开拓农村社会保障制度的发展渠道。同时要通过城市社会保障制度安排中的各种优势所在，来逐渐弥补农村社保制度的不足，使农村社保的覆盖面以及服务水平不断提升。

三、加大农村社会保障投入，大幅度提高农村社会保障待遇

为提高农村社会保障水平，中央、省、市要不断加大农村社会保障投入。在中央和各省增加社保额度的前提下，各市县应当为农村社会保障资金建立动态调整机制，并根据经济发展水平增加保障资金，使各级财政补助金及时拨付和就位；稳步提升农村居民最低生活保障、新农合补助、五保户和农民养老的待遇标准；加快农村基本公共服务体系建设，了解并研究新农合制度的资金匹配状况、资金统一运作和个人付费标准等问题，同时较大程度地提升报销占比和报销极限。

四、结论

为完善我国农村社会保障制度，应改变传统的“二元化”社会保障制度，遵循城乡一体化的政策导向，合理布局，统一规划，公平对待，不断增加对农村社保的财政投入，满足农民的基本生活保障需求，推进城市和农村社会保障制度的整合，最终实现社会保障体系的一体化。我国农村人口众多，社会问题复杂，基本的国情决定了农村社会保障制度的发展是个循序渐进的过程。我们应当不断开拓适合我国国情的农村社会保障制度，不断弥补农村社保制度的不足，缩小与城市的差距，实现二者的共同发展，同步推进。只有这样，才能最终实现城乡统筹发展，建立具有中国特色的完善的社会保障体系。

参考文献：

[1]孟令芸，李士雪，徐缓，张英杰，刘晖.日韩两国农村医疗保障制度对我国新型农村合作医疗制度的启示[J].中国卫生经济，2009（12）

[2]夏宗明.发展中国家医疗保障制度简述[J].国外医学（卫生经济分册），1997（4）