深化教师管理制度改革，优化教师资源配置

韩民

问题二：为何要实施“教师退出机制”？

我国中小学教师肩上的担子已经很沉重了。作为局中人的我们，迫切希望了解实施教师退出机制的背景和必要性，弄清楚这项政策背后的逻辑，这样才能打消心中的一些不满和疑虑。

——来自一线教师的声音

教师是立教之本、兴教之源、强教之基。深化教师管理制度改革，优化教师资源配置，是当前教师队伍建设面临的重大战略命题。就此，笔者谈几点自己的认识和想法。

深化教师管理制度改革，是新时代教育高质量发展的必然要求

党的二十大报告和《中国教育现代化2035》都提出了到2035年“建设教育强国”的战略目标。建设教育强国的关键在于全面提升教育质量，实现教育的高质量发展。教师作为教育教学的实施者，是教育发展的第一资源。联合国教科文组织认为，教师作为“知识生产者”，在教育教学过程中的反思、研究和创新，发挥着不可替代的重要作用，是塑造未来教育的关键主体。没有高素质的教师，就没有对课程和教学的重构。正是基于对教师队伍建设重要性的深刻认识，我国始终把建设高水平的教师队伍、全面提升教师的能力和素质，摆在教育发展的突出战略位置。

2018年，中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提到深化教师管理综合改革，切实理顺体制机制。改革的主要内容包括创新和规范中小学教师编制配备，优化义务教育教师资源配置，实行教师“县管校聘”、区域内教师轮岗、教师聘期制、中小学教师准入和招聘制度，完善中小学教师职称和考核评价制度，等等。

新背景下优化教师资源配置的新要求

进入新时代以来，我国的教育环境发生了巨大变化，原有的教师资源配置方式面临着新的挑战。

我国中小学学龄人口急剧下降，学校数量减少。以小学为例，2018年至2022年，全国小学减少15000多所。小学招生数以每年数十万人的规模减少，2022年小学招生数下降至1701万，比2019年减少168万人。自2016年以来，全国出生人口数持续下降，2023年全国出生人口数为902万，比2016年的1786万下降了近50%。这意味着数年后小学入学人数将出现断崖式下降。而小学专任教师近年总体处于持续增长的态势。因此，近年小学生师比持续下降，2022年为16.19：1。以上情况表明，教师总量不足的状况已经发生转变，教师数量已趋于总量饱和状态，随着学生数量、学校数量的持续下降，教师队伍可能出现总量过剩。此外，随着城镇化的进展以及城乡教育一体化发展政策的实施，乡村学生流向城镇，学校布局调整力度增大，优化教师资源配置的必要性增大。在此背景下，对教师个人而言，岗位被调整的可能性增大；对教育主管部门而言，长期以来以增加教师数量供给为主要政策目标的师资配置方式也将面临转型和调整。

深入推进“区（县）管校聘”及教师交流轮岗改革

深化教师管理制度改革，优化教师资源配置的一项重要内容是实行教师“区（县）管校聘”和校际交流轮岗。推进改革的初衷是通过加大教师统筹配置和跨区域调整力度，促进教师的合理流动，特别是优秀教师向教育资源薄弱地区、薄弱学校的流动，推进义务教育的均衡发展，通过优化教师资源配置，缓解教师的结构性短缺。

2014年，教育部等部门发布《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出该项改革的阶段性目标和任务以后，全国绝大多数省份先后出台了省级政策文件。从媒体报道情况看，近年各地对此项改革的探索有所进展。一些调查研究表明，教师“区（县）管校聘”和交流轮岗取得了一定效果。但与此同时，推进改革也存在认识与动力不足、政策杠杆乏力、制度建设滞后等问题，要实现区（县）域教师交流轮岗的常态化和制度化，改革还有待持续深化。当前，有必要对各地改革进展状况组织全面的政策评估，充分了解改革的实际状况与实施效果，总结成功的经验，梳理存在的问题，以更有针对性地深化改革。

教师退出机制须进一步完善

教师管理制度改革取得显著进展的另一事项是教师退出机制。近年来，各地陆续出台了一系列教师退出机制政策，包括岗位调整、待岗、转岗、离岗退养、解聘等多种方式。其中，岗位调整主要是针对不适应岗位要求的教师；待岗培训处理则是针对教学态度不端正、教学能力不足的教师实行暂时离岗，经培训后重新上岗；离岗退养政策则是针对患有重大疾病需要休养的教师；而解聘是将出现师德等问题的違规教师清退出教师队伍。

一些地区的改革探索表明，实施教师退出机制对于优化教师资源配置具有积极意义：一是通过引入竞聘上岗、聘期制等竞争性用人机制，激励教师积极工作、持续学习，不断提升自身专业能力和素质；二是优化教师结构，比如通过对临近退休年龄的大龄教师实行离岗退养制度，优化教师队伍的年龄结构；三是对长期在编不在岗的教师进行清理；四是对超编冗余教师进行转岗，促进区域内学校之间的教师资源流动，缓解部分学校、岗位的人员短缺，提升现有教师资源的整体配置效率。

一些地区在教师退出机制的改革探索中积累了可资借鉴的经验，比如山东平阴县实施的“柔性退出机制”，还有些地区探索建立离岗、转岗资源库，以及建立转岗教师培训制度，等等。

当然，教师退出机制作为教师管理制度改革的新探索，还有诸多方面需要在实践过程中继续完善。

其一，由于教师退出机制是建立在教师考核与绩效评价的基础上，因此需不断完善教师聘任、考核和绩效评价制度。在学校聘任、考核教师的过程中，要加强教育主管部门的监督和教职工代表的参与，防止学校领导基于个人好恶的聘任与绩效考核等不当行为对学校人事管理和教育生态造成损害。考虑到教师作为“知识生产者”所具有的专业性、复杂性和创新性，其专业发展需要包容、人性化的环境，对教师的聘用、考核及评价，需要在政策要求和教师自主性、外部评价和教师内在发展需求、短期绩效与持续发展之间构建一种更加平衡的关系。还要充分考量聘期制、绩效考核可能给教师带来的心理负担和负面影响，考虑竞争性用人机制可能导致的教师间的过度竞争，对教师间的合作带来的负面影响等。联合国教科文组织在近年的一项报告中指出，大规模考试的兴起、教师评估、学校督导以及更高的教学标准都将给教师带来沉重压力， 由强制要求和问责技术形成的新管理方式往往会降低教师的自主性。

其二，要进一步理顺“区（县）管”和“校聘”的关系，明确区（县）的教师资源统筹配置权、对学校聘用的监督权与学校用人自主权的边界，克服制度层面的矛盾冲突。

其三，在实施教师退出机制的过程中，要充分保障教师的合法权益，关注教师的心理健康，为那些落聘教师、转岗教师提供必要的帮助，包括强化对教师的教育和培训。在教师教育和岗位培训中加强对其综合能力、学习能力、跨学科教学能力的培养，以增强其对教育教学岗位的适应能力和应变能力。对于新上岗的教师，要加强岗前培训、岗位培训的针对性和有效性。

综上，教师的“区（县）管校聘”、轮岗流动和退出机制改革，对于建设高素质、专业化、创新型教师队伍具有重要的战略意义，但同时又是一项复杂性、政策性极强的系统工程，需要在深化的过程中不断完善。