刃迎缕解:行政诉讼预审程序构建之思考

卢明春,郑林娜

(南靖县人民法院,福建 漳州 363600)

推进国家治理现代化,加强诉源治理能力,是顺应新时代人民群众司法需求的新变化。立案登记制是解决群众立案难问题、保障群众行政诉权有效行使的机制[1],但立案登记制实施以来,伴随着行政诉讼案件数量激增,“高裁驳率”“案结事未了”等行政争议实质化解偏差现象日趋严重,影响了诉源治理的深入推进。正视登记制改革后行政诉讼面临的现实困境,确立科学的繁简分流诉讼构架与程式,是本文对现有行政诉讼程序的进一步思考。“要深化诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”[2],则为行政诉讼预审程序构建奠定了理论基石。行政诉讼预审程序之构建,不仅是行政诉讼程序之再造,亦是行政诉讼纠纷化解理念之重塑。

一、催生土壤:行政诉讼预审程序构建必要性证成

行政审判在变革中发展,呈现出的纠纷形态也越来越多样。一边是案件数量不断增加,另一边是审判资源的匮乏和现有诉讼程序的局限,导致审判质效降低。行政争议实质化解偏差实务面临的困境及现有举措的局限,彰显出行政诉讼预审程序制度生存的必要性。

(一)管中窥豹:程序性驳回案件的实证考察

根据全国法院司法统计,行政案件的总量虽然不及民商事案件,但由于其审理过程冗长、诉讼主体地位“不平等”,涉事双方的矛盾纠纷更难化解。倡导诉源治理司法理念,目的是进一步推进行政争议实质性化解,进而保障公民行政诉权的有效行使。但立案登记改革带来的案件数量扩张夹杂着权利滥用等问题,在实质上阻碍了纠纷的化解。

1.裁定数据反映“诉权滥用”现象严峻

立案登记制虽然不代表所有案件都必须立案受理,但只要符合起诉条件就应予以立案。立案登记改革以来,程序性驳回案件数占比为28.84%(本文数据均来自全国法院司法统计,下文不再说明),包括不予立案案件(6.08%)与驳回起诉案件(22.76%)。程序性驳回案件数量增幅较大,2020年一审裁定驳回起诉案件占比为21.12%,2021年则上升至35.12%。不予立案或者被驳回起诉案件,按照目前的诉讼程序——无论是简易程序还是普通程序,都在一定程度上浪费了司法资源,同时体现出诉权滥用的问题。对于“高裁驳率”“诉权滥用”[3]现象,我们应当加以重视并深思。

2.裁定内容彰显“案结事未了”动因复杂

当事人提起行政诉讼的争议,可能涉及权利争端或利益冲突,甚至将其实际利益诉求隐藏在权利主张之后。而法院在审判时受制于诉讼制度的规则,并不一定能从实质上解决争议,从而造成“案结事未了”问题。通过司法统计可以发现,被裁驳案件动因复杂。属于不可诉行为或者不属于行政诉讼收案范围的案件数占38%,比如针对内部层级监督行为、信访办理行为或者最终裁决行为等;属于诉请不具体或无事实根据的案件数占16%;主体不适格的案件数占20.50%,包括与行政行为无利害关系或者告错行政机关;重复起诉情形占4%;超过起诉期限或违反管辖规定的案件占11.50%。行政行为相对人诉诸法院就是为了获得“权威”裁决,但由于上述各种原因,这些案件被裁定驳回结案,意味着行政行为引发的深层矛盾并未得到实质性化解。

3.裁定效果呈现“三高一低”尴尬局面

登记改革以来,全国法院一审行政案件审结数大幅上升的同时,在审判质效上呈现出“三高一低”的尴尬局面。由于双方矛盾的复杂性,行政诉讼案件的上诉率、信访率、缠诉率必然比刑事、民事案件高,而服判息诉率相对较低,这样的尴尬局面倒逼办案压力呈现“倒金字塔”现象。所以,减少案件数不是实质性解决行政争议的根本出路;从根源上解决争议冲突,使依法行使行政执法权与维护人民利益相平衡才是应有之道。

(二)由表及里:从实证考察看行政争议化解失衡

通过上述分析,当前行政诉讼中存在“诉判不一”“诉权滥用”等现象。这些现象反映了当前存在的行政争议化解偏差。

1.裁判焦点偏离主观诉求

当事人提起行政诉讼,是希望通过审判之力解决其因某些行政行为的实施而权益受损的问题。裁判焦点则是法院根据行政诉讼审理范围归纳引导公民的诉请重心。当裁判焦点和主观诉求一致时,双方争议才能实质化解。但是在实践中,公民的认知错误或者诉讼策略等因素往往导致裁判焦点和主观诉求不一致。当诉判不一时,当事人难以服判息诉,进而形成程序空转现象。

2.一争议多行为偏离“一行为一诉”原则

行政诉讼立案时一般遵循“一行为一诉”的诉讼原则,但在具体实践中,因为行政机关行政管理范围错综复杂,一个行政争议纠纷往往涉及多个行政行为。比如当事人因征地补偿问题提起行政争议,其主观上想要解决的问题是提高赔偿标准,但是针对赔偿标准提起的诉讼一般难以胜诉。当事人即改变诉讼策略,通过针对信息公开行政行为或者征地拆迁存在的程序性瑕疵行为先行提起诉讼,再迂回解决实际的赔偿款问题[4]。这样的迂回诉讼不仅浪费司法资源,也无法实质性化解争议纠纷。

(三)归因检视:行政争议化解失衡之腹背夹攻

探究行政争议化解偏差背后的原因,是论证构建行政诉讼预审程序之迫切性的重要论据。

1.背披荆棘:诉权保障机制失衡

立案登记制改革后,行政诉讼案件日渐增加。若没有科学的分流机制前置,必将加剧现存的审判资源稀缺问题。立案登记制之冲击与滥诉行为之丛生,成为行政争议化解偏差的外部因素。

(1)受案范围开放对抗司法资源局限

行政诉讼的受案范围因为新行诉法的修改而扩大,充分保障了公民的行政诉讼权利,但客观上也造成行政诉讼案件激增。面对激增的案件数,现有的行政审判资源捉襟见肘,“案多人少”矛盾越发突出。行政裁判人员能力和资源的匮乏与立案登记改革的冲突,使设定中的“简案快审、类案专审、繁案精审”几乎变为海市蜃楼[5]。

(2)诉权保护扩张抗衡行政滥诉

扩大行政诉讼受案范围,是充分保障公民行政诉权的具体表现,但行政滥诉问题亦随之丛生,尤其在针对行政信息公开和征地拆迁提起的诉讼中表现突出[6]。因诉求不具体或者诉求主体不适格被裁驳的案件即为滥诉的缩影,也就是说,一审审结案件中有近三分之一是以裁驳方式结案,实际未进入实体审查程序。因此,亟需构建甄别诉权保护与惩治滥诉的机制。

2.腹顶剑锋:审判管理衔接不畅

在审判资源尚未优化配置的情况下,司法管理程序衔接困境又造成了行政争议化解偏差的内部羁绊。

(1)立案庭立案审查和行政庭收案审查衔接不畅

虽推行“有案必立”制度,但立案审查仍然需要谨慎把握。因行政法律关系的特殊性,目前通常由立案庭立案人员初步审查,经请示庭长后予以立案;立案庭庭长不能把握的,进一步向行政庭探讨确定能否立案,最后由立案庭对当事人作出决定并予以释明。这个过程实际造成司法资源的浪费:一方面增加了卷宗材料管理成本和与当事人沟通的时间成本;另一方面凸显出立案庭立案审查综合性与行政庭收案审查专业性的失调,具体审理案件的法官不能在最前端介入裁决,造成后续审判资源的无形浪费。

(2)行政审判人员因前期筛查机制不畅而分案不均

在司法实践中,除了承担行政管理事务的负责人外,行政庭通常由其他法官按同样比例平均分案。但因前期立案筛查机制衔接不畅,法官之间的实际工作量并不均衡。有的法官分到的案件可径行裁决,有的法官分到的案件则需要花费大量精力开庭审理。前期立案筛查不畅,未区分繁简而一律按程序随机分案,给行政审判人员的精力、专业水平都带来考验。

综上,腹背夹攻困境造成行政争议化解的“供给侧”失衡,迫切需要制定衔接立案与审理程序的行政诉讼繁简分流机制,行政诉讼预审程序呼之欲出。

二、破解之窗:行政诉讼预审程序之多维立体价值

在优化行政审判资源、科学分流繁简案件以及提高行政审判质效的司法需求下,现有举措不足以实质化解行政争议。科学合理的行政预审程序不是依附于其他诉讼程序的辅助环节,而是作用于行政案件诉讼全过程的“一站式”机制,集合多维价值,可以实质化解行政争议。

(一)在立案环节具有减少程序空转的价值

在行政预审程序的设计中,立案庭收到诉讼材料并登记后,直接将卷宗材料交由预审团队。预审团队在七日内负责审查能否立案,并直接与当事人进行沟通。材料齐全符合立案受理的,告知立案庭立案;材料不齐者,告知当事人在规定期限内补正提交,若当事人拒绝补正或者补正不齐相关材料,直接裁定不予立案。预审程序在立案这一环节具有减少程序空转的价值,有利于节约司法资源,减少滥用诉权行为的发生[7],从源头上保障行政诉权的科学有效行使。

(二)在预审环节具有分流繁简案件的价值

立案庭立案后,交由预审团队进行下一步审查,筛选出真正存在争议且需要庭审程序的案件,并判断案件繁简程度,按照简易或者普通程序规定,将案件随机分配给行政法官进行下一步处理。对于不需要庭审的案件,比如实质不符合行政诉讼条件但在立案环节难以甄别的案件,可由预审团队通过预审程序开展证据交换和诉辩环节,进一步作出判断后予以裁驳;对于符合诉讼条件但可通过调解撤回结案的案件,可由预审团队通过多元化解机制进行调撤。故预审程序可以通过繁简分流、快慢分道机制,分层递进实质化解行政纠纷[8]。

(三)在审判环节具有保障实质化解的价值

庭审实质化要求在宝贵的庭审时间集中处理争议焦点,在庭审外解决其他程序性事务,预审程序的设计即可实现该要求。如上所述,针对不需要庭审的案件,可由预审团队审查后进行必要的书面诉辩程序裁定驳回,或推动当事人在法律规定的处分权限和时限内达成和解。预审程序的设计是行政审判司法资源的最优整合,将程序性及调和性工作前置于预审程序,改革原本冗长的诉讼流程[9],是行政审判质效提高的应有之道。

三、检内汲外:国内外预审程序实践现状分析与经验汲取

科学构建行政诉讼预审程序,应以实质化解争议为目标,在理性认识国内预审程序实践现状基础上,积极汲取国外行政预审程序优秀范式的经验。

(一)本土壁垒:国内审前程序实践现状之检视

从我国行政诉讼法看,目前关于行政诉讼庭前程序的规定集中于“证据”,止步于“时效、交换制度、答辩送达”等事务[10]。在司法实践中,也有法官为提高效率而自发以庭前审查来缩短冗长的庭审调查程序的尝试行为。总体而言,国内对预审程序的价值功能定位尚模糊。原因主要在于以下三个方面。

1.墨守“以审判为中心”理念

为避免法官先入为主、未审先判,国内此前推行“一步到庭”审判方式。这种方式保障了“以审判为中心”,但也使许多辅助性事务集中到庭审环节,导致审判质效低下。在具体实践改革中,也有不少创新做法,比如有些法院创设了行政速裁程序,从短时间看提高了个案办案速度,但从长远看因为人为增加一些诉讼环节,实际延长了案件审期,未能从根源上进一步提高审判效率。

2.忽视预审程序的价值功能

国内实践对预审程序的价值功能定位为庭前准备工作,而非独立自主的单一程序[11]。虽然在具体实践中,也有当事人在庭前准备阶段因证据交换展示,了解自身诉求的不合理或者不合法性,从而自行申请撤诉终结行政争议纠纷的案例,但这不能算是目前行政预审程序的价值功能体现,而只是辅助性功能的意外惊喜。

3.审判人员自发审查实践差异

由于立法依据不足及主观能动性差异,司法实践中因为案件审理的需要,有些行政审判人员主动对案件进行庭前审查,但是具体做法多样,没有统一范式。在审查模式上,有人偏好书面审查,有人倾向与当事人面对面交流审查;在组织形式上,有的与合议庭成员一起进行审查,有的则由主审法官单独组织审查;在审查范围上,有的涵盖事务性、实体性焦点问题,有的仅审查是否符合立案情形、证据有无缺陷等。

(二)他山之石:域外行政预审程序经验之吸收

1.域外两大法系实践之评鉴

在大陆法系中,德国的审前程序规定涵盖了程序的要求、裁决、告知材料补充、案件审查等一体化内容,兼顾当事人权利义务、法官职责以及程序的推进顺序。法国则基于公正和效率的平衡,包括固定立案审查、临时紧急措施、预审制度等内容。法国明确了预审程序在行政诉讼程序中的独立地位,是前置于庭审的必经程序。

在英美法系中,英国强调审前程序启动原则、送达、诉答程序和证据展示等环节,凸显审前程序过滤审理障碍的功能。美国审前程序亦包括诉答程序、证据开示和审前会议三部分,强调审前程序的繁简分流功能,保障庭审实质化。

2.域外实践对我国构建行政预审程序之启示

(1)预审程序独立功能地位确定

不管是英美法系还是大陆法系,预审程序都是行政诉讼案件开庭审理前的必经程序,其地位独立于简易程序、普通程序,功能不局限于开展送达、保全、证据交换等辅助性事务,还包含审查案件事实、归纳争议焦点等,强调公正与效率相平衡。

(2)预审程序保障案件庭审实质化

域外两大法系关于预审程序的规定,在具体环节上虽有所区别,但凸显的价值功能是一致的,即保障案件审理的公平与效率。域外十分重视行政预审程序与简易程序、普通程序的衔接互补,强调预审程序的分流过滤功能,以保障后续庭审聚焦纠纷的实质化解。

(3)科学设计预审团队

两大法系在预审程序与后续庭审程序的衔接互补设计上,重视分离预审法官和后续审判法官,防止庭审法官“先入为主”影响审判公正性。预审团队职责在于组织审前诉讼答辩、证据收集交换等活动,案件具体争议审理则是庭审法官的职责。

四、刃迎缕解:行政争议实质化解进路之预审程序具体设计

构建行政诉讼预审程序,彰显着行政诉讼追求“公平正义”的重心已从“程序裁判”转移至“实质解决”[12]。本文在结合我国实际及汲取国外优秀范式经验的基础上,从基本原则、宏观模式、微观规则方面提出我国行政诉讼预审程序的构建路径。

(一)立身之魂:能动司法之理念指引

1.坚持“法律效果”与“社会效果”相统一

行政诉讼法对受案范围、适格主体等已作出明确规定,故而在具体实践中,有一部分行政争议无法进入实体审理阶段,但这不意味着涉及的行政行为合法合理。因此,在以实质化解行政争议为目标的基础上,构建的诉讼程序要承担起在前端释理说法、化解矛盾的功能。

2.坚持“追求效率”与“兼顾公平”相结合

要构建一套高效的行政诉讼预审程序,需要科学的价值理念作指引。优化审判资源、提高诉讼效率是行政诉讼预审程序设计的价值追求,同时应当兼顾加强人权司法保障、规范裁判尺度等司法公正的价值目标。比如,通过在立案环节减少程序空转,在预审环节固定证据、归纳争议焦点,保障庭审能集中审查案件焦点,就是兼顾公平与效率的具体表现。

(二)间架之骨:宏观模式构建

1.按“1+1+1”模式组建预审团队

程序是为实践而设计的,故而保障行政预审程序落到实处,使其充分发挥多维立体价值,专门机构或者审判团队是不可或缺的。

对比国外设置专门的预审合议庭,根据国内当前刑事诉讼、民事诉讼速裁团队的实践情况,行政预审团队可以按“1+1+1”模式组建,即一名员额法官配备一名法官助理、一名书记员。预审团队的工作流程模式为:首先,立案庭登记后,将案件交由预审团队,由法官助理先行审查是否符合立案条件,书记员根据立案审查情况与立案庭、当事人直接沟通交接,必要时法官助理进一步向当事人释法说理。其次,法官助理向员额法官报告案件审查情况,由员额法官进一步审查确认。对符合裁驳条件或者当事人自愿撤诉的案件,由法官助理拟写文书,员额法官负责签发;对符合调和条件的案件,员额法官组织多元调解;对于需要进入简易程序、普通程序审理的案件,由法官助理归纳争议焦点,员额法官判断繁简后进行标识,然后按程序规定分流给业务庭。

2.设定为必经程序,保障其价值功能

除国家赔偿案件外,其余所有受理的行政案件都必须经过行政预审程序,包括非诉行政案件。预审程序作为必经程序,才能充分发挥其过滤分流功能,保证后续程序庭审的实质化。从立案环节切入,以预审团队员额法官签发裁决或分流移交业务庭终结,整个预审程序流程是交叉进行的。

(三)充盈之肉:微观规则设计

1.岗位分离规则

预审程序作为实质化解行政争议的司法进路,追求公平公正的价值。不让预审员额法官继续审理经过其预审的案件,是为了避免其主观上先入为主,影响实质化解争议。可借鉴域外行政预审模式,建构预审法官与庭审法官相分离的制度,即由预审法官先就起诉条件、起诉期限等程序性事项进行审查处理,经分流后需要进入实体审查的则移送庭审法官审理。

2.程序驱动规则

基于能动司法理念导向,法官较之于当事人有更高的诉讼能力、司法资源管控能力,所以预审程序在行政案件进入立案环节时即由法官依职权启动。在预审程序中,预审团队员额法官、法官助理可依职权要求当事人在法定期限内进行诉答,当事人如未在期间主张或履行诉答权利义务,视为自认事实;也可参照民事诉讼模式,如原告经传唤未到庭视为放弃起诉,予以裁撤。

3.预审内容规则

预审形式以书面审查为主,预审会议为辅。预审团队主要审查是否具有程序性裁驳情形,比如主体是否适格、诉求是否明确等。在进行书面审查或预审会议过程中,可汲取法国“法庭之友”经验,由预审员额法官向办理相关业务的机关单位发出协助函,具有专业知识的机关单位人员可以提交书面意见或者以专家身份参与预审,为后续进一步审理明确方向,以达到优化资源、提高质效的目标。

4.预审审限规则

行政诉讼简易程序的审限为45日,普通程序则为6个月。预审程序的设计目的是提高审判效率,故其审限必定要比简易程序短。鉴于预审内容多为非实体争议事实,比较简单,可将其审限确定为30日。

5.特别机制规则

作为化解行政纠纷的重要一环,预审程序可以尝试融入审前和解机制,吸纳法国“建议第三人”优秀设计,选聘行政机关中在职或已退休且与案件双方当事人无法律利害关系的人员为特邀和解员。在受理案件后,由预审员额法官及和解员组织各方当事人及相关部门进行协商,推动当事人在法律规定的处分权限和时限内达成和解协议,实质化解行政争议。

五、结语

诉源治理背景下对行政争议实质化解进行再思考,是调整司法权与行政执法权关系、对行政诉讼制度重新洗牌的机遇。“解纠纷于萌芽”是诉源治理的初级理想状态,“止纠纷于未发”则是诉源治理的终极目标[13]。当前,“案多人少”矛盾凸显,行政争议实质化解的司法进路应通过繁简分流的程序再造和类案裁判的示范引领加以实现。探索建立预审诉讼程序,是我国行政司法实践的要求,也是社会治理现代化的要求[14]。科学构建预审程序,应当以“繁简分流”为功能追求,以“简案快审、类案专审、繁案精审”为目的,以“宏观模式构建+微观规则设计”为构架,如此才可实现行政审判资源配置之帕累托最优状态。