基层疾病预防控制机构2017—2022年政务热线案件特征分析

李玉莲 江初 沈楠

政务热线作为群众向政府部门表达诉求最有效力的渠道，具备信息记录准确、诉求内容翔实、流程统计真实等特点，发挥了热线电话的及时收发功能，还能够有效调度行政系统内外、疏通行政系统内部上传下达，缓解上下级间信息不对称[1]。我国疾病预防控制体系经过多年建设和发展，基层疾病预防控制机构（基层疾控机构）职能有效扩充，保障群众身体健康、促进社会稳定发展的作用日益显著[2]。2020年新发呼吸道传染病自发现以来，其传播速度快、毒株变异能力强、防控难度大等特点，为各级疾病预防控制机构带来了前所未有的挑战。公共卫生监测作为防控的重要手段被广泛应用，但暴露出伦理问题不可小觑[3]。此外，随着人民防病意识的改变，对公共卫生服务需求的增长，导致基层疾控机构相关诉求的不断增加。本研究拟对某区级疾病预防控制中心2017—2022年“12345”政务热线工单作为研究对象，将常态化防控期（2017—2019年）与动态化防控期（2020—2022年）进行对比，分析案件受理量的变化趋势，探讨案件诉求原因分类及其特征，分析案件诉求造成的原因及应对策略，为基层疾病预防控制机构市民热线案件办理提供参考。

1 资料与方法

1.1 一般资料

本研究对2017—2022年某区级疾病预防控制中心受理的“12345”政务热线工单案件进行整理。工单受理范围包含“12345”整合的各类市民热线、微信公众号北京“12345”上的民意直通板块以及本区域吸纳整合的各类案件。纳入标准：案件诉求内容明确，信息记录完整，能够正常受理办结归档。排除标准：表扬工单、非本机构管辖事项工单及信息不全无法办结的工单案件。根据纳入和排除标准，最终共有7 258例案件纳入本研究，常态化防控期284件、动态化防控期6 974件。

1.2 方法

对该机构政务热线工单进行回顾性分析，对7 258件工单以转办时间为序，按照工单编号、受理科室、案件分类、诉求原因等信息，建立受理案件数据库，进行整理及统计分析。根据区级疾控机构科室职责设置，将部门科室分为4类，分别为职能科室、疾病预防控制科室、健康危害因素监测与控制科室及实验室。根据政务工单案件性质进行分类，分为3类：“投诉”“咨询”“政策质疑”[4]。本研究借鉴改良的医疗投诉分析工具，征求了行政机构公众权益保障部门管理人员及区级疾控机构各承办科室专家的意见，结合基层疾控机构实际情况，对案件诉求内容分类进行了调整和重建，将诉求内容分为3个维度、8个二级指标和25个三级指标，调整后的诉求内容分类能够更符合基层疾控机构的实际情况[5-6]。时间段划分，根据防控形势，将2017—2022年划分为2个时期，2017—2019年为常态化防控期，2020—2022年为动态化防控期[7]。

1.3 统计学处理

运用Excel软件进行数据整理，采用SPSS 24.0统计学软件进行数据分析。计数资料以n（%）表示，采用χ2检验或Fisher确切概率法。P＜0.05为差异有统计学意义。

2 结果

2.1 案件受理量及趋势

2017—2022年政务热线工单案件受理量呈上升趋势，动态化防控期案件受理总量为6 974件，较常态化防控期的284件增加了23.6倍。不同时期的不同性质、不同诉求原因案件分类比较，差异有统计学意义（P＜0.01）。根据案件性质分类，动态化防控期受理“投诉类”案件量达到5 703件，占该时期总案件量的81.78%，高于常态化防控期同类案件受理量[210（73.94%）]。“咨询类”案件在常态化防控期受理量为74件，占该时期总案件量的26.06%，高于动态化防控期“咨询类”案件占比（17.61%）。根据诉求原因分类，动态化防控期案件受理占比较高的诉求为“防控措施领域”，达到了69.13%（4 821件），远高于常态化防控期同类型受理量[94（33.10%）]。“公共卫生服务领域类”案件在常态化防控期受理量占比较高，达到了63.03%，远高于动态化防控期同类型案件占比（28.42%）。见表1。

表1 2017—2022年政务热线工单受理分类情况[件（%）]

2.2 案件受理部门特征分析

案件受理量部门分布呈现较为集中的特征，以“疾病预防控制科室”受理量最多，达到6 942件，占全部受理总量的95.65%。其次为“职能科室”304件（占4.19%）、“健康危害因素监测与控制科室”12件。受理量居前3位部门分别是流行病学调查组、计划免疫科、业务办公室，累计承办案件6 921件，占全部案件的95.36%。见表2。

表2 2017—2022年政务热线工单科室分布情况[件（%）]

2.3 不同时期案件诉求原因分类特征分析

常态化防控期“公共卫生服务质量”“公共卫生服务可及性”类诉求引发的案件占比为7.75%（22件）和49.30%（140件），远高于动态化防控期同类型案件占比（3.63%和19.29%），差异有统计学意义（P＜0.01）。动态化防控期“管理措施”类案件占比（27.37%）低于常态化防控期同类案件（33.10%），“数据信息化”类案件受理量在动态化防控期间更为突出，达到了2 912件，差异有统计学意义（P＜0.05）。见表3。

2.3.1 公共卫生服务领域诉求原因分类特征

对“公共卫生服务质量”类案件两时期进行比较，“公共卫生服务提供方问题”“病媒生物防治问题”“职业病鉴定问题”类案件差异有统计学意义（P＜0.05），3类诉求案件在常态化防控期占比均高于动态化防控期。对“公共卫生服务可及性”类案件两时期进行比较，“疫苗接种服务问题”“结核病防控问题”类案件差异有统计学意义（P＜0.05），该类诉求在常态化防控期占比分别为48.59%和0.70%，均高于动态化防控期。对“公共卫生服务安全性”类案件两时期进行比较，“医疗机构资质问题”类案件差异有统计学意义（P＜0.05）。其余三级分类差异无统计学意义（P＞0.05）。见表3。

2.3.2 防控措施领域诉求原因分类特征

对“管理措施”类案件两时期进行比较，“重点传染病风险人员隔离管理措施问题”“控制措施落实不合理”“风险点位问题”“风险人员判定问题”类案件差异有统计学意义（P＜0.05），除“防控措施落实不合理”类诉求在常态化防控期受理占比（32.39%）较高外，其余类型诉求在动态化防控期受理量占比分别为11.67%、1.74%、13.08%，均高于常态化防控期。对“数据信息化”类案件两时期进行比较，“健康状态异常”类案件差异有统计学意义（P＜0.05）。见表3。

2.3.3 服务管理领域诉求原因分类特征

对“工作流程”类案件两时期进行比较，“学校卫生（非传染病）问题”类案件差异有统计学意义（P＜0.05）。其余三级分类差异无统计学意义（P＞0.05）。见表3。

3 讨论

3.1 基层疾控机构政务热线案件受理总体情况分析

3.1.1 疾控机构总体投诉量呈逐年增长趋势

基层疾控机构近年来政务热线工单案件承办数量呈明显上升趋势，特别是投诉类案件，呈明显的“J”型上升趋势。市民诉求案件数量的增加受到投诉渠道、投诉主体两方面的影响[8]。随着人们对疾病健康的意识不断加强，能够通过更多渠道获取公共卫生服务信息，因此在传染病预防和控制、公共卫生服务过程中的参与程度和意见表达方面逐渐增强[9]。此外，北京市接诉即办改革取得了巨大成效，坚持以市民诉求为导向，突出个体作用，通过工单办理回应个体诉求来体现人民当家作主[10]。为市民提供了便捷的渠道向政府部门提出诉求。

3.1.2 常态化防控期与动态化防控期案件受理差异

本研究发现，动态化防控期一级分类中“防控措施领域”涉及事件的防控处置相关问题，如措施不合理、风险人员及点位判定问题、健康状态异常问题均不同于常态化防控期，是市民最关注的投诉热点问题。而“公共卫生服务领域”一级分类中涉及公共卫生服务可及性问题中的疫苗接种服务问题，无论是在常态化防控期，还是动态化防控期均占有较大比例，提示疫苗接种诉求是市民持续高度关注的问题，对疫苗接种意愿及需求较高。

3.1.3 不同科室投诉情况分析

疾病预防控制科室政务热线工单案件承办量较大，主要集中于传染病防控类、免疫规划类。近年来，由于新发、突发重大公共卫生事件频发，疫苗接种事件、学校聚集性病例等工作任务繁重，引发市民关注，导致咨询或投诉工单量大。疾病预防控制类科室主要负责新发、重大传染病的处置工作，其职责赋予的工作特点也易造成市民焦躁、恐慌[11]。对基层疾控工作人员的职业素养和业务水平要求更高，稍有解释不到位、工作环节有疏忽都会被放大，进而引发市民不满。

3.2 存在问题

3.2.1 疾控机构在投诉受理方面缺乏机制建设及人员保障

近年来，随着我国不断推进服务型政府建设，北京市“12345”市民服务热线不断探索新型政府回应机制，“接诉即办”改革体制机制日趋成熟。基层疾控在“接诉即办”改革的运行逻辑下，面临着更多的问题和挑战[12]。相较于医疗机构，基层疾控机构在受理投诉问题中缺乏更为成熟的投诉或纠纷的相应制度。另一方面，基层疾控机构接诉即办专业人员队伍力量薄弱，现有工作人员多为兼职人员，承办水平有待提升。

3.2.2 政务热线的广泛使用易造成投诉滥用的情况

在医疗服务过程中为自身合法权益进行维护是市民的权利，但通过投诉反应不合理、不正当的利益时，会造成医疗投诉权的滥用[13]。疫苗的广泛接种，造成的不良反应工单诉求案件量增加，出现某些病症无法得到有效治疗，而不良反应多由于与疫苗接种存在时间上的关联性，因此导致市民针对不良反应类的诉求时，情绪较为激动，并出现反复投诉的情况，引发市民对接种单位及基层疾控机构的不满。目前投诉渠道的便捷，导致只要是对服务行为不满就可以投诉，特别是造成市民健康受损的前提下，容易将愤怒情绪转嫁到公共卫生机构。

3.2.3 公共卫生监测的主要伦理难题

研究结果显示，质疑风险人员判定及到访风险点位问题占动态化防控期案件总量的14.81%，是“防控措施领域”较为突出的问题分类。在重大突发公共卫生事件面前，公共卫生监测中基于真实个人身份信息的流行病学调查报告，是未经患者明确同意的，而落实完全的知情同意，会降低处置工作效率，制约信息收集的有效获取[3]。此外，为了划定风险区域以及风险人员判定范围，监测数据的2次处理时也一般不会给予同意，会产生知情同意与实现公共利益之间的冲突。此外对于较大事件引发的污名化现象也导致市民在流行病学调查过程中产生不配合进而引发投诉。

3.2.4 免疫规划业务流程待优化

研究结果显示，与免疫规划相关的案件类型，无论是常态化防控期，还是动态化防控期，均是市民关注的焦点，如疫苗接种记录问题、接种服务问题、适宜接种问题及疫苗接种不良反应。疫苗接种是否适宜、接种流程未提前告知、不良反应报告缺乏正确引导，都会导致市民持续通过政务热线进行投诉。仅接种服务问题就占据总诉求受理量的20.32%，由于市民对疫苗接种方式、种类、安排及时间要求的不明确而引发的咨询和投诉，本应通过更为广泛的宣传和政策引导避免。而在遇到疫苗接种后的不良反应时，由于报告标准,及报告流程相对复杂，市民并未在接种时得到妥善指导，在接种后产生身体不适后的焦虑恐慌而产生对免疫规划政策的不满[14]。这反映出目前现有的免疫规划业务流程规划存在较大的问题。是否适宜接种、不良反应报告的流程和赔偿措施的复杂性，导致市民反复咨询无果，进而造成不满而投诉。

4 建议

4.1 完善基层疾控机构公共卫生服务能力建设

多样化的沟通方式、灵活简便的反馈渠道有助于全面了解市民诉求问题，进而提早发现问题苗头，改进服务流程。基层疾控机构作为区域内唯一的疾病预防控制专业机构，信息公开及宣传科普辐射面较窄。但随着社会的不断发展，市民对卫生健康需求也在不断提高，疾病的预防、控制措施也成为市民关注的热点，基层疾控机构应正确认识市民诉求。建立健全市民诉求处理机制，提高诉求处置能力。通过畅通市民投诉渠道，广泛受理市民意见，主动提高问题发现能力，对摸排到的隐患及时评估风险，提高诉求处理效率和质量。动态化防控期有效检验了疾控体系在面临重大突发公共卫生事件的应急处理能力，相关诉求占比高，反映出基层疾控机构在应急处置的同时，应关注市民诉求，优化各类政策落实流程的细化，完善服务能力建设，减少突发公共卫生事件时期市民诉求的产生。

4.2 坚持以诉求问题为导向，提高市民解决率和满意度

公众利益和个人的利益之间的难题，需要协调做好市民关切的公共卫生服务。基层疾控机构在开展公共卫生服务过程中，应充分尊重市民的个人权利和利益，应站在市民角度，以解决诉求问题为导向，避免对个人利益造成的损失。加强多部门协同治理，通过以诉求问题为导向，深入剖析市民问题涉及的专业和部门，准确分解问题职责清单，做到精准施策。通过一件工单的办理，推动一类问题的解决。尤其是涉及防控类问题，应同时注意政策制定的合规性以及合理性，要以市民健康和个人权益角度出发，不应人为制造市民生活的不便。

4.3 与市民的有效沟通是减少投诉工单的关键

本调查显示，投诉案件占比较高的工单类别为“防控措施领域”，由于隔离政策容易造成市民的焦虑、紧张情绪，因此在进行流行病学调查过程中，安慰和解释是工作环节中非常重要的一部分。基层疾控工作人员由于欠缺沟通技巧的培养，在开展流行病学调查和信息核查过程中，难免出现态度生硬、缺乏适当的沟通技巧等问题，因此基层疾控机构应正视与市民沟通的积极作用，使沟通过程更有效。在重大流行病调查过程中，为了快速摸排风险、控制传染病蔓延，经常会简单与市民交代防控背景和后续措施，对于市民的反复询问表现出过于不耐烦的情绪，容易引发投诉。在疫苗接种过程中，由于未有效解释接种后不良反应发生的概率、措施，导致市民在出现不良反应过程中，身体的不适以及报告程序的复杂，导致负面情绪累积，引发恶性投诉事件。因此基层疾控机构涉及市民健康相关的工作任务，都应在事前将相关事宜解释到位，并且面对焦虑的市民疑问，敷衍或回避并不是妥善的处理方式。而是应该站在市民角度，有效解答市民提出的质疑，并给予帮助。