抗战时期“新县制”下乐山县的基层民意机构考述

【导读】20世纪40年代，国民政府在“新县制”下积极建立县参议会、乡镇民代表会等基层民意机构。这一政策并非只是政治宣传，而是国民政府力图贯彻的一项实政。然而，由于民意代表身份、选举及议事规则的种种设置，“新县制”下的民意机构并不能真正反映民意，而是以绅意、商意、官意来代表民意。因此，“新县制”下的民意机构运行存在种种弊端，逐步沦为一种形式上的自治。

一、乐山县“民意机构”的建立

1935年6月国民政府在四川推行行政督察区制，每个督察区设置专员公署作为省政府的派出单位，军阀混战时期的防区制也正式结束，川政得到形式上的统一。但这并不意味着国民政府实现了对四川的真正控制，地方“实力派”仍把持各地实权。国民政府一方面为削弱地方力量，一方面也为维持四川大后方的政治稳定，于1939年10月由行政院颁布《县各级组织纲要》。为与20世纪30年代中期推行的“保甲自治”政策相区分，时人将此次推行的地方自治称为“新县制”。新县制对基层行政制度进行一系列改造，主要包含民政、财政、教育、社会、粮政、禁政等内容，其中建立基层民意机构是新县制推行的主要内容，也是与旧县制的根本区别。

当时，根据《县各级组织纲要》的指示，四川省政府制订《三年计划大纲》，将新县制的推行划为三个阶段推进。《三年计划大纲》的各期目标是循序渐进的，其主要目的是通过由县到乡再到保甲的行政组织来指导建立自保甲到乡再到县的民意机构。依据《三年计划大纲》的规划，20世纪40年代中期，乐山县相继建立保民大会、乡镇民代表大会、县临时参议会及县参议会。其中乐山县临时参议会成立于1943年3月，余绍庚为首任临时参议会议长。同年3月22日，临时参议会召开第一届第二次会议，推选出宣读起草委员及民政、兵役、保安、财政、粮政、交通、教育等提案审查委员，对议会提议案及议员进行监督审查。1945年国民政府作出改临时参议会为参议会的决定，并公布了《县参议会组织选举暂行条例》。同年5月28日，经四川省政府核定，乐山县参议员为六十名。县政府决定，全县四十二个乡镇各选出区域性参议员一名，计四十二名；各职业团体选出参议员一十八名，其中农会六名、工会四名、商会四名、教育会三名、自由职业一名。9月24日，各区域及职业团体选举宣告结束。10月10日，由第五行政督察专员区专员刘仁庵亲自主持召开选举议长会议，原二十四军师长徐光普以二十九票当选为议长，并选出副议长和参议员。

国民政府推动基层民意机构建立，目的是期望在指导员及民政干部的监督下，建立一个纯民众性的民意机构。这样的民意机构需要由公正合格的人士充任，排除土豪劣绅、袍哥、异党分子等，防止形成党派争执。基层民意机构被期望用来均衡人民的负担，提高绅商、有产者及一般百姓的积极性以完成国民政府要求的摊派捐税、征兵、征丁及征粮等任务，同时也防止各级官员及地方势力贪污克扣等，最终保证抗战持久进行。由此可见，国民政府所期待的基层民意机构是由所谓“公正绅商及地方名流”构成的行政协助机构。一方面，国民政府认为地方绅商在乡村社会有着重要的地位，将传统绅商纳入国家行政体系，能达到以贤良绅士来辅助官治的目的，从而利于国民政府政策推行。如乐山县地方报纸《诚报》记载：“乐山田管理处顷奉省令举办产量租石调查，饬令各乡镇保甲努力工作、并请县参议机关法团协助以资推进……”另一方面，国民政府认为底层民众觉悟程度不足，不能进行直接民主。基层百姓的舆论大多陷于扯皮、埋怨、闲谈等情形，过于散漫。并且当时的普通民众大多不识字，文化水平有限，不能很好了解政府事务。政府公告等信息往往仅能传递到绅商及基层行政人员，因此政府政策执行也只能依赖少数绅商和知识群体。此外在候选人资格设定中，大部分普通民众也无法被选举为民意代表。四川省公职候选人简历资格审查委员会规定县与乡镇公职候选人资格分为甲、乙两种，“甲种候选人可以参加县参议员、正副议长、省参议员之选举，乙种候选人可以参加乡镇民代表、正副保长、乡民主席、正副乡镇长之选举”。但无论是甲种还是乙种候选人，都要参与考试并取得自治訓练及格分数，而这两项要求也只有绅商或较富足家庭才能满足。因此20世纪40年代国民政府建立的基层民意机构其本质上是以绅意、商意、官意来代替民意，不是基层自治机构，而是政府行政的辅助机构。

二、县参议员及乡镇长的身份特征

在中国传统社会中，离职官员或未在职的绅商构成了中国基层社会的士绅阶层，并承担地方各种公共事务。20世纪40年代的国民政府也看到了这点，力图将基层民意机构建设成国家行政的辅助机构，利用地方士绅的力量，减少国家政策推行的阻力。鸦片战争后，中国传统的社会结构发生了变化，尤其是1905年科举制度废止以后，大批旧式读书人向现代知识分子、新式商人、新式军人等身份转变，原有的“四民”结构发生变化。同时随着西方资本主义经济的冲击，自然经济结构逐渐解体。农村既无实施社会职能的国家机构，地方士绅也无力再承担复杂的公共事务，从而为新官绅阶层参与基层事务创造了条件。随局势的发展，这些新官绅逐步成长为新力量。在20世纪40年代“新县制”的推行下，新官绅阶层成为基层民意代表的主要组成部分。这些基层民意代表影响着基层民意机构运行，因此对这些参议员及乡镇民代表的身份特征进行探讨就十分有必要，如表1和表2。

从以上两表可知：第一，从籍贯分布情况来看，县议长、参议员和乡镇长均来自于乐山县本地社会。第二，从年龄跨度来看，最大年龄为71岁，最小年龄为26岁，大部分在30岁到40岁之间；且最大年龄者出现在县参议员表中，最小年龄者出现乡镇长中。乡镇长主要为协助推行行政事务，因此所选出的乡镇长多为年纪较轻者；而议会属于决议机构，议员们具体的实践性事务少，此外议员是由各乡镇代表选举产生，需要有社会威望才易当选，而社会威望又与资历相关，因此参议员年龄普遍较大。第三，从学历来看，除了个别人接受过旧式教育，大多数人都接受过新式教育。其中参议员大多受过高等教育或有留学经历，且大部分出身于教育和军事领域，而乡镇长则以中等教育出身居多，且主要毕业于本地中学。最后，从参议员和乡镇长的任职经历来看，参议员的来源十分广泛，涉及党、政、军、学、商等系统，其中以军、学领域最多，这大概与近代四川军阀兴盛和提倡新式教育有关；而县镇长的人员主要涉及学、政两个系统，主要从事过地方中小学教育或任职地方保长、民政等经历。

总的说来，“新县制”下的参议员、乡镇长凭借隐形财力、权力以及地方社会关系加入民意机构，非传统社会中以“道义性权威、外在法理性权威及个人魅力性权威”身份来获得民众支持。因此决定是否能被选举为参议员或乡镇长的关键因素，不在于外在的资格规定，而在于金钱、权力和社会声望等隐形因素。其中权力因素是关键。如在1945年乐山县议会选举议长中，当时最具当选可能性的是临时议会议长余绍康、曾任职二十四军下一个师的师长徐光普以及江西省省主席王陵基的亲弟王子明。最终徐光普当选为议长，这缘于乐山城乡各级官员多与曾驻军乐山的徐光普有关系。

乐山县参议员群体和乡镇长群体既具有传统士绅的功能，又备有现代民意机构“选举”的合法政治身份。这一群体在地方社会上既能得到普通民众和绅商的支持，又能得到国家的认可。也正是基于这样双重的特性，一方面，这些新绅商的利益来自政府，更多的是执行“官意”；另一方面，在面对摊派、募捐、征粮等政策时，作为被征收的对象，新绅商基于自身利益，在一定程度上也能代表“民意”反对政府的过度摊派和征收。

三、“民意机关”运行及弊端

“新县制”下的“民意机关”并非真正反映民意，因此“新县制”也并非真正“自治的县制”，它只是国民政府为保证政令得到贯彻的执行机构，但在持久抗战这一大背景下，也确实解决了部分社会亟待解决的问题。

（一）“民意机构”运行：在征粮、征兵、摊派筹款中的作用

国民政府在各县建立民意机构，其主要目的是为在抗战时期，借助绅商等“民意”代表的力量，减少政府征兵、征粮、摊派筹款等政策推行的阻力。如1943年4月的《诚报》曾刊载关于乐山县“土地陈报”的情况，“省府命令，以土地陈报为本年之中心工作……易县长已令饬各乡镇长应即与土地复查八员努力合作俾得于限期内办竣云。”从中可知，乡镇公所、乡镇长等基层民意机构和民意代表的实际工作，主要是执行政府的命令而不是反映“民意”。

抗战时期，由于前线人员大量伤亡，四川许多青壮劳动力需到前线作战，或以壮丁形式被征召去修筑公路或军事设施，这导致四川的生产难以正常进行。国民政府为维持后方稳定和安抚前线将士，经常发起对征召家属的慰问筹款活动。这项直接面对民众的工作无疑需要借助“民意机构”的力量。如1943年4月13日的《诚报》刊登：“县政府于日前召开中外城镇征属春季慰劳会议……慰劳金由中外两城镇长就所辖住户酌量派募，定于本月十七八两日办理完竣。募款及发放数目，领款征属姓名由两镇公所分别列榜通知，并呈报县府备查……”

民意代表主要由地方绅、商、校长、教师等构成，因此也不乏公正人士，在一定程度上也能反映民意，了解民间疾苦。如关于征属优待弊端的问题，《乐山市民政志》收录了20余条各乡公所或乡长反应实际情况的呈文，下面列出较有代表性的呈文：“民国三十六年六月十一日（1947年6月11日），太平乡乡长许昭仁陈述：职乡征属有待谷，前经据情转呈钧府，恳于从速定期发放在案……征属等近以粮荒益呈严重，日来所糜结，叫嚣至为愤激……该等皆老弱愚妇，扶杖背筐，状极惨怛，既不忍强制，又不可理喻。若不将优待谷迅予发放，必至发生骚乱……”

（二）“民意机构”的弊端

20世纪40年代“新县制”推行下的基层“民意机构”是中国近代史上在基层自治基础上首次建立的民意机构，民众至少有了在形式上能反映自己呼声的渠道，政府也能在一定程度上了解到实际的民情。但在当时的历史背景下，这样的“民意机构”也只能是形式上的民主而已。首先，无论是县参议会、还是乡镇民代表大会、保民会，其民意代表的选举，要具有国民党员身份，且通过自治训练考试，才能有资格参与选举，这排除了非国民党人士及普通百姓，使得选举的民主性与公平性大打折扣。其次，就参选民意代表们的意图而言，他们中大部分并非真正想代民众发声，而更多的是将“民意机构”视为捞取个人利益的有力工具。如1947年版的《乐山县概况》中自治一节所论：“人民对于行使四权多漠视忽略，关于选举保长代表及乡镇长副等往往各存私见，意图把握职权，所谓选贤与能实无一重视……”最后，选举形式也可谓是“乌烟瘴气”。拉帮结派、贿选的行为比比皆是，甚至发生了“炮选”的现象。民意机构的运行在“选举”阶段就已存在许多问题，在反映民情、为民申诉方面更是困难重重。

四、总结

综上所述，民意机构的建立是“新县制”下推行地方自治的重要组成部分，蒋介石国民政府建立民意机构意在利用地方绅商，与其分享权力，进而维持自己的统治；而新的绅商阶层及地方实力派，也积极推行地方自治，意图通过基层民意机构来扩大自己的影响力，这点从县议员、乡镇民代表的动机、身份特征以及选举和议事上可以看出。

参考文献

[1] 本省实施新县制报告[Z]. 四川省档案馆藏560号.

[2] 四川省实施县各级组织纲要三年计划大纲[R]. 四川省政府公报，1940（240）.

[3] 四川省實施新县制之经过及其现状[N]. 新新新闻，1942-01-21（3）.

[4] 胡衍章. 乐山市民政志[M]. 乐山：乐山市民政局出版，1985.

[5] 四川省筹设乡镇以下各级民意机关工作推进时限表[R]. 四川省政府公报，1940（240）.

[6] 乐田赋管理处举办产量租石调查[N]. 诚报，1943-04-23（3）.

[7] 周积明，宋德金. 中国社会史论[M]. 武汉：湖北教育出版社，2005.

[8] 杨若瑜. 蒋政府统治下乐山的伪民意机构和选举[G].四川文史资料选辑（第6辑），1965.

[9] 土地陈报[R]. 诚报，1943-04-07（3）.

[10] 春季慰劳征属[N]. 诚报，1943-04-13（3）.

作者简介：夏宇春，青海民族大学民族学与社会学学院。