1946-1949年杭州市参议会组织构成、职权限定及其评价

张印举／首都师范大学历史学院

市参议会是国民政府在抗日战争后设立的地方民意机关，包括院辖市参议会和省辖市参议会两种不同级别的参议会制度形式。按照孙中山的革命三序论、国民政府于1945年颁布的《市参议会组织条例》和1946年通过的《中华民国宪法》，市参议会是训政阶段实施地方自治的民意机关，也就是说它是过渡性的民意咨询机构。本文将要探讨的杭州市参议会属于省辖市参议会，成立于1946年6月17日，直至1949年5月杭州解放，存续近3年时间内，对杭州的政治、经济和社会文化等方面均有一定影响。目前为止，学术界对杭州市参议会的研究尚属薄弱。有鉴于此，笔者就抗日战争后杭州市参议会的组织构成与职权限定作一初步研讨，以期对相关领域研究有所裨益。

一、参议会组建概况

在抗日战争胜利即将到来之际，国民政府应社会各界民主人士的强烈要求，以及按照孙中山建国理论总体设计，于1945年1月30日公布《市参议会组织条例》和《市参议员选举条例》。又于同年5月召开的国民党第六次全国代表大会上决定成立各省县市参议会。

杭州市政府按照相关规章条例之规定，筹备参议员选举事宜，于1946年3月18日进行选举人和候选人登记，并于5月12日正式选举参议员，在浙江省民政厅厅长的监督下从市内8个区选出30位正式参议员，从市农会、市总工会、市商会、市教育会和市自由职业团体等5个职业团体中选出13位正式参议员，共有杭州市正式参议员43人。其中，杭州市第一区7人、第二区7人、第三区6人、第四区2人、第五区2人、第六区3人、第七区1人、第八区2人；市农会3人、市总工会4人、市商会3人、市教育会1人、市自由职业团体2人。另有42位候补参议员，其中第一区6人、第二区7人、第三区5人、第四区2人、第五区2人、第六区3人、第七区1人、第八区3人；市农会3人、市总工会4人、市商会3人、市教育会1人、市自由职业团体2人。

1946年6月17日上午，杭州市参议会在杭州市政府大礼堂召开第一届第一次大会，即杭州市参议会成立大会，当选参议员、杭州市市长和其他各界代表参加了大会。该次大会由参议员罗云担任大会临时主席，并举行选举正副议长活动，罗云、许焘分别当选正、副议长。大会宣告了杭州市参议会的正式成立，号召参议会运用“选举”“罢免”“创制”“复决”四种政权，达到人民有权、政府有能，实现“权”和“能”的分别，为建设“民有”“民治”“民享”的政治生态而努力。按《市参议会组织条例》规定，每届杭州市参议会届期为2年，但受时局影响，实际届期延长，未进行改选，只存1届。同时规定，市参议会每3个月召开大会1次，实际情况是杭州市参议会存续期间共完整召开10次大会，每次大会举行正式会议次数不等，多者如一届二次大会召开正式会议17次，少者如一届四次大会召开正式会议7次。

二、内部组织构成

杭州市参议会的组织构成，除了存续期间完整召开的十次大会外，主要机构还有正副议长、参议员、秘书处、市政检讨委员会和审查委员会。

正副议长：作为参议会首脑，议长享有召集会议、担任会议主席、临时紧急事务处置、决定参议员提议案和市政机构交议案能否提付会议讨论的广泛权力。当议长因故缺席会议或去职时，由副议长代理或补选议长。杭州市参议会虽只存在一届，但议长共有两任，副议长一任，即第一次大会时的议长罗云、副议长许焘，第二次大会至第十次大会的议长张衡、副议长许焘。

参议员：参议员作为民意代表不得兼任行政职务，但可任社会职务；参议员享有部分豁免权，即会内言论和表决对外不负责任；在会期内，参议员不能被逮捕或拘禁。杭州市参议会有43名正式参议员构成。从年龄看，20岁至29岁的1人，最年轻者为29岁的杭州市丝织产业工会理事兼总务股长赵水根；30岁至39岁的8人；40岁至49岁的17人；50岁至59岁的14人；60岁至69岁的3人，年龄最大的是67岁的浙江省通志馆编纂钟毓龙。统计得知，绝大部分杭州市参议员为年富力强的中青年。从性别看，女性参议员有5人，约占总人数的12%。在政府没有硬性规定女性参议员名额或所占比例的情况下，杭州市女性参选参议员能取得这样的占比已属不易。从教育背景看，高小毕业者3人，中学毕业者10人，法政、师范、医药和铁道等专门学校毕业者22人，大学毕业者4人，海外留学毕业者3人，学历不明者1人。因此，受过新式教育的参议员占绝大多数。不过，来源于职业团体的参议员受教育程度整体上远低于来源于各区的参议员受教育程度，如高小毕业的3位参议员均来自于市总工会。从任职经历看，绝大部分参议员有党政、民意机关和教育系统工作经历。从一届一次大会时参议员的时任职务看，议长张衡曾任浙江省立民教馆馆长、中央大学秘书长、浙江省政府科长等职；副议长许焘时任浙江省党部执行委员；参议员汤宗耕时任杭州市第四区区民代表会主席；金越光曾任浙江省党部书记长、浙江省临时参议会参议员；参议员邱祥毓时任杭州市第八区区长。因而，参议员们在某一领域或多个领域的工作经历丰富了他们从政的经验和相应知识储备，加强了他们作为民意代表的能力。

秘书处：《市参议会组织条例》规定：“省辖市市参议会置秘书主任一人，秘书一人或二人，事务员三人至九人。”对此，杭州市参议会专门制定秘书处组织规程，规定秘书处“只对大会负责”，“于大会闭幕后一切事务均告结束时撤销之”，说明杭州市参议会秘书处属于临时机构性质。具体来说，秘书处设秘书长1人，负责全处事务，设秘书2人，辅佐秘书长处理事务。又下设议事组和总务组，议事组内设编辑和记录两股，总务组内设文牍、收发、庶务和招待四股，各组设正副组长各1人，各股设股长1人，股员4至6人，分别处理相应具体事项。为便于处理公务、提高办事效率，秘书处可临时设会计和书记数人，可从市内各机关临时调派，如杭州市参议会一届二次大会秘书处设会计员1人，书记9人。

市政检讨委员会：杭州市参议会为在休会期内辅助议长处理会务，推进市政建设，促进地方自治实施，特根据《市参议会组织条例》于1946年8月一届二次大会时决定成立市政检讨委员会，实际上就是其他省市县参议会所设之驻会委员会。包括正副议长在内的市政检讨委员会共23人，正副议长分别任正副主任委员，其余21名委员由市参议员互相推选产生。该委员会内部又分为四组，第一组负责“地方自治，警卫保安，及教育文化事项”，第二组负责“财政、经济、地政、粮政等事项”，第三组负责“工务、社会、卫生等事项”，第四组负责“各种市单行规章等事项”。各组成员和每组组长由参议员互相推选产生。市政检讨委员会以每次市参议会大会休会期为届期，在届期内应当每半月开会一次，并且开会时，市长及市政府各机关负责人员须列席会议。同时，市政检讨委员会应随时督促检查市政府及其所属机构对市参议会决议案的执行情况。

审查委员会：《市参议会组织条例》规定：“市参议会为行使职权之便利，得设各种委员会，由市参议员分任委员。”杭州市参议会设立四组审查委员会对参议员、市政府以及其他机构团体的提议案进行审查。四组审查委员会成员从市参议员中产生，且每位参议员原则上只能任其中一组的审查委员，不得跨组担任。第一组审查“民政、自治、公安、军事、社会、卫生、救济等事项之议案”；第二组审查“财政、经济、地政、粮政、建设等事项之议案”；第三组审查“教育、文化等事项之议案”；第四组，即特种审查委员会负责有关特殊事项。杭州市参议会第二次大会预备会议决定重新设置五组审查委员会，对各组审查委员会负责事项进行新的详细划分。从第七次大会的审查委员会组成看，每组审查委员会成员中选出2人为召集委员。前三组的审查委员会，每组成员13人，第四组为8人，特种委员会为10人，说明杭州市参议会没有严格遵守“每一参议员以参加一种审查委员会为原则” 的规定。

三、参议会职权范围

1945年的《市参议会组织条例》规定，市参议会的权力主要有十项。即“一、议决完成地方自治各事项；二、议决市单行规章事项；三、议决市预算审核市决算事项；四、议决市税市公债及其他增加市库负担事项；五、议决市有财产之经营及处分事项；六、议决市长交议事项；七、建议市政兴革事项；八、听取市政府施政报告及向市政府提出质询事项；九、接受市民请愿事项；十、其他法律赋与之事项”。这十项权力也可概括为“议决权、建议权、质询权和接受请愿权”。其中，质询权包括市参议会及其参议员听取市政府与相关机构工作报告的权力。从另一角度看，第一项和第二项权力可被看作立法权，第三、四、五项权力可被看作财政权，而第六项“议决市长交议事项之职权，或属于立法权范畴，或属于财政权范畴”。当然，作为民意咨询机关的市参议会本质上还不能充分享有西方意义上的体现三权分立权力制衡原则的立法权与财政权。

根据孙中山的权能分治学说，人民有权，政府有能，权能分开，也就是人民行使政权，政府行使治权。而人民行使政权体现在人民直接享有并行使选举权、罢免权、创制权和复决权。前文所述之市参议会的立法权属于创制权和复决权，具体来说，市参议会十项权力中的第一、二、六项权力可看作为创制权和复决权。

市参议会享有建议权，即“建议市政兴革事项”的职权。既然是“建议权”，说明市参议会提出的建议，即使通过法定程序形成为决议案，也不能保证被市政府及其他相应机关执行。市参议会并没有强制市政府及其相应机关执行的权力。换言之，作为民意机关的市参议会与作为行政机关的市政府相比，市参议会明显处于弱势地位，权威性不足。

质询权，即市参议会开会时，市长或其他机构负责人列席会议，并向市参议会作工作报告，回应市参议员对其报告内容的询问。质询权可分为两种，一种是单纯质询，另一种是正式质询。从杭州市参议员进行质询的具体形式看，在进行质询时，市参议员与列席市参议会之市政府及其他机构负责人就某一问题相互问答，而这一过程与市参议会以及其他各市参议员没有直接关系，而是参议员行使质询权的个人行为。同时，市参议员也不能对质询之事临时提出议案，也不得列入市参议会的已定议事日程之中。

市参议会享有接受市民请愿权。实际上，不但有市民个人或市民联名向杭州市参议会请愿，而且有下级民意机构、下级行政机构和社会团体等机构的请愿。这两类请愿可先由审查委员会审查并提出意见，亦可直接被提交到杭州市参议会进行讨论，若被市参议会议决通过，则同样成为参议会大会之决议案。杭州市参议会大会闭会期间接受的民间请愿事项，若不紧迫，可等到市参议会召开大会时再进行讨论议决，如事项重要、时间紧迫，可直接由市参议会将请愿事项转函相应机构进行处理。

另外，《市参议会组织条例》有“市参议会对于市长，认为有违法或失职时，得向监察机关举发之”的规定。但是杭州市参议会在实际工作中能否行使检举权，行使检举权的成效如何，却有存疑。市参议会作为民意咨询机构，既无市政府组成人员的任命权，也无对市政府组成人员的处分权，更无对市政府组成人员的罢免权。即使市参议会行使检举权，但上级政府却没有对市长给予免职处分，也没有将市长调离，那么日后市参议会如何与市长相处，如何维持两者之间的关系，这对市参议会来说应是个难题。何况市参议会的经费来自于市财政拨款，市政府掌握着钱袋子。因此，市参议会在处理涉及市政府的事项时必然谨慎行事。那么，市参议会职能的发挥想必受到限制。

1946年8月，杭州市参议会审议通过《杭州市参议会议事规则》，对市参议会之权力和运用作了更为详细的阐释。该《议事规则》共有41条。关于市行政机构向市参议会作报告并接受质询的主要有3条。其中第13条规定市长应向市参议会报告上届决议案执行和闭会期间市政府施政情况。第31条规定：“市政府关于施政方针之交议案件，应以书面提出；关于施政之报告，得提出书面，或以口头为之。”并且即使书面报告，市政府负责人仍须到会说明，及接受参议员质询。第32条规定市政府负责人应当以口头形式答复参议员之质询，如时间紧张，则须以书面答复。关于参议员提出议案的权力，主要涉及《议事规则》的5项条款。规定议案之提出不得少于两位市参议员连署，且以书面形式提出；议案未被大会讨论前，提案人可以申请撤回或修改议案；提案人对其提议案的说明以十分钟为限，其他参议员对议案的讨论以每人五分钟为限，若延长时间，须征得议长同意；若议案内容与参议员有涉，则该参议员须回避。关于市参议会接受民间请愿权，该《议事规则》仍只有概括性规定。为细化参议会之接受民间请愿权，国民政府决定：“省市县参议会在开会期间，所接受人民请愿事项，须经大会议决，再送省市县政府核办。在闭会期间，所接受人民请愿事项，其性质重要，而无时间性者，应留经下次大会决议后，再分别转行，其时机紧迫，或无关重要之事项，得由议长随时转行，于下次大会提出报告，但设有驻会委员会者，应经该委员会之决议。”

四、评价

杭州市参议会是国民政府实施“宪政”前的过渡性地方民意代表咨询机关，辅助行政机关工作，因而决定了其地位和权力无法与“宪政”时期的立法机关——议会相提并论。虽然在制度设计上，杭州市参议会存在许多缺陷，其决定对市政府及其相关机构没有真正的强制性和处分权力，反而市参议会之正常运转需仰仗于市政府的合作。但是，杭州市参议会之成立及其运作并不是无所作为的，总体上看其仍然在限定的职权范围内为地方自治的推进作出了一定的努力，取得一定的成效，主要体现在以下三个方面。

首先，推动杭州市自治发展。地方自治是国民政府按照孙中山建国主张由“训政”向“宪政”发展的题中之意，而杭州市参议会就是反映和代表杭州市民意愿的最主要机关。如浙江省主席代表雷法章在该市参议会一届三次大会闭幕式上致辞：“这次贵会可说很合乎民主精神。”杭州市长周象贤也说：“杭市在这一年来，由于贵会的努力，已奠定了良好的民主基础。”为推进杭州市自治进行，5位参议员提出，并有12位参议员连署的“加强保甲机构，确定保甲经费，以完成地方自治案”被参议会通过并执行。该决议案认为“保甲为地方自治基层组织，地位重要，自应力求充实健全，从而树立政治不拔之基”，旋而针对市保甲经费短缺问题提出7项解决办法，主要内容是主张将保甲经费纳入市总预算，按月支给；设置保甲的专任干事，加强训练和考核，保障薪金；设置联保办事处，加强上下级联系。

其次，对市政府有一定的监督作用。杭州市参议员听取市政府及相关机构的工作报告，并提出质询，被质询人须作出答复，本身就对市政府及有关机构形成一定压力，对市政府及有关机构产生制衡和监督作用。如一届四次大会上，周师洛和钱镜西两位参议员分别对杭州市长周象贤的施政报告提出两项质询，均得到市长积极的详细答复。市参议会在开会或闭会期间致函有关机构询问决议案执行情况，并对未执行案专门致函催办，也对促进相关机构的施政起到积极作用。又如前文所提浙江省主席代表雷法章在杭州市参议会一届三次大会闭幕式上致辞，除了称赞参议会的积极作用，还劝勉市参议会“民意机关批评或检讨种种设施，都应当力求客观”，“我们要批评一桩政策，必须问这个政策本身是否贤明”。雷法章所说实际上从侧面反映了杭州市参议会对有关行政机构的制衡监督作用，使雷法章从行政机构的立场建议市参议会能够配合行政机构的工作。

最后，促进杭州市政建设。杭州市参议会历次大会均通过大量涉及市政建设的决议案，如一届七次大会通过的93项决议案中有工务案21项、教育案7项、社会案11项、卫生案5项，会后的执行有助于城市管理和市政建设的改进。此外，市参议会组织市政考察团于1948年3月1日至8日考察杭州市，写就考察报告，被参议员择重要部分写成提议案提交参议会，并经一届六次临时大会通过。如朱一青和徐文达两位参议员的提议案《兹就考察所得，拟具有关市政设施改进意见，请核议案》对市政设施、民政、警政、兵役和治安等提出详细的建设性意见。要求市政府的工作报告要分区报告，对区民代表会的建议案要随时批复，市经费切实按照预算比例分配；健全“甲”一级组织建设，迅速成立市行政干部训练所；准时发放警员薪金，严密户口异动登记，添设交通和消防设备；成立巡逻队，整肃军纪，后勤部队归并仓库以救济市民房荒。

探究杭州市参议会的组织构成、职权限定和权力行使，既要肯定其积极作用，又要正视其制度缺陷和成效的有限。从历史情境看，杭州市参议会的成立和运作有利于中国地方自治和市政建设发展，是当时中国走向政治进步的一个阶段，在历史长河中有其存在地位。同时，其制度缺陷和成效不足又是必然的。国民政府在其制度设计和制度定位方面存在诸多问题，实质上将地方参议会作为同级政府的辅助机关，是过渡性的民意咨询机关，决定了地方参议会无法真正起制衡监督政府的作用，其经验和教训值得深思。

参考文献：

[1]《周市长象贤惠词》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第11页；《杭州市参议会第一届第七次大会席次图》，《杭州市参议会第一届第七次大会会刊》，第85页；《杭州市参议会第一届参议员暨候补参议员一览》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第314-324页。

[2]《杭州市参议会第一届参议员暨候补参议员一览》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第314-324页。

[3]中国第二历史档案馆：《市参议会组织条例》，《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编，政治（1），江苏古籍出版社，1998年4月，第995页。

[4]《杭州市参议会第一届第二次大会秘书处组织规程》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第308-309页。

[5]《杭州市参议会市政检讨委员会组织规程》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第309-310页。

[6]中国第二历史档案馆：《市参议会组织条例》，《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编，政治（1），江苏古籍出版社，1998年4月，第994页。

[7]《杭州市参议会议事规则》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第304-307页。

[8]中国第二历史档案馆：《市参议会组织条例》，《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编，政治（1），江苏古籍出版社，1998年4月，第993页。

[9]张博：《民国时期绥西地区县参议会研究（1945——1949）》，内蒙古师范大学硕士学位论文，2008年，第10页。

[10]张印举：《昆明市参议会研究（1945——1949）》，云南大学硕士学位论文，2015年，第39页。

[11]国第二历史档案馆：《市参议会组织条例》，《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编，政治（1），江苏古籍出版社，1998年4月，第995页。

[12]《杭州市参议会议事规则》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第304-307页。

[13]《奉颁省县市参议会接受人民请愿事项处理方法》，《闽政导报》，1946年，第39期第3页。

[14]《第三次大会闭幕典礼演词》，《杭州市参议会第一届第三次大会会刊》，第26-28页。

[15]《加强保甲机构，确定保甲经费，以完成地方自治案》，《杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊》，第134-135页。

[16]《第三次大会闭幕典礼演词》，《杭州市参议会第一届第三次大会会刊》，第26-28页。

[17]《兹就考察所得，拟具有关市政设施改进意见，请核议案》，《杭州市参议会第一届第七次大会会刊》，第55-56页。