陕甘宁边区参议会的特点

陕甘宁边区参议会是边区最高权利机关，拥有广泛的权力。边区各级参议会由选民经过完备选举制度选举产生，是边区民主制度的重要组成。边区形成了完备的参议会会议制度，以制度形式保障参议会正常开展工作。边区参议会与行政机构共同努力，推动边区政权建设。边区对民族自治、民族平等的相关规定，是党在民族政策上的重要探索，对于团结广大少数民族群众，巩固抗日民族统一战线工作发挥了重大作用。

抗日战争时期，陕甘宁边区建立了边区、县、乡三级参议会制度，重视团结各党各派，致力于巩固和扩大抗日民族统一战线各项工作。1939年1月至2月陕甘宁边区召开了第一届参议会。第一次选举共选出参议员146名，其中出席第一届参议会大会的共136名。此外边区政府聘请了12名参议员，其中10人参加了大会。周扬在《陕甘宁边区参议会第一届大会召开的意义及其成果》（1939年2月22日）中指出，这届大会的特点表现为：“第一，它是包括各党派各阶级的真正边区全体人民的代表机关；第二，它是根据普遍、平等、直接、不记名的原则选举出来的；第三，它不仅是陕甘宁边区全体人民的民意代表机关，而且是全边区人民管理自己政治的最高权利机关。”[1]

1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会召开。这届参议会一次会议到会议员219人。直接民选议员183人，由政府聘请的议员36人。大会最后选出参议会正副议长和常驻委员9人，其中共产党员3名；选出政府委员18名，共产党员占6名。1944年12月边区召开了第二届参议会第二次会议。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会召开，这届参议会正式参议员共有135人，后补参议员35人。会议选举林伯渠为边区政府主席，李鼎铭、刘景范为副主席，选出政府委员19人。从边区参议会1945年第三次选举结果来看，“共有参议员170人。其阶级成分，包括边区社会的广泛阶层，计有工人6人，贫农18人，中农69人，富农26人，商人9人，地主34人等。其党派关系，有共产党员61人，占35.9%；国民党员19人，占11.2%；无党派人士89人，占51%，有回族3人，蒙古族3人，天主教徒3人，妇女7人”。[2]

陕甘宁边区参议会是边区最高

权力机关，拥有广泛的权力

边区以法律形式明確了参议会的权力和地位。1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定了各级参议会的职权，包括“选举行政长官”“批准预算”“创制或批准各项建设计划”“召回所选出之行政长官”“下级议会决议案，不得与上级议会决议案冲突”。边区议会还拥有“决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债”“议决边区内的单行法律”的职权。[3]

1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”。该《组织条例》同时明确了各级参议会的职权，其中边区参议会的职权包括“决定废除或征收地方捐税”“决定发行地方公债”“决议边区之单行法规”和“监督及弹劾边区各级政府之政务人员”等11项；县参议会职权包括“议决本县之单行公约”“决定本县人民之生计设施”和“监察及弹劾县政府及其以下之政务人员”等8项；乡参议会职权包括“决定本乡应兴应革事项”“决议本乡人民或民众团体提交审议之事项”“督促及检查乡政府执行乡参议会决议之事项”等7项。[3]

1941年11月边区参议会第二届一次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区各级参议会为边区各级人民代表机关。[3]该《组织条例》规定的各级参议会职权与1939年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》基本相当，如边区参议会拥有“批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划”等13项职权。增加的两项包括有职权“罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长”“追认闭会期间常驻会，及边区政府主席或政府委员关于紧急措置之重要事项。”另外在财政的预决算上修改为“通过地方政府提出之预算，并审查其决算”，在单行法规的制定上修改为“创制并复决边区之单行法规”，[3]对边区参议会职权的规定进一步扩大，表述更加科学。新的《组织条例》对县参议会的职权由以前的8项扩大至11项。这些体现出了边区参议会制度建设上的延续性和发展性特征。

陕甘宁边区各级参议会由选民经过完备选举

制度选举产生，是边区民主制度的重要组成

边区通过立法确立了各级参议会由选民选举产生的制度。1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定“各级议会议员，由选民直接选举”，并明确了各级议会议员的改选时间，其中“乡代表会及乡长，每六个月改选一次”“区议会及区长，每九个月改选一次”“县议会及县长，每一年改选一次”“边区议会主席、法院院长，每两年改选一次”。[3]

1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》规定了参议会选举的选民选举资格、选举参议员人数比例、改选、选举委员会、选举区域、候补与竞选、选举经费等，形成了完备的选举制度。边区“采取普遍、直接、平等、无记名”投票选举制度选举边区、县及乡三级参议会的议员，组织边区、县、乡参议会。同时规定了各级参议会选举区域居民人口与被选举人口的比例，其中“乡参议会，每居民三十人得选举议员一人”；县参议会每700人选举一名议员，边区参议会每5000人选举一名议员。边区规定边区境内年满18岁的居民，“无阶级、职业、男、女、宗教、民族、财产与文化程度之区别”，只要经过选举委员会登记均有选举和被选举的权利。边区还明确了各级参议会的改选时间，其中乡参议会议员每半年改选一次，县和边区参议员议员每一年改选一次。为便于选举，边区规定乡参议会参议员选举区域以行政村为单位，县参议会参议员、边区参议会参议员选举区域分别以行政区和县为单位，且不得变更。而乡参议会参议员选举区域可由乡选举委员会决定是否有必要联合多个村庄在同一适当地点进行选举。为保障选举顺利开展，边区不仅规定了设置选举委员会，而且决定边区政府支付各级参议会选举经费。[3]

1941年11月边区第二届参议会一次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》对参议会选举制度进行了新的规范。选举区域上新《条例》规定“乡市（或等于区的市）参议员的选举单位为居民小组”，县市参议会参议员选举单位为乡，边区参议会参议员的选举区域以县为单位。边区还特别规定“边区保安部队、抗日驻防部队、专门以上学校、百人以上产业工厂，得以其生产为单位”，进行单独选举，选出所属参议会参议员。“边区参议会，每达居民八千人得选举议员一人”。[3]

边区参议会是陕甘宁边区民主的重要体现，是新民主主义的体现。《解放日报》社论《迎接边区参议会》指出“一个目睹边区第一届参议会开会盛况的美国新闻记者，把边区和大后方比较起来，曾说这里是另一个中国，冲塞着民主气息的中国。”并称赞边区民主的珍贵——“过去我们流血牺牲为的是民主，今天能够安居乐业是因有了民主，未来的幸福快乐也离不了民主”，提出“让全世界都瞻望到边区参议会会场上飘扬着的新民主主义旗帜。”[4]

1941年11月边区第二届参议会第一次会议召开后，《解放日报》发表社论《庆祝边区参议会开幕》，指出“边区参议会是中国民主政治的大纛（注：古代军队里的大旗），沿着它所指引的方向前进，我们将要攀登民主政治的高峰。”“从边区参议会的会场上，正高扬着人民洪亮的声音，……吹起了中华民族战斗的号角。”[5]

陕甘宁边区形成了完备的参议会会议制度，

以制度形式保障参议会正常开展工作

边区以法律形式规定了各级参议会的召开时间和闭会期间的运作程序。1937年5月的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定“乡代表会每一个月召集一次”“区议会每二个月召集一次”“县议会每六个月召集一次”“边区议会每一年召集一次”。该《组织纲要》同时规定各级议会“均于必要时得召集临时会”。[3]1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定“边区参议会每半年开会一次”，县参议会每三个月开一次会，乡参议会每一个月开一次会。而当同级政府请求、五分之一以上参议员请求、各级参议会区域内全体人民中的十分之一以上请求时，或者经参议会常务委员会决定，则要召集临时会议。[3]1941年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定“边区参议会每年开会一次”“县（市）参议会每半年开会一次、乡市参议会每两个月开一次会”“边区及县（市）参议会常驻议员每月开会一次”。边区县参议会在同级政府请求、县参议会三分之一以上议员请求、管辖区域内民众团体联名请求时需要召集临时会议，另外参议会常驻委员会决定后也能召集临时会议。乡市（或等于区的市）参议会在乡市长认为必要时，村长、行政村主任（或坊长甲长）联名请求时，十分之一以上选民请求时则得召集临时会议。[3]

关于闭会期间参议会管理问题，边区各个时期均有规定。《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》（1937年5月）规定“县议会闭会时，设县常驻议员代行职权；边区议会闭会时，设边区常驻议员代行职权。”县常驻议员5-9人，边区常驻议员11-15人。[3]《陕甘宁边区各级参议会组织条例》（1939年2月）规定各级参议会休会期间，由参议员选出常务委员处理会内一切日常事务，其名额为“边区参议会9人”“县参议会5人”“乡参议会3人”，其中议长和副议長为常务议员。[3]

陕甘宁边区参议会与行政机构

共同努力，推动边区政权建设

边区的相关法律规定了陕甘宁边区参议会和行政机构的关系，为其相互配合，促进边区政治建设提供了法律保障。1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定边区“各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议会选举”“边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意”“各级政府直接对各级议会负责”。[3]

1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定边区参议会选举边区政府主席、边区政府委员、边区高等法院院长；县参议会选举县长、县政府委员及地方法院院长；乡参议会选举乡长及乡政府委员。此外，边区参议会拥有通过边区政府所提预算案、“议决边区政府主席或政府委员及各厅厅长提交审议事项”等权利，县参议会、乡参议会分别有权议决县长或县政府委员会、乡长或乡政府委员会提交的审议事项等。[3]边区各级参议会对行政机构还拥有很强的监督权利。各级参议会充分运用自身被赋予的权利和行政机构一起推动了边区政权建设工作，促进边区各项事业发展。

边区法律赋予行政机关领导参加各级参议会会议和沟通议案的权利，有利于参议会和行政机构的协调。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》（1939年2月）规定“各级参议会开会时，各级行政及司法首长，均得列席，有发言权，无表决权”，指出各参议会决议案送同级政府执行，“如政府委员会对决议案认为不当时，”应提出详细理由，送回原参议会复议。如遇到下级参议会的决议案有不当时，“同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行。”[3]1941年通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》对1939年《组织条例》这部分内容进行了调整，规定非兼参议员的村长、行政村主任参加乡市参议会时与参议员同权等。[3]这些规定有助于边区科学处理协调各级参议会和行政机构之间的关系与工作。

边区参议会从1939年1月边区各界代表召开第一届边区参议会，到1950年6月中央人民政府在西北地区的代表机关西北军政委员会成立，总共存续了十一年。期间召开了三届四次会议，参议员共提交664件提案，通过356件提案。[6]边区第一届参议会通过了12件重要提案。边区第二届参议会第一次大会将原提案审查合并为六类182案。边区参议会第三届大会共收到议案159件。通过的提案交由边区政府组织实施。边区参议会在统一战线工作中发挥了特殊的重要作用，参议会提案工作见证了其在统战工作方面的成就和经验。

1941年通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》不仅对边区、县、乡行政首长的产生做了和以前相当的规定，而且明确了“村长、行政村主任（市坊长或甲长）由选民大会直接选举之，每年改选一次。”[3]

边区参议会重视保护少数民族

利益，并以法令形式进行规定

1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定“边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益。”[3]1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》规定选举区域内如有少数民族，“其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举”；超过“法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民选举，得选出正式议员一人”。[3]此举有利于保护少数民族在各級参议会中的权力。

1941年11月通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》就陕甘宁边区内少数民族选举做了特别规定，提出边区内少数民族不足法定人数，而已达乡市、县市、边区选举一定比例的居民，得单独进行民族选举，选出该级参议会参议员一名；“少数民族选举，得以各级参议会的地区为选举单位”。[3]这些规定进一步保障了少数民族参政议政的权利。

边区通过法令改善少数民族生活生产条件。1944年通过的《陕甘宁边区地权条例》规定“蒙、回等少数民族人民愿在边区境内居住，而没有土地耕种者”，得呈请政府领取公用土地或公用荒地，并可依法取得土地所有权。[3]这项规定对于保障没有耕地的少数民族群众生活具有重大意义，解决了少数民族贫困群众关心的土地问题，赢得了他们对边区政权的支持，发挥了统一战线工作在支持抗战，推动边区发展方面的重要作用。

边区对民族自治、民族平等的相关规定，是党在民族政策上的重要探索。1946年4月，边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》中“政权组织”部分规定“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”。这一规定为边区开展民族自治工作提供了法律依据，是抗日民族统一战线政权下促进民族团结的重要探索。而该《宪法原则》中的“人民权利”部分则规定“边区人民不分民族，一律平等”，[3]确立了民族平等原则。坚持民族平等是我国处理民族关系的首要原则，边区在这一领域的探索，对于团结广大少数民族群众，巩固抗日民族统一战线工作发挥了重大作用。

参考文献

[1]周扬：《陕甘宁边区参议会第一届大会召开的意义及其成果》，载《新中华日报》，1939-2-22（3）。

[2]李维汉：《回忆与研究》（下），北京：中共党史资料出版社，1986：519页。

[3]陕甘宁边区政权建设编辑组：《陕甘宁边区参议会（资料选辑）》，北京：中共中央党校科研办公室，1985。

[4]《迎接边区参议会》，载《解放日报》社论，1941-10-12。

[5]《庆祝边区参议会开幕》，载《解放日报》，1941-11-11。

[6]杨静：《从参议会提案看人民代表大会制度的底色》，载《人大研究》，2022（3）。

作者简介

樊为之 陕西省社会科学院延安精神（陕甘宁革命史）研究所副所长、副研究员