陕甘宁边区参议会自身建设的历史经验考察

徐振光

陕甘宁边区参议会是边区实行民主政治的主要组织形式，于1939年1月成立后，为最大限度发挥效能，在党的领导下参议会积极探索，力所能及地加强自身建设，使边区参议会在发展民主、团结民众方面起到了重大的历史作用。当前学术界主要侧重于对参议会历史地位和作用的研究，而对其加强自身建设的研究尚显欠缺。本文拟对陕甘宁边区参议会的自身建设做一粗浅考察。

一、注重提高参议员参政议政素质和能力

参议员是议会的主体，其参政议政的能力和素质如何都关系着参议会效能的发挥。边区参议会通过多种方式提升参议员的参政议政素质和能力。

1.通过竞选的方式，选举高素质的参议员

选举就是选择，通过有序的选择，选民能够有较充分的机会、足够的信息更好地了解候选人的素质和能力。边区参议会在三届参议会选举中都规定实行竞选，规定“各抗日政党及各职业团体，可提出候选名单，进行竞选运动，在不妨害选举秩序下，选举委员会不得加以干涉或阻止。”[1]边区第二届参议会第一次大会召开前，边区政府发出至各县信，号召“在竞选中间使人民深刻认识选择自己的代表。”[2]竞选的方式激发了选民的热情，在选举中，“选民对于选举什么人的问题，更是非常的关心与慎重的。这表现在当着候选人名单公布以后，每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾经食鸦片等等。”[3]竞选的方式，选优淘劣，有利于选民选出人民信任的、参政议政能力强的参议员。

2.对参议员进行职责教育，强化其参政议政的意识

在陕甘宁边区，“老百姓在官治下压迫久了，虽然受了民治洗礼，但一般的文化尚未普遍提高，尚没有养成反抗非民主的官僚主义的认识与能力。”[4]所以，提高参议员的民主认识，加强职责教育，就显得非常重要。

在边区第一届参议会闭幕会上，参议会即要求参议员把参议会的各种决议，“用最通俗的、群众最容易懂得的言语，传达给全边区的人民，同时要经常地注意倾听群众的意见，注意群众的提议，接受群众的批评。”要“帮助与检查、督促各级政府的执行及其执行程度”，保证参议会的决定具体的实行[5] 。

边区第二届参议会第一次大会召开前，陕甘宁边区政府发出《关于边区参议会开会至各县信》，强调每个议员要认清自己的责任，“边区参议会是一件大事，到会的议员不是参加完会就完事，而是代表全边区人民来决定边区抗日救国的大计。因此，每个议员都必先有准备，‘心中有数。”[6]副议长谢觉哉会后发表文章要求参议员“必须向着自己的选民传达大会的一切决议，要求大家起来研究与拥护，一次传达不够,来二次三次，有机会就说”。“边区参议员代表民众而来，又回到民众中去。除尽个人应尽义务外，还应经常把所看到的：如公务人员溺职或执行不力，民众中有何疾苦与隐情，民众中有何新的意见，随时告诉边区参议会常驻会以便通过政府使之实现”[7] 。通过加强职责教育，提高了议员参政议政的意识，在边区第二届参议会第一次大会上参议员“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府许多的缺点。”[8]

3.具体指导帮助参议员提出符合要求的高质量议案

提出议案是参议员受人民委托行使权力、履行职责发挥作用的重要途径。中共和边区参议会对参议员如何提出高质量的议案进行了具体的指导。

边区第一届参议会大会通过了12件重要提案。为调动议员提交议案的积极性，第二届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》，要求“凡参议员及边区之民众，文化、学术各团体，均得提出提案于参议会”。并对议案的规范提出了要求，“凡议案应以书面为之，详具议题，理由及办法。经参议员五人之连署提出之。”[9]第二届参议会第一次大会通过了400余件具体的提案，这些提案关联到边区政治、军事、财政、经济、文化、教育、法律、社会、民运等诸多内容，显示了参议员及各团体参政议政的热情和积极性。但是，由于缺乏指导，提案“未能集中在几个中心问题上布置，展开讨论，以致提案多而乱，浪费时间精力”[10]。

为提高议案质量，在边区第三届参议会第一次大会召开之前，中共西北局给各级党组织发出通知，提出“鉴于去年大会提案多而不精”的状况，要求“各县应好好准备提案，择几个中心的提案，收集充分材料（有实例说明），提出具体办法（不只是原则的）”。提案“要能反映多数的下层意见，要在议员小组或常驻会上民主讨论（不是党包办）。”[11]《解放日报》也发表社论，就如何提出提案提出了具体的指导意见，提出“大会的提案，应该是大的，有原则性的”，“不要提得太零碎。要根据事实，切合老百姓需要的提案，通过了，便能按着行得通”。对那些“标语式的提案，或陈义过高为现政府力所不能及的提案”，“不要随便通过” ，“一切议案，一定要经小组及大会详细研究，使得议员代表真能了解透彻，印象甚深。因此，提案不要多”。否则的话，“议员们精神来不及，分散了他们的注意力，反而连重要的议案内容都不能记清。”[12]

由于对议员提出议案作了具体的指导，在边区第三届参议会第一次大会上，议员们不仅对政府工作报告都作了审慎周详的讨论，而且“对于自己的每一提案，亦采取十分认真的态度，分别轻重缓急、斟酌具体情况，探讨出切实的办法，务期一定能够实行。”[13]提出具体切实可行的议案，有利于增强参议会和政府的权威。

二、注重提高参议会会议质量，充分发挥其效能 参议会大会，是参议员代表人民行使权力的最重要、最集中、最权威的形式，会议质量的高低，影响着参议会职能的发挥。

1.提前公布审议议题，提高审议质量

1944年7月，陕甘宁边区参议会常驻会第十二次会议暨边区政府委员会第五次会议联席会议作出了《关于召开边区第二届参议会第二次大会的决定》，并将这一决定首次公开刊载在《解放日报》上，在《决定》中详细列出了第二届参议会第二次大会所要讨论的4个问题及理由，即团结与民主问题、军事问题、边区经济文化建设问题、选举问题。《决定》号召各参议员及各参议会，各抗日团体，各劳动英雄，在事先发动热烈的讨论，“准备意见，以便届时反映于参议会，作出有利于增强团结抗战与发展边区各项建设之决议。”[14]提前公布审议议题，有利于参议员围绕议题开展广泛深入的调查研究，了解人民群众的愿望和要求，在审议过程中更好地反映和代表人民群众的意志和利益。

2. 注重保障非党议员和群众议员发言权

参议会能否充分发扬民主，代表能否畅所欲言，决定着大会的质量。为提高会议讨论质量，中国共产党和边区参议会突出强调了以下两点：

要保障非党参议员的发言权。边区参议会在第二届换届选举时实行了“三三制”原则，党员议员只占了三分之一，所以如何让非党议员充分行使权利，发表自己的意见，非常关键。在第二届参议会第一次大会开幕时，毛泽东在会上发表演说，即要求“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会”，加强和党外人士的民主合作[15]。但在整个会议期间，“极大多数党员不善于与党外人士实行民主合作，处处表示自以为是，盛气凌人，不愿倾听别人意见，无论在小组会上或大会上，不会启发别人说话，甚至不让别人说话，自己长篇大论占去全部会议时间，使非党人士感觉是在上课，是在听训。”[16]为避免类似情况再次发生，林伯渠在关于陕甘宁边区第三届参议会的筹备讲话中，要求参议会中的共产党员“与非党人士团结合作的方法要采取诚恳的态度，要和非党参议员好好地商讨，各种问题要避免那种摆老资格的态度”。对参议会上非党参议员的批评，“应该采取欢迎的态度，不应掣肘他，而要启发他，帮助他，在参议员分组讨论的时候，要他们有话说，假使两百人只有政府工作报告和党员讲话，非党员就不讲话，那像什么呢？”[17]

要给予群众议员更多的发言机会，保障弱势议员的表达权。在参议会中，由于官员议员自身地位的优势，他们往往掌握着话语权，而群众议员的发言机会就显得比较少，不利于各方意见的充分表达，为此，《解放日报》发表社论，要求在边区第二届第二次大会上“不让小组会及大会上的发言人多数属于官方的干部及少数名流人物，而要使得纯百姓议员代表无话不说无意见不讲，一变去年干部发言占多数的偏向。”[18]给议员平等的“话语权”，是尊重议员地位、肯定议员权利的体现。这有利于调动群众议员的积极性，政府得到更多真实情况的反映，从而提高大会审议质量。

3. 立法保障参议员的发言免责权

切实保障议员的言论自由权，有利于议员去除后顾之忧，知无不言，言无不尽，充分履行职责，提高议政效果。边区参议会在制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中即规定，各级参议会议员在议会中之言论及决议，对外不负责任。第二届参议会第一次大会修正的《各级参议会组织条例》，又增加规定，各级参议员在任期内，除现行犯外，非经各级参议会或常驻委员会之许可，不得逮捕或罢免。这次大会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》也同样作出规定，参议员在会议内得自由发表言论，不受任何限制。

为加强对政府的监督，参议会明确规定了议员对政府工作报告有询问权。《陕甘宁边区参议会会议规程》规定，“凡参议员对于政府工作报告，均有询问权，询问时以书面或口头为之，由大会主席团同志主管机关负责人定期答复之，如认为答复不满意时，可再提出询问。”[19]

4.明确发言规则，提高议事效率

《陕甘宁边区参议会会议规程》规定，“参议员对于议事日程所列之议题，欲发言时，应先将其编定之番号以书面或口头通知主席团，至其发言之先后，由主席团收到通知之顺序决定之”，“除报告外，一般发言不得超过15分钟，在同一议案，一人发言不得超过两次”，“关于提案之说明、质疑、答复及讨论，超过规定之时间者，主席得终止之；但经大会多数同意者，得延长之”[20]。通过规范发言顺序和发言时间，可以提高议事效率。

三、注重加强常驻会自身建设，发挥常驻会的作用

由于时局的影响，参议会很难做到按期开会，因此，充分发挥常驻会的作用就特别迫切和重要。常驻会建立后，要做些什么及怎么做，是一个全新的问题。常驻会对此非常重视，边区第二届参议会常驻委员会从1941年11月至1942年5月召开了6次常驻会，其中两次即专门讨论边区、县常驻会及乡市参议会怎样开展工作，县参议会怎样工作的问题。1942年5月边区参议会举行第六次常驻会会议，谢觉哉又阐述了参议会及常驻会的工作问题。

1. 设立常驻委员会，明确其性质和职权

陕甘宁边区第一届参议会制定了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，虽然规定各级参议会由参议员选出常驻议员，在参议会休会期间处理会内一切日常事务，但常驻会并没有随之设立起来，组织机构的不健全，严重影响了参议会职能的发挥，没有常驻会的经常监督,大会通过的议案行政机关是否执行,如果已经执行,效果如何?都不清楚。政府“尽管事情做得好，不过是‘明主而已，不是我们要的‘民主。”[21] 1940年6月边区参议会开始设立常驻会。副议长谢觉哉阐明了常驻会的性质，指出：“常驻委员会是参议会闭会期间的唯一民意机关。”它对参议会负责，“代表参议会完成其议事管事的工作。”[22]

由于缺乏经验，边区第一届参议会制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》并未对常驻会的职权作出规定，第二届参议会第一次大会制定的《各级参议会组织条例》对此作了规定，指出，边区及县（或等于县的市）参议会常驻委员会，在休会期间，除处理常驻日常事务外，并有下列各职权，即监督同级政府对参议会议决案之执行；听取同级政府之按期工作报告；向同级政府提出建议与询问；派代表出席同级政府委员会会议；必要时决定召集参议会临时会议。

2. 要求常驻会应加强和各级参议会及参议员的联系沟通

为避免常驻会“坐而论道”，脱离民众，常驻会非常重视加强和参议员的联系沟通。

成立议员小组。提出“参议会及常驻会的组织，应该有点变更”。主张“每县的边区参议员应组成小组，两个月会商一次，汇集意见，送边参常驻会审议，转达政府”。“这不仅为着时局紧张，减少劳费，而是使得参议员经常和人民联系，使得常驻会经常和各参议员联系，使得召集的大会或代表会更有准备和更有效果。”[23]

建立常驻会向非常驻议员报告工作制度。提出常驻会应每隔3个月或半年，要进行工作总结，报告给各非常驻议员，非常驻议员来信，常驻会必须做出答复，并催促非常驻议员经常给常驻会写信，加强信息的沟通。强调各级参议会或常驻会要经常取得联系，边区常驻委员可分工到各县各区乡出席各级参议会，指导并了解人民生活情况及其要求，“这样，一方面：常驻会经常有新的人民意见反映；另一方面，各级参议会或常驻会互相了解工作，能取得帮助和改进的效果。” [24]

组织参议员进行考察。为加强参议员对信息的了解，加强监督，提出常驻会可吸收一些参议员组织考察团，到各县各乡去考察工作，了解人民实情，了解政府工作实施的效力。

由于边区参议会重视发挥常驻会的建设和作用，边区第二届参议会常驻会发挥了积极的作用，每周的政务会议，都派常驻议员参加，“政府重要条例，都送经常驻会审核同意，以草案颁行”，“常驻会建议及反映人民的意见，政府无不迅予办理。”[25]

3. 要求加强常驻会组织建设，充实人员

为保证常驻会工作的正常开展，谢觉哉提出常驻会不仅要有独立机关，而且“至少须有一个以上不兼职的常驻议员”，除此之外，“会内应有办事的职员，可能的话，须请专门人才，帮助常驻议员做各种研究与调查工作”[26]。设置专职常驻议员，能保证他们专心致志、集中精力地做好参议会工作，更好地发挥常驻会的功能，也有利于提高参议会的地位，而专门人才的加入也有助于提高常驻会议事质量。

四、精减参议员数量，体现民主与效率的统一

代表机构的广泛性关系到代表机构的民主性，但代表数量多少是有限度的。这个限度的原则就是必须便于召开会议、充分讨论问题和决定问题。如果代表人数多得不便于开会讨论、决定问题时，那代表的广泛性和民主性的意义也就失去了。因此，议员数量的合理化是代议机构自身建设的重要一环。

由于经验不足，陕甘宁边区在1937年11月选举边区参议会“议员数达五百有奇”[27]。在边区第一届参议会上当选为副议长的高自立1938年9月撰文在检讨各级议会没有建立经常的议会工作的原因时，把“议员数量太多了，使之难于召集法定人数开会”归之为一个重要原因，他提出，“必须把议员与居民的对比数扩大，在目前情况下， 最大的县，议员数量不必超过一百名，区的议员不必超过五十名，这不仅更能发挥每个议员的作用，而且流动性亦可减少。”[28]

1938年9月边区政府考虑到“因参加前方抗战，事实上不能到会者有之，因他种原因流动或出缺而不能到会者有之，若依原有议员召集会议，诚恐到会者不足法定人数，为了消除是项顾虑起见，特决定举行复选，由原有议员开复选会议，复选半数为出席边区议会之议员。”[29]即把参加边区第一届参议会的议员由500余人缩减为250余人。

边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》规定，边区参议会，每居民五千人得选举议员一人。边区第二届参议会第一次大会修正的《边区各级参议会选举条例》规定，边区参议会每达居民八千人得选举议员一人。选举出席陕甘宁边区第二届参议会议员有251人。但这些议员数量也给会议的召集带来困难，谢觉哉在边区第二届参议会第二次大会上的报告中提出，“为使选举办理得更好，提议选举条例酌加修改。例如各级参议会议员名额，应当减少，便于开会。过去许多参议会未能如期开会，议员名额太多，是其一个原因。”[30]第二届参议会第二次大会又修正了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，大幅度提高了居民数和议员的比例，把边区参议会议员的选举名额比例规定为，不满二万人的县市，选举参议员二名，二万人以上的县市，每增加居民二万人，增选议员一名。根据此规定，选举出席第三届参议会的议员有正式议员135人，候补参议员35人。各级参议会参议员数量都大大地减少了。

总之，由于历史条件的限制，陕甘宁边区参议会提出的加强自身建设的一些主张并没有落实到位，更没有制度化、规范化。虽然如此，我们并不能苛求前人，边区参议会加强自身建设的努力和探索，对今天完善人大制度，发展人民民主仍有着重大的借鉴意义。

参考文献：

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[15]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1966年版，第767页。

（作者系中共上海市闸北区委党校副教授、博士）