关于高标准农田基础设施建设投入问题的思考

段云飞 张悦然

摘要：本文基于对河北省农田建设项目现状以及财政投入情况进行实地考察，系统总结了中国当前农田建设投入管理的特点、存在问题及其根本原因。借鉴日本在农田基础设施建设方面的经验和做法，提出了一些政策建议，例如最大限度发挥参与农田建设的实体的作用、制定合理的投资标准、优化财政资金补助方式以及增加项目收益渠道。

关键词：高标准农田 基础设施建设 投入 管护

人多地少是我国的基本国情，农田不仅是农业生产的基本要素，也是保障粮食安全和农民收入的重要条件。习近平总书记强调“建设高标准农田是一个重要抓手，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产”。但从全国各地情况看，高标准农田建设投入标准低，投入渠道单一，农田建设项目工程管护不到位，不利于粮食生产能力提升，这是长期以来各地普遍存在但又亟需解决的大问题。近年来，河北省财政部门会同农业农村部门选取农田建设资金投入较大的市县开展多次调研，全面梳理高标准农田建设项目资金管理的现状、问题及存在根源，为下一步完善政策、制定创新农田建设投融资模式的专项政策提供决策依据。

从2019年开始，按照国家统一部署，河北省对行业间的高标准农田建设类资金进行了统筹整合，将原财政部门的农业综合开发项目省级配套资金、国土部门的土地整治资金、水利部门的农田水利设施维修养护项目资金统筹整合为国家农田建设补助资金地方投入部分，统一用于全省高标准农田建设项目。2020年，河北省从预算源头进行整合，将农业综合开发项目省级配套资金、国土部门的土地整治资金在年度预算编制中统一为省级农田建设补助资金，用于高标准农田项目建设。

（一）建设面积情况

按照第三次全国土地调查公布数据，河北省耕地面积9051万亩，其中基本农田面积7725万亩、“两区”（粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，以下同）划定面积4817万亩。根据国土空间规划数据，河北省永久基本农田最低保有量为7666.81万亩。按照《河北省高标准农田建设规划（2021—2030年）》要求，2021年—2025年，省财政和省发改委预算内基建渠道新建高标准农田1064万亩，改造提升491万亩；2026年—2030年，拟新建高标准农田541万亩，改造提升820万亩。其中，在基本农田区域范围内建成1858万亩，在“两区”范围内建成1331万亩，其他类农田范围内建成44万亩。近年来，河北省始终坚持聚焦粮食主产区，将增加粮食产量确保粮食生产安全作为高标准农田建设支持政策目标。截至2023年底，河北省在永久基本农田上已建成4838万亩高标准农田，达到耕地总面积的53%，未建成部分主要分布在山坡地和缺乏水源等自然环境不好的区域，高标准农田建设的任务越来越艰巨。

（二）建设周期情况

由于农田建设项目的特殊性，各地普遍反映很难做到当年立项、当年施工、当年竣工。项目建设周期长的主要原因，除坝上高寒地区受自然条件影响施工期短原因外，其余地区主要是因为项目申报审批环节较多，项目计划批复下达较晚。一旦错过当年春季施工时间，该项目建设周期就需要跨年完成。据河北省市、县（区）统计数据分析，项目各阶段时间构成情况如下：项目招标（含选定第三方招标代理机构）需要将近2个月时间，如招标前项目资金需财政评审，则招标所需时间需3—4个月左右时间。河北省平原地区全年施工有效期约7—8个月左右，每年的6—8月份由于受种植作物影响，不能施工；张家口、承德地区尤其是坝上区域，受冬季天寒地冻和作物生长规律期影响，农田项目最佳工程施工时间为4月中下旬至5月中旬、10月中旬至11月底，每年有效期约为3个月时间。工程竣工验收与任务量、工程量大小关系密切，平均大致需要2个月左右。这就意味着项目只有在年初就开始有效推进，否则当年必然形不成实际支出。

（三）成本费用结构情况

农田建设成本由直接成本和其他费用构成。其中：直接成本包括改良土壤、平整土地、农田水利、输电工程、机耕路等直接工程所需费用，河北省2022年项目直接施工费约占项目总投资的97%。其他费用包括勘测设计费、监理费以及项目验收等管理性费用，约占工程投资的3%左右。其中项目管理性费用约占总投资的1%左右，包含了项目评审、实地考察、检查验收、工程实施监管、项目竣工决算审计、绩效评价、工程招投标、资金和项目公示等，工程监理费占总投资的1%，工程勘测设计费占总投资的1%左右。

为规范使用农田建设项目补助资金，财政部专门制定了资金管理办法，就管理费用的提取比例进行了明确，规定农田建设项目管理费用提取上限为不高于中央资金的3%。省级相应制定了实施细则，不允许市县从省级高标准农田建设资金中提取管理费用。各地根据项目区立项条件进行项目建设内容规划设计情况，决定亩均投入水平。2022年，全省最高亩均投入2800元，最低亩均投入800元。按照全省平均加权计算，河北省农田建设亩均财政投入1581元。

（四）建设责任主体情况

乡（镇）人民政府、村集体、新型经营主体和农民是农田建设项目管护的责任主体，在工程管护和利用过程中发挥主体责任，在项目竣工验收移交后，建立管护制度、成立管护组织，安排管护人员，确保工程效益的发挥。

经调研发现，各地农业经营主体在土地流转规模上发挥了重大作用，种粮积极性空前高涨。2022年底全省农村土地流转面积已达3349.5万亩，占家庭承保经营面积41.5%，全省农民合作社总数达11.1万家，辐射带动全省68.5%的农户，覆盖94%的行政村，注册家庭农场数量达7.7万家。越来越多的新型农业经营主体有差异化建设高标准农田的需求，以县为单位只依赖财政投入，建设标准和建设内容“一刀切”的建设模式逐渐越来越不符合各地当前实际需求。为此，急需根据不同需求确定差异化建设内容，鼓励引导各地农业经营主体主动作为，提高建设标准，同时自主承担养护责任，这必将是提高农田建设补助资金的政策重点。

（一）财政资金投入情况

2019—2023年，河北省作為粮食主产省，连续多年主动担当，在国家分配的高标准农田建设任务基础上超额完成任务，获得的中央财政支持资金也不断增多。2019—2023年，国家分别下达同步发展高效节水灌溉任务127、120、120、158、85万亩，河北省实际落实140、150、170、181、192万亩。与此同时，中央安排河北省补助资金分别为29.89亿元、32.89亿元、38.74亿元、44.87亿元、35.57亿元；省级财政安排资金分别为12.13亿元、11.54亿元、10.2亿元、10.2亿元、9.4亿元。河北省的地方投入与中央投入相比，分别为1：0.41、1：0.33、1：0.26、1： 0.23、1：0.44，均超过国家要求的地方投入不低于中央资金20%的政策要求，亩均投资也逐步达到了1500元的政策标准。为减轻县级负担，省级财政承担了全部地方投入任务，同时鼓励市县根据自身财力安排本级农田建设投入。

（二）政策支持情况

为加大农田建设投入力度，省财政积极发挥财政资金引导撬动作用，鼓励引导市县通过整合一般预算、政府性基金、地方政府债券等资金增加投入，通过“先建后奖”等方式，吸引农民合作社、新型经营主体等建设高标准农田。2022年，支持河北省供销社采取“先建后补”模式，承担了36万亩建设任务。通过扩大托管土地面积，建设高效节水农业，增施有机肥等措施，增加粮食产能，打造“高标准农田+全产业链托管”新模式。省供销社自筹资金每亩增加投资300元，共增加投入1.08亿元。2023年，省财政厅、农业农村厅研究制定了《河北省创新农田建设投融资模式工作方案》，鼓励农业经营主体先行筹资建设高标准农田项目（亩均投资不低于3000元），主管部门验收合格后省给予奖补。鼓励县区通过新增耕地数量指标和粮食产能指标收益分配、贷款贴息等方式，增加参与主体收益，激发社会资本投入积极性，提升我省高标准农田建设整体投入水平。据了解，沧州市南皮县已通过实施2019年高标准农田建设项目，新增耕地483.6亩，新增耕地国家利用平均等别为11.5等别，新增粮食产能21.8万公斤。该县已提质改造耕地4380亩，耕地国家利用等从项目实施前的11.1等别提升到9.7等别（耕地等别划分标准：1-4等为优等地，5-8等为高等地，9-12等为中等地，13-15等为低等地），新增粮食产能61.4万公斤。

（三）管护机制和管护资金安排情况

为解决高标准农田项目质量监管和后期管护难题，多渠道筹集管护资金，从2021年开始，选择了部分县开展积极探索，由商业保险机构为年度高标准农田项目主要工程投保“工程质量险”和“管护责任险”。2023年，我省印发了《关于开展区域推进高标准农田建设工程质量保险试点的通知》，对开展高标准农田建设工程质量保险试点的县，省级予以补助。截至目前，保险公司已承保全省高标准农田13万亩，为相关项目主要工程提供不少于10年的工程质量和后期管护保险保障。通过建立“保险+服务”机制，初步实现了“建管合一”，有效解决了项目后期管护责任缺失问题，更大限度发挥了财政资金效益。

尽管省级一直鼓励市县根据自身财力安排本级农田建设投入，但从实际情况看，由于近年来县级财力非常有限，市县财政大多数无力筹措资金投入高标准农田建设。2021—2023年，全省总投入156.9亿元，其中各类财政类投入154.7亿元，占比98.6%。省以上财政投入150.5亿元，占财政总投入97.3%。除了财政投入之外，各类新型主体、涉农企业对高标准农田建设投入的参与积极性不高，各地普遍存在单纯依靠财政资金投入高标准农田建设的现象。原因主要有两方面：一是原有引导政策实施门槛过低，投入标准和建设内容与农业部门实施的项目基本一致，市场主体为规避单独的审计检查风险，宁愿纳入农业农村部门统一规划设计和实施的项目，而不愿单独申请先建后补项目；二是原有方案提供市场主体参与高标准农田建设利益来源渠道单一，即只有种粮收益一项，导致市场主体积极性不高。

日本是一个资源贫乏、人口密集、自然灾害频发的国家，人均耕地面积只有约0.45亩，不到我国人均的三分之一（人均1.5亩），但却能够实现粮食自给率达到40%以上，其中水稻自给率达到98%，全国粮食产量超过口粮需求量。二战后，日本政府大力开展农田基础设施建设，也就是日本的土地改良事业。60多年来，农田基础设施建设基本覆盖了所有适宜改造的水田和大部分旱地，已建农田基础设施工程质量好、寿命长、后续管理到位，不仅长期发挥作用，而且大幅提升了粮食生产能力。日本农田基础设施建设和管理方面的成功做法，对我国农田基础设施建设具有重要的借鉴意义。

（一）工程特点

一是工程覆盖面大，达到耕地总面积的58%。日本耕地总面积454万hm2。1949年以来，全日本共建有4795个土地改良区，累计实施土地改良工程的规模为264万hm2，达到耕地总面积的58%。全国247万hm2水田中，已经实施土地改良工程的面积为156万hm2，实施率达到63%。全日本207万hm2旱地中，农道建设完成率高达73%，田间设施建设完成率达21%以上。二是工程质量好，灌排工程有效使用年限达50年以上。自1949年以来，土地改良区建设至今已有60多年的历史，区内设施状况良好、寿命长，原因是日本土地改良区投资标准高。以日本近畿地区为例，近畿管区的土地改良工程项目从渠首开始算的上下水等末端投入约每公顷300万至500万日元。其中末端田间工程每公顷150万日元，即每平方米约10万日元。三是工程效果显著。农业生产能力大幅提高，口粮自给有余。土地改良工程实施以来，日本的农业劳动生产率、农产品生产能力大幅提高。以稻米为例，稻米生产用工量从1960年的每公顷1700小时减少到2007年的300小时左右，稻米单产从3700kghm 2提高到5100kghm2左右，劳动生产率和农产品生产能力的大幅提高，保障了食品供给和粮食安全。

（二）建设投入来源

日本农田基础设施建设项目投资是根据建设内容和工程量确定的，财政依据投资总额按固定比例补助。日本农田基础设施建设是按照项目的實际建设内容审批投资，而不是按农田面积审批投资。每公顷投资相差很大，最低的折合人民币6.22元，最高的竟高达73万元。土地改良工程建设以国家投入为主，中央财政补助额度根据项目投资总额按比例确定，因建设主体不同，中央补助比例略有差异。农林水产省自行实施的项目，中央补助项目总投资66.6%、都道府县政府出资17%、市町村级政府出资6%、受益农户出资10.4%；都道府县级政府实施的项目和市町村级政府实施的项目，中央补助总投资的50%，都道府县承担25%、市町村承担10%、农户自筹15%。在后期的土地改良实践中，地方农户的投入部分已由市町村承担，农户基本不需出资。

（三）运行管护主体

日本农田建设运行维护主体明确，管理机制有效。土地改良区建成后，维护主体包括农林水产省、都道府县、土地改良区3类。农林水产省直接管理大规模的，公共性较强的国家设施，包括20个水坝、渠首等国营建造的设施和94km的主干排水渠占全国设施的1%左右，都道府县负责管理农林水产省委托的国营设施及部分自建设施，占全国设施的33%。土地改良区负责管理农林水产省和都道府县委托的国营设施，省营设施和自建设施，占全国设施的66%。从设施管理所占比例看，土地改良区充当了管理主体，就是农民自发组成法人团体，负责所辖区域内的农田基础设施的建设、管理和维护。

（四）启示

一是提高农田基础设施建设标准和投资标准，确保工程长期稳定发挥效用。日本的土地改良事业具有单位面积投入高、设施建设标准高、工程使用寿命长的特点。二是建立国家财政支持农田基本建设的制度。改善农田基础设施，提高生产能力，日本的农户经营是土地改革后形成的自耕农体制，农户无力凭借自己的力量投资农业基础设施建设。国家通过投资补助推进土地改良事业的发展通过土地改良区的建设，已经逐步走上了规模化经营的道路。三是设立专门机构。理顺农田基础设施建设的管理机制、运行维护机制。以实际从事耕作的农户为主成立的土地改良区组织被赋予决策权的做法，为农村基础设施建设工程最大限度满足农户需求提供了保障。

针对当前我国高标准农田建设投入管理中存在的问题，借鉴日本经验做法，建议从以下方面优化政策措施：

（一）发挥农田建设主体作用

鉴于当前种地农民已由传统意义上的具有农村户籍从事农业生产的人转变为实际流转大片土地并实际耕种的农业经营主体的现实情况，国家应进一步加大对新型农业经营主体和现代农业生产服务组织的培育力度，积极推进土地流转的发展，将农业生产社会化服务贯穿于农业生产的产前、产中和产后的全过程。在充分尊重农民、种粮大户、家庭农场等农业经营主体的意愿和权益基础上，应注重发挥他们在农田基础设施建设和维护中的主体作用，尤其是建成后的维护，更需要他们积极参与其中。

（二）合理确定投资标准

经过多年多部门连续实施，目前河北省大部分农田已实施过高标准农田建设项目，在新一轮建设和改造提升中，大部分原有农田基础设施仍可继续使用，不需要新建。为此，在项目投资测算以及考核时，中央不宜“一刀切”地要求各地按照亩均1500元或更高标准投入。建议按照“缺什么、补什么”原则，允许各省根据实际需求分区域分类型确定投入水平，同时，坚持因地制宜，通过加强高标准农田建设规划和建设内容的审核管理，以及更加合理地设定考核指标，鼓励各地更加关注高标准农田对耕地等级或等别的提升以及对粮食产量的贡献度，而不只是完成以建设面积为主的任务。

（三）优化资金补助方式

鉴于高标准农田建设项目大多为跨年度实施项目，且受农作物生长周期影响，对于河北省来说，每年只有3—5个月适合工程施工。由于项目进度慢，造成财政资金支出进度也较慢，为此建议国家对高标准农田建设项目采取奖补方式，年度下达的中央转移支付资金可由省级对上年度已完成项目进行奖补，一方面可以吸引社会主体提前投入建设，另一方面也可以加快资金支出进度，减少资金长时间闲置情况发生。

（四）增加项目收益渠道

目前河北省土地流转率正在呈稳步提高趋势，规模化种植的新型经营主体逐步成为高标准农田建设主体。为充分调动新型农业经营主体投资高标准农田建设积极性，除了靠种植收入弥补其投入成本外，建议国家有关部委在高标准农田新增耕地指标、提质改造耕地新增粮食产能指标交易方面，制定统一规范、简捷有效的交易办法，进一步提高农业新型经营主体在高标准农田建设项目中的收益能力，进一步吸引金融和社会资本增加投入。

参考文献：

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[4]李树君，2015，日本农田基础设施建设工程类型、特点和保障措施【J】.世界农业（11）：177-179.

Reflection on Investment in High Standard Farmland Infrastructure Construction

——An Empirical Study Based on Diversified Investment in Farmland Construction in Hebei Province

Duan Yunfei Zhang Yueran

Abstract：Based on on-site investigations into the current status and financial inputs of agricultural land construction projects in Hebei Province， this paper systematically summarizes the characteristics， existing issues， and root causes of China’s current agricultural land construction investment management. Drawing inspiration from Japan’s experiences and practices in agricultural infrastructure construction， the paper proposes policy suggestions such as maximizing the role of entities involved in agricultural land construction， establishing reasonable investment standards， optimizing the methods of financial fund subsidies， and increasing project revenue channels.

Key words： High-standard farmland， infrastructure construction， investment， management and maintenance.

（作者单位：河北省财政厅美国田纳西州贝勒中学）

责任编辑：宗宇翔