高标准农田系统视域下政策性金融赋能与实现路径

刘康

摘要：在现有高标准农田项目的基础上，向土地生产要素端延伸，向精深加工、品牌增值等产业链中下游延伸，阐述高标准农田系统的内涵，分析四类融资所起作用。结合政策性金融优势和职能定位，提出政策性金融重点支持农田建设与提质改造、配套基础设施、农业产业现代化、农田保护和生态建设四项重点任务，对比分析现有土地综合整治产生的耕地指标、建成转租、综合经营和全产业链融合发展四种融资模式，从政银、金融同业、银企合作关系，以及融资模式创新等角度对政策性金融支持提出建议。

关键词：高标准农田 农业产业体系 政策性金融 融资模式

党的二十大报告提出，“加快建设农业强国”，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。2023年中央一号文件《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确，“加强高标准农田建设”，“重点补上土壤改良、农田灌排设施等短板，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制。制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”。

粮食安全是事关经济社会稳定与发展的关键战略议题，是建设社会主义现代化强国的保障，而农田则是农业生产、粮食供给的承载体。目前高标准农田政策仅关注农田建设本身，缺乏对土地要素的整合重构、产业体系的全局规划和支持，导致项目本身缺乏长期稳定的价值创造途径。高标准农田是一项系统性的工程，从土地、资本、技术等要素整合到产业链延伸，整体投入大、周期长、复杂程度高，需要从全局角度谋划，在纵向和横向维度构建高标准农田系统。纵向上，延伸产业链，提高整体价值，产出高附加值产品，构建持续稳定的还款来源；横向上，通过流转土地、引入多元化资本实现要素聚集，发挥规模经济优势，实现高标准农田土地的集中连片开发，推进整区域高标准农田建设，通过规模化经营，提高产出质效，降低经营成本。

高标准农田系统则是在传统高标准农田的基础上，向土地生产要素端、产业链中、下游延伸，将农业产业体系纳入系统范畴。高标准农田系统融资来源主要有财政资金、政策性金融、商业性金融和社会资本四类，财政资金起到项目启动和保障的作用，政策性金融支持农田建设和改造提升、基础设施补短板、农业产业现代化、农田保护和生态建设等公益性、准公益性项目并参与项目规划设计，商业性金融支持精深加工、品牌建设等中下游高附加值商业性项目，社会资本来源于项目实施主体，起项目资本金等作用。

现阶段高标准农田系统融资主要以财政资金为主，融资渠道较为单一，难以满足我国高标准农田项目日益增长的资金需求，融资难的核心在于融资模式仅注重对高标准农田，忽略了产业体系对项目的支撑作用，以及不同类型金融支持领域的差异。融资面临的挑戰主要有产业体系不完善、项目自身投资回报低、配套设施不完善、暂无普遍适用的融资模式、缺乏有效抵质押物等。政策性金融是金融体系的重要组成部分，对贯彻党和国家重大决策部署和重要政策，实现政府发展目标和经济逆周期调节具有不可替代的作用，主要解决“市场缺位、市场不足、市场缺陷”三方面问题（胡晓炼，2020）。资金来源上，政策性金融以发行金融债券为主，能够有效管理负债端成本、期限、规模等，以国家信用为基础，有效放大国家信用的融资作用，降低整体资金成本，为重点领域、重大项目等提供长期稳定低成本的融资。支持方向上，在业务分类管理、分账核算改革后，强化了政策性金融机构职能定位，明确了主责主业和业务范围，政策性金融以服务国家重大战略、重点领域和政策为首要目标，坚持市场化原则，为商业性金融支持意愿低但事关国家战略、民生福祉等领域提供金融支持。

（一）坚守主责主业，服务高标准农田系统

贯彻落实党中央、国务院关于支持“三农”的决策部署，紧密围绕高标准农田系统建设，结合政策性金融主责主业和经营理念，明确农田建设和改造提升、基础设施补短板、农业产业现代化、农田保护和生态建设等重点任务。

1.农田建设和改造提升。支持整区推进高标准农田建设试点，支持永久基本农田建设成为高标准农田，助力中低产田和退化耕地通过土地综合整治、土壤改良和培肥等提升耕地质量，支持符合条件的盐碱地等资源适度有序开发。

2.交通、电力、水利、信息等配套基础设施补短板。支持建设田间道路、村组公路、交通枢纽等交通基础设施，支持农田输配电设备、电网等电力基础设施，支持水肥灌溉系统、配套水库水厂、输供水管网等水利基础设施，支持农村网络、基站等信息基础设施，为现代农业生产技术、数字化技术、管理体系的应用奠定基础。

3.农业产业现代化。在增加土地、资本等要素投入的基础上，支持物联网、大数据、智能控制等信息技术在管理体系的应用，支持机械化和规模化生产、高效节水灌溉技术、气象监测技术等现代农业生产技术引入，提升农业全要素生产率。

4.农田保护和生态建设。提升高标准农田生态功能，坚持开发利用与保护并重的原则，支持农田生态系统保护修复和生态屏障建设，耕地质量保持和提升，面源污染防治等，使高标准农田保持良好的生产条件。

（二）坚持政策性金融定位，构建市场化融资模式

不同地区的高标准农田在水土、气候等资源禀赋，经营主体，配套设施，支持政策等方面差异显著，尚未形成普遍适用的融资模式。政策性金融按照分类管理、分账核算要求，聚焦主责主业，坚持市场化原则，创新融资模式，将公益性、准公益性等收益不足的项目与经济效益好的项目统筹谋划，实现不同类型项目的协同推进。在模式构建上，政策性金融在高标准农田系统的单项、局部和整体进行融资支持。在实践中形成以下四种融资模式：

1.土地综合整治产生耕地指标。政策性金融支持实施主体进行“四荒地”开发利用、盐碱地综合治理、低质低效土地盘活、退化耕地的地力提升等，产生新增耕地指标，通过跨区域市场化交易，形成指标交易收入（见图1）。

2.高标准农田建成转租.地方政策出台高标准农田建设奖补政策，鼓励村集体或农户向实施主体低价流转土地，市场价差由奖补资金补足，政策性金融支持实施主体开展高标准农田建设、未利用土地改造提升为高标准农田，支持配套基础设施建设项目，满足高标准农田标准。项目建成后转租给规模化和专业化经营主体，获得土地租金收入（见图2）。

3.高标准农田综合经营。支持农业龙头企业作为项目实施主体，通过流转土地并规模化经营，对高标准农田项目整体配套融资，实施高标准农田提质改造及配套工程。因地制宜，实施主体通过规模化种植运营，开展具有高附加值的多元化生态种养殖模式，提升农田经营效益，产生长期稳定的回报。其实质是支持高标准农田的建设、运营一体化（见图3）。

4.全产业链融合发展。采用打包打捆的方式，在全产业链、乡村振兴等综合类项目集中，嵌入高标准农田系统子项目，重点支持土地综合治理、配套基础设施、现代农业生产技术、精深加工一体化产业基地等公益性、准公益性项目，构建一二三产融合发展的全产业链模式，整体项目规模大。政策性金融发挥撬动作用，鼓励商业性金融支持产业链延伸，以中、下游高附加值的产业收益反哺基础设施建设。其实质是多项目打包形成规模效应，同时延伸高标准农田系统的中、下游产业链（见图4）。

5.四种融资模式对比。从支持实施主体、项目类型、支持深度和影响力、还款来源、融资规模、还款来源、适用场景、是否需要商业性融资配套、融资模式挑战等角度对四种政策性金融支持模式进行对比分析见表1。

根据国家有关要求，高标准农田原则上全部用于农产品生产，但由于初级农产品价格不高，投资和收益难以平衡，因此财政一直是高标准农田建设的主要资金来源，随着建设规模逐年增加，建设标准不断提高，财政支出已难以满足农田建设投资，亟需形成财政优先保障和启动项目，政策性金融重点支持，商业性金融持续跟进，社会资本积极参与的多元化协同投融资体系。

政策性金融在土地整治、基础设施等方面发挥作用，但由于此类项目本身多为公益性、准公益性项目，自身难以实现资金平衡，必须立足地方资源优势和产业基础，通过项目建设与运营，将自身现金流不足的项目与效益较好的项目统筹谋划，整体推进，实现一二三产业融合发展，实现产业体系整体经济价值。因此，政策性金融支持高标准农田系统离不开地方政府、金融同业、实施主体多方协同发力。必须坚持党的集中统一领导，贯彻落实中央决策部署，立足职能定位，因地制宜提供金融方案。

（一）服务地方经济，强化政银合作

政策性金融是服务地方经济发展的重要力量，与地方政府的良好合作关系是支持高标准农田建设的重要保障。政策性金融将深入开展政策研究，积极参与地方高标准农田规划、实施方案的研究制定，充分发挥“融资融智融制”的优势，紧密围绕地方高标准农田目标任务，主动对接地方政府，共同谋划包装项目、协助整合资源要素，设计融资支持方案。建立常态化项目对接机制，紧密跟踪项目进展，深入基层调研，了解地方融资需求。

（二）发挥引领作用，加强同业合作

研究优化与地方金融同业合作的转贷款、结算代理等模式，发挥政策性金融大额长期批发性与金融同业的多网点布局的优势，严控发放进度和资金流向。发挥政策性金融撬动作用，规划研究高标准农田系统项目，与商业性金融共同设计融资方案，以项目集的形式制定合作方案，以政策性金融支持土地综合整治、配套基础设施等公益性、准公益性项目，为商业性金融支持产业链延伸项目奠定基础，共同推进一二三产融合发展，提升产业链价值。

（三）支持规模经营，夯实银企合作

规模化经营主体是高标准农田系统构建的核心，也是项目投融资主体。一是深化与州市、区县农业主体、农垦企业合作，按照高标准农田建设标准大力支持高标准农田建设和提质改造工程。二是加强与地方农业龙头企业合作，助力其发挥资源整合、要素聚集能力，支持整区域高标准农田建设，推进高标准农田建设与运营一体化，构建长期稳定的资金平衡结构。三是挖掘与农业大型产业化龙头企业合作模式，充分利用政策性金融优势参与产业体系整合，打造高品质粮食生产、加工基地，支持冷链物流、综合交通等大型基础设施建设。

（四）加强模式創新，深挖投融资潜力

在现行四种融资模式的基础上，加强对不同地区建设高标准农田差异的研究，因地制宜积极探索多元化的融资支持模式，加强与保险、融资担保机构合作，对项目主体增信。探索高标准农田系统结合生态修复、乡村旅游、农村人居环境整治等新业态发展模式，优化项目的空间结构和建设时序，构建适合当地要素禀赋、资金平衡、收益稳定、风险可控的融资方案。支持整区域推进高标准农田建设任务，发挥大额长期低成本融资优势，统筹谋划项目，将小而散的项目打捆打包，实现整区域的政策性金融支持。

参考文献：

[1]赵谦，刘鑫冉.高标准农田建设资金何以多元化保障？——基于法律功能实现的视角[J].中国土地科学，2022，36（07）：19-25.

[2]胡晓炼.深化金融改革更好发挥政策性金融作用[J].海外投资与出口信贷，2020（01）：3-5.

（作者单位：国家开发银行云南省分行）

责任编辑：李政