贵州省XX市新型城镇化试点融资模式探索

【摘要】2014年，XX市成为贵州省唯一入选的国家新型城镇化地级市试点城市。针对该市城镇化融资存在的问题，本文对其新型城镇化建设项目进行分类梳理，对各类项目的融资模式进行分析，同时探索资产证券化、新型城镇化建设基金等其他金融工具的运用，最后，对该市投融资提出了相关政策建议。

【关键词】新型城镇化  融资模式  PPP  政府购买

2014年6月，国家发改委等11部委联合下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求选择符合条件的不同层级市、镇作为试点。12月29日，国家发改委等11个部委正式发文将XX市纳入国家新型城镇化试点，该市成为25个全国地级市试点之一，同时也是贵州省唯一的国家新型城镇化地级市试点。依托国家试点战略部署和自身特色与优势，XX市积极探索新型城镇化道路，确定了其开展国家新型城镇化综合试点的总体目标，即以破解投融资机制难题为突破口，建立农业转移人口市民化成本分担机制，有序启动城乡一体化、行政区划、多规融合等领域改革，着力消除制约城镇化发展的体制机制障碍，构建有利于新型城镇化健康发展的政策和制度体系。

一、城镇化融资存在的问题

长期以来，XX市政府一直依赖政府性融资平台作为城镇化建设的融资主体，缺乏通过市场化方式吸引社会资本参与城镇化建设的有效手段。绝大多数公共服务设施和产品是由政府信用为担保的融资平台来筹集资金建设，并由政府主导资金的投入方向。因此，该市城镇化融资存在以下几点问题：

（一）城镇化建设投融资主体单一

政府承担着该市城镇化建设投资的主要责任和义务，没有形成投资多元化局面，基础设施建设过度依赖政府的支持，在管理和运营方面，受到政府的影响大，约束机制弱。

（二）政府财力有限，投入资金严重不足

政府可用财力无法满足需要巨额资金的城镇化建设，当前推进城市基础设施建设主要依托以地方政府信用担保成立的投融资平台公司，在当前中央政府出台政策规范政府债务管理的背景下，平台公司融资能力将进一步弱化。

（三）城镇化建设资金渠道狭窄

该市城镇化固定资产投资资金的来源主要是政府和银行，市场机制没有得到充分利用，其它市场主体的资金难以进入城镇基础设施建设领域。

（四）城镇化融资过度依赖土地财政

2013年政府性基金收入占全市地方综合财力的比重为36.83%、占市本级地方综合财力的比重为63.84%，土地出让金已经超过市本级公共财政收入的一半，形成了政府预算外收入的主要来源。土地出让收入作为政府的主要收入来源具有不可持续性。

二、项目分类及相应的融资模式分析

对XX市新型城镇化建设项目进行分类梳理，将主要由政府引导的项目分为“城市重大基础设施、城乡统筹、公共服务”三大板块。其中，城市重大基础设施板块包括棚改、城市道路、保障房（非棚改）、污垃水等市政工程投资，城乡统筹板块主要为旅游类投资，公共服务板块包括文化设施、体育场馆投资。针对上面提出的城镇化融资存在的问题，本文将分别对各类项目的融资模式进行分析，研究探索可复制、可推广、可持续的融资新模式。

（一）城市重大基础设施

1.棚户区改造。XX市棚户区改造可以通过“三统一”或政府采购模式开展。

采用“三统一”模式支持棚户区改造，可由某省级投融资主体统筹融资，政府财政资金作为项目资本金，以差额补助协议项下权益质押，还款来源为该市在财政预算中统筹安排的棚户区改造工程还款资金。（具体操作模式见图1）

图1 棚户区改造项目融资模式

采用政府采购模式支持棚户区改造，融资主体可为承接政府采购项目的供应商、市场化主体或市场化主体与政府共同出资组建PPP项目公司，其中由市场化主体出资比例高于50%。公司自有资金作为项目资本金，依托借款人自有资产和权益以及项目自身资源质押或抵押。还款来源依靠《政府采购合同》项下的政府采购资金及借款人综合收益。（具体操作模式见图2）

图2 政府采购融资模式

2.城市道路。由于城市道路项目本身无收益，宜采用政府采购模式建设，具体操作模式见图2。融资主体由市场化主体负责建设，项目资本金来源主要为公司自有资金，依托借款人自有资产和权益以及项目自身资源质押、抵押或第三方提供担保（筹资方式和信用结构）。还款来源依靠《政府采购合同》项下的政府采购资金及借款人综合收益。可考虑将无收益的道路建设与有收益的周边土地综合开发相结合，减少财政资金出资压力。

3.污垃水等市政工程。污垃水等市政工程项目是国家推进PPP模式的重点领域之一，由于项目本身有收益，可采用PPP模式建设。融资主体可由市场化主体或市场化主体与政府共同出资组建PPP项目公司，其中由市场化主体出资比例高于50%。项目资本金由项目公司筹集，依托项目项下收费权质押或者母公司担保等方式构建信用结构，并可通过加强与省再担保公司合作，由省再担保公司全额或部分担保的方式构建信用结构（筹资方式和信用结构），还款来源为水费、排污费等收费和列入财政预算的政府付费及财政补贴。可将该市污垃水项目分类打包，引进社会资本成立对应PPP公司，统一规划和分步实施。（具体操作模式见图3）

图3 水务及污水处理项目PPP融资模式

（二）城乡统筹

重点支持以旅游为重点的城乡统筹建设，由于项目本身有收益，可采用PPP模式建设。融资主体由市场化主体与社会资本共同出资组建PPP项目公司。项目资本金来源为项目公司自有资金;信用结构为商业性开发景区的门票收费权质押、政府批准的其他收费项目的收费权质押及借款人合法享有的其他权益和收益质押等（筹资方式和信用结构）。还款来源一是景区门票收入及景区内住宿、餐饮、交通、娱乐项目等其他经营性收入;二是旅游企业综合收益;三是各种政府返还或补贴的资金等。（具体操作模式见图4）

图4 旅游项目PPP融资模式

（三）公共服务

重点支持以体育、文化和社区服务为重点的城乡统筹项目建设，由于项目本身有一定收益，可采用PPP模式建设。融资主体可由市场化主体或市场化主体与政府共同出资组建PPP项目公司，其中由市场化主体出资比例高于50%。项目资本金来源为项目公司自有资金，信用结构为项目项下经营性收费权质押、借款人合法享有的其他权益和收益质押以及资产抵押（筹资方式和信用结构）。还款来源一是学费收入、体育场馆运营收入、门票收入以及相关其他经营性收入;二是各种政府返还或补贴的资金等。（具体操作模式见图5）

图5 公共服务PPP融资模式

三、其他金融工具运用

（一）资产证券化

可探索该市著名景区收益权、资产作为基础资产，发行资产证券化产品，通过盘活存量资产积极吸引外部资金，用于偿还存量债务、新增项目资本金出资等方面。（具体操作模式见图6）

图6 资产证券化融资模式

（二）设立新型城镇化建设基金

设立新型城镇化发展基金，既可为社会资金发掘新的投资渠道，也可放大地方政府财政性资金有效缓城镇化建设资金解紧缺的压力。基金定位于市场化引导基金，重点投向新型城镇化建设相关领域土地一级和二级开发、重点基础设施、棚户区改造以及以旅游项目为支撑的产城融合重点项目。基金可由政府、有关金融机构和社会资本共同成立，与社会资本共同通过PPP方式支持该市新型城镇化建设。

（三）融资租赁

售后回租类融资租赁是盘活存量固定资产的一种重要方式，通过将水务、收费公路、经营物业等资产所有权转让给租赁公司，取得相应资金用于新增新型城镇化建设项目建设。可与有关租赁公司合作，将XX市存量固定资产通过售后回租的方式盘活，获取资金用于城市道路建设等公益性项目建设或融资平台转型。（具体操作模式见图7）

图7 售后回租融资模式

（四）债券

国家发改委、银行业协会和证监会相继出台有关政策，债券发行逐步由审核制转变为注册制或备案制。XX市可抓住机遇，一是与有关证券公司合作，根据自身情况灵活设计方案，探索支持旅游、排水污水处理以及公共服务等领域的PPP项目公司通过发行项目收益债券、企业债和中期票据等市场化方式融资;二是运用国外市场和资源，探索在国外发行债券，运用国外资金解决公共服务融资渠道不足的问题。

（五）信托

借鉴信托公司参与新型城镇化建设的成功经验，探索与信托公司合作，充分利用信托公司的资金优势和专业优势，积极探索政府与有实力的信托公司组建PPP公司的方式，拓展新型城镇化融资渠道。

四、对XX市投融资政策建议

（一）加紧组织机构建设

例如在新型城镇化试点工作协调领导小组下设融资工作协调小组，统筹协调发改、财政、住建等部门推进新型城镇化试点项目融资相关事宜。同时抓紧组建XX市PPP中心，负责对接省PPP中心，加强研究国家和省级关于PPP模式的有关政策;加快制定和完善配套体制机制建设，协调推进新型城镇化试点项目PPP项目融资工作;建立PPP项目储备机制和项目库，制定PPP项目年度和中期开发计划。

（二）探索新型融资模式，丰富资金来源渠道

一是做好试点项目策划及在建项目资金保障。在建项目做好梳理和分类，统筹各类资金优先保障项目续建和收尾。已签融资合同项目，抓紧争取资金到位，确保重大项目开工建设和发挥效益。二是加快推进融资平台转型。研究编制融资平台转型发展战略规划和实施计划，加快推进完善融资平台公司转型发展为PPP项目实施主体或城市发展运营商，对供水供气、污水处理等公益性项目作为PPP项目出资方，推进PPP项目融资。三是积极争取通过省政府代为发行一般债券和专项债券。充分发挥试点优势，尽可能多争取通过省政府代发一般债券和专项债券的规模，并将债券资金用于存量债务置换。

（三）以存量债务甄别为契机，完善财政风险管理体系

根据《贵州省政府存量债务清理甄别方案》，做好存量债务甄别工作，为下一步存量资产化解和新增项目建设做好基础工作;采用投资补助、贴息等方式支持新型城镇化试点重点项目，提升财政资金使用效率;研究编制XX市中期财政规划、分级政府资产负债表，建立偿债率、债务率、政府投资项目债务依存度等风险指标，构建债务风险预警、应急处置机制和综合财务报告制度;建立政府债务应急处置机制和还款资金池，弥补政府负债流动性风险管理资金缺口。

参考文献

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作者简介：韩培，男，汉族，贵州贵阳人，国家开发银行贵州省分行规划发展处处长，研究方向：金融学。