农村股份合作制改革的实践进路与完善对策

高江 马玉霞

摘要：農村股份合作制改革是继家庭联产承包制后对农村集体产权制度进行的又一次深刻变革。本文基于对新疆YF村的田野调查和样本分析发现，新世纪以来农村发展环境的嬗变使得探索集体所有制新的“实现形式”成为必然，农村股份合作制改革应运而生。但此项改革目前处于名存实亡的状态，通过对改革的“回头看”探究由热而冷的原因，继而探讨政府在这场改革中的作用，并提出了相应的完善对策。

关键词：农村股份合作制改革 现实背景 原因探析 城市村居

西部地区的农村股份合作制改革，始于2010年以后，形成继家庭联产承包制后对农村集体产权制度进行改革的一大浪潮。各地的做法可能各有不同，但其基本点是相似的，就是把以土地为主的集体资产折股量化到集体成员个人，改村集体经济组织为股份合作制企业。农村股份合作制改革既强调普惠共享，又注重合作共治，有利于实现“共建共治共享”的乡村公共事务治理新格局。近年来，不少地方农村股份合作制改革处于名存实亡的状态。本文通过对新疆昌吉市YF村的蹲点调查，分析此项改革由热而冷的原因，并提出相应的完善措施。

本文调研的新疆昌吉市YF村是一个位于新疆天山北坡经济带核心区的城郊村。新世纪以来，该村大量土地被征收，产生了大量的“城中村”和“都市村民”，对原有城乡分割的二元管理体制和家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制产生巨大冲击，成为对村集体资产进行股份合作制改革的主要动因。

（一）集体资产的总量和货币值快速增长

一是主要由征用土地补偿款和从村社工业企业撤出的资金组成的村集体资产依托区位优势转向经营第三产业，形成了以固定资产为主要形式的巨额集体资产。二是在城市化扩张背景下，村集体资产并不都是自我积累发展起来的经营性集体资产，而主要是政府和企业征用土地后的补偿款。土地出让获得的土地出让金数额巨大，村集体资产在从农业生产使用的土地资产转向工商业生产用地、商业活动用地的固定资产转换过程中，集体资产的货币值快速增长（详见表1）。

（二）产生平分村级集体土地出让金的诉求

村集体资产在由土地直接转为货币状态的过程中，集体资产的流动性和不可控制性日益增长，出现了干部优亲厚友、多拿多占，村干部挪用村集体资金随意向外借款和担保，严重损害集体和村民利益等问题，触发了农民要求分割村级集体资产的群体性事件。加之，村民的自我择业行为替代了原先对村集体经济组织的依附性，离心倾向强化了村民分割集体资产的认知，强烈要求分割土地出让金（详见表2）。YF村开始假借各种名义向村民发放了土地出让金。

（三）部分村民认为村级集体经济收益分配不公

YF样本村一共有1109户，4900多人，村干部实行月工资制，坐班制人员22人左右，以全年收入计算，改制前一般都在3.2万元以上，普通村民颇有怨言。虽然村民有资格享有村集体资产的利益，但村民的边界却难以界定，如新生代农民工，在城镇出生，从未在乡村生活，因企业倒闭回原籍村的人员、退伍军人和大专院校毕业生回原籍村者、刑满回到原籍村者以及“外嫁女”，在很长时间内，以上人员是否具有村民资格都争论不休，已成为影响社会稳定的重要因素。改革原有村集体经济组织，探索集体所有制新的“实现形式”成为必然。

（四）制止所谓的“私分集体资产问题”

针对城郊农村居民普遍的要求平分土地出让金问题，村委会一方面要按上级要求遏制住这股私分集体资产的风波，另一方面还要给村民提供政府不准村集体把征地款分给村民的政策依据。从依法行政角度来看，地方政府或政府某部门若要对各村平分集体财产的行为加以制止，只有成为适格的执法主体，同时还得有作出此类行政行为的法律依据，可无论在程序法上还是实体法上都难以找到充分的依据。实践呼唤着符合市场经济要求和适应城市化过程的集体经济管理模式和产权制度的出现，农村股份合作制改革应运而生。

（一）把村集体资产量化到户

改革处于试点阶段时，主导者就极力规避私有化的风险，改制方案就把“集体资产不可分割”作为首要原则，并把全部股份分为“集体积累股”和“个人分配股”。规定这两种股份的股权均属“总公司集体所有”，个人股东只享受“收益分配权”而没有“所有权”。根据YF村的改制方案，其股权设置为：集体积累股占30%，个人分配股占70%。在个人分配股中，原始投入股占4.56%、劳动补偿股占50.08%、社区人口股占有45.36%。其股东构成，除了集体积累股，原始投入股量化给合作化初期带资入社的本村籍社员，以体现权益，以当时金额的300倍计算，共有金额628万多元；劳动补偿股量化给曾经在该村和公司参加过集体劳动的本籍人员，以体现劳动贡献，以劳龄每年1500元计算，约5220万元；社区人口股量化给改制时在册的人口，以体现社区福利，以每人31000元计算，约4100万元。

（二）解决集体经济发展与村民利益断裂的问题

改制符合广大村民的愿望，因为所谓集体资产，如果不分配给村民，则是抽象的，与自家隔了一层关系，而改制，就是把这种抽象的集体利益具体而明确地与自身对应起来。对所有村民而言，最大的矛盾是分多分少问题而不是要不要分配问题，改制总体而言阻力不大。将集体资产量化到人，村民以股东身份享受经济组织的收益分配权，从而解决长期以来集体经济与村民利益不贴肉的问题。

（三）对于清晰村级财富利益边界具有积极作用

随着“社员资格条件”界定政策的明晰化，退伍军人、学生及刑满释放人员等村籍问题基本得到解决，但农村“外嫁女”的社员待遇仍然是个老大难问题。由于村集体资产利益的分配采用父系家庭主义，男女跨村结婚，出嫁的“女儿”本村的村籍便自然取消，娶进村的“媳妇”便获得本村社员的资格。如果丈夫家所在村的富裕程度好于原籍村，出嫁女就会到夫家村落户，如果原籍村富裕，出嫁女通常不迁户口，并要求继续享有原籍村集体资产的利益，继而产生诸多的社会矛盾。实行股份合作制改革以后，村集体资产产权量化到社员个人了。一个女社员如果不拥有股份，无论嫁与不嫁，都不会成为股东；如果是股东，无论嫁到什么地方，她拥有的股份都不会改变，对于清晰村级财富利益边界具有积极作用。

（一）政府相关部门改制热情的消退

一是“搭便车”征地现象并不普遍。所谓“搭便车”之说的逻辑设想是：原先，承包地在村民手中，改制后，土地集中在村集体了，政府要征地就无须与一家一户谈判了。而实际情况是，具备对村集体资产实行股份合作制改革的村大致可以分成两类，有些村庄改制前土地基本上被征用了，村集体现有的只是“村留地”（指政府征地后按比例留给村里供村用作开发或村民宅基地的土地），并不存在政府征地问题；另外一些村庄，虽然拥有一定数量待征的土地，但这些土地大多早就集中于村集体，由集体统一经营，均以村集体经济组织向村民“反承包”的方式集中起来，由村集体统一出租经营。

二是多数村民盼征地而不是怕征地。无论对村集体还是村民，非农化相对于继续农耕要富裕得多。在本市，没有一个村庄因农致富，但因土地开发而富起来的却比比皆是，有的繁华地段的城中村因征地后，光“村留地”一项就价值几千万元；而即使地处偏僻地段工业区的村庄，在村庄整体搬迁后，村民们可以自由选择宅基地或公寓房，村民的公寓房價格每间达60万元，四口之家均能分到两间公寓房。

三是改革的倒逼机制逐步减弱。现如今，参军、上学以及判刑等人员回村的村籍问题已得到了解决，同时，从本区域看，“外嫁女”等问题虽然没有得到根本性解决，但起码已经不是维稳的重要事件。这就导致政府部门借用改制的手段解决此类矛盾的热情下降。

（二）股份合作制企业与社区管治行为的冲突

实行股份合作制后的原行政村相应地改为股份合作制企业，如“总公司”或“集团公司”等。既然称为公司，就应该受《公司法》等法律规范。但原行政村的治理结构与公司制或者股份合作制企业的治理结构是不同的，虽然，也设立如“经济合作社”等所谓的集体经济组织，但并非纯粹的经济组织，更多起着准政府的作用。“股权”与社区管理的“一人一票”原则如何平衡是不易解决的难题，致使股份合作社与村民会议及村民代表会议的关系问题难以协调，一些村庄的股改动议只好暂时搁置。

（三）改制弱化了村集体组织的凝聚力

根据对相关股改村的调查，村民对所在的村社没有特有的认同感、荣誉感和依赖感。村居的自我管理是一种社区公共权力存在的表征，同时也是村居组织关系存在的纽带之一，对社区公共权力的行使体现了社区居民在这一社区中拥有权力和利益。但是，处于城市边缘的农村社区，随着集体经济组织资产形态的转换，这种以货币资产形态和以物业收费为主要业态的经济组织已经使集体资产失去了就业和增值功能，居民的生活无法从这种不增值的资产中获得增长性的收入预期，村民不再依赖村集体经济组织的收入维持生活。原先牢固的村籍制度失去了财产依据，村级组织的凝聚力弱化了，对农村基层社会治理模式形成新的冲击和挑战，政府对股改也产生了畏难情绪。

（四）改制的所谓“集体资产”保值增值效果不明显

集体资产的保值增值是改制的一个重要目标。普遍认为在村集体资产股份合作制改革的同时，由于村民持有一部分股权会和集体资产产生捆绑机制进而实现保值增值。实际上村民在拿到股份以后更多的是关心自己手中的股份是否能变现、年底能带来多少分红收益，至于集体资产保值增值的问题却少有人问津。货币资产来自土地出让所得的土地出让金，这种资产形态的出现并不意味着集体资产实现增值，而是把不可替代的土地资产转换成为易于变化和不易控制的现金。集体资产表现出非经营性和封闭性，保值增值效果并不明显，致使一些村庄的股改热情大大减弱。

（五）改制导致一系列新的社会问题

集体资产功能和结构单一化导致一些社会问题在改制后不断地显现。原来村民的生活方式和就业技能无法适应新的城市经济发展需要，很多村民整日无所事事，村集体资产的收益分配和房屋出租成为村民的收入来源。集体资产改制后，“城中村”成为城乡功能过渡区，由于村民在村居改造方面没有发言权，目前建设的城市村居基本上只体现居住功能，对于环境与人居的协调、与城市功能区块配套，以及商业、景观、就业等功能都无法体现。“城市村居”既不是完整意义的乡村生活区，也不能融入城市功能体系当中形成相对独立的功能社区，只能演变为新一代“都市乡村”，诱发了更多的利益纠纷、农民上访和基层治理困境。

股份合作制改革，对村民来说，确实是政府提供的一份“城市化套餐”，当政府向要改制的村庄推出这份城市化套餐时，城镇户口已经不值钱了。相反，农村户口，特别是城区农村户口却价值不菲，如果村民转为居民，将失去不少利益，撤村建居后村民变成城市市民，就不能再分配宅基地，将损失一大笔收益，这是村民在转变其身份过程中看得较重的方面。因此，村民对农村股份合作制改革的认同度普遍较低，理所当然出现抵制行为（详见表3）。

农村股份合作制改革属于公共性的基层社会治理工作，牵涉多方利益主体、关涉多个领域，构成了复杂的“程序密码”。在推进农村股份合作制改革进程中必须加强规范输入与制度建设，通过政治组织网络、社会经济利益网络的系统性重构，对原有治理范式进行机制创新和流程再造，规避负面影响，实现运行策略之间的良性循环。

（一）加强组织领导优化改革环境

推进农村股份合作制改革干部引导是关键。要强化督查落实，把农村股份合作制改革工作纳入州（地、市）、县（市、区）、乡（镇）三级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地的改革工作。各级党委、政府要加强对农村股份合作制改革情况的督查，将该项工作纳入乡镇、相关部门年度考核范围之内。要加强农经管理队伍建设。解决好农经管理机构面临的队伍不稳、经费不足等困难和问题，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，担负起农村股份合作制改革管理重要职责。要加大对农村集体经济组织的税收、金融政策支持力度，为农村股份合作制改革营造良好的环境。

（二）加大宣传力度营造改革共识

要多宣传农村股份合作制改革的相关政策，做到以理服人，提升农村群众的认同度。既要通过各种会议进行面对面的沟通动员，还要采用让广大村民更加容易接受的方式，如顺口溜、墙体宣传画、新疆曲子、阿肯弹唱、互联网新媒体手段等，切实提高农民的改革知晓率，激发参与改革的热情。使村民切实体会到农村股份合作制改革是与群众利益最相关、最现实的问题之一。深入认识农村股份合作制改革对进一步完善村民自治机制、促进共同富裕、培育良好政治生态等方面不可替代的功效。寻求最优解，寻找最大公约数，使村民自觉自愿地认可和接纳，达到内化于心、外化于行的目的。

（三）提升農村集体统筹能力实现良性互动

要转变“重分轻统”的产权改革模式，加强农村集体统筹能力建设，走出“重共享、轻共治”的改革误区，实现基层有效治理。在农村股份合作制改革中村民的自治权利和以土地集体所有制为基础的集体经济管理模式要得到切实体现。要通过一系列措施和办法把深入群众、发动群众、整合村民意愿、回应村民利益诉求嵌入到农村股份合作制改革的各个环节中。要平衡村“两委”与集体经济组织的利益链接点，促进农村集体统筹能力有效提升。在集体利益分配中要秉持弹性化、具有可调整空间的分配理念，实现经济效益和社会效益的有机统一。

（四）发展新型农村集体经济夯实共同富裕根基

大力发展新型农村集体经济是农村股份合作制改革的目标导向，必须促使农村集体资产回归本源，夯实实现共同富裕的制度性根基。要引入职业经理人制度，优化农村股份合作制企业内部治理机制，提高管理水平和经济效益。坚持以“村级主导、市场主体、因地制宜、示范带动、整体联动”的主体思路，多元化选择项目投资，发展乡村特色产业，培育自主品牌。积极探索通过物业出租、资源发包、资产参股、居间服务等方式推动新型农村集体经济发展，夯实共同富裕根基。

（五）加快改革赋权健全集体资产监管机制

切实做好清产核资和农村集体股权证书发放工作，探索集体股担保抵押、有偿退出和继承等权能的有效实现形式。有序推进农村集体资产股份权能活化试点，实现资源→资产化、资产→股权化、集体与农民→股东化改革目标。构建村社居民和集体资产保值增值利益联结机制，确保农民的财产权利不受侵蚀，激活农民参与集体经济发展和村社管理的源动力。推动理事会、监事会和股东大会从选举、决策、管理到监管的全过程人民民主建设，建立集体资源、资产、资金全过程监管及追溯机制，确保农村集体资产在阳光下运行，促进农村和谐，最大限度从源头上遏制腐败，防止集体资产流失，提高村庄信任水平和乡村公共情感治理绩效。

（六）完善相关制度措施增强群众获得感

农村股份合作制改革应秉承“因地制宜”“民主协商”的改革思路，不能简单地搞“一刀切”，要制定差异化的目标导向和实施策略，有效区分改革任务重心。要以“互动化”的“协商民主”思想方式，彰显政府和群众互动的新境界，将群众参与纳入农村股份合作制改革体系中，搭建民意“直通车”，建起“百姓议事堂”。充分释放群众力量，营造人人知晓、人人支持、人人参与的良好氛围，以“互动化”打开农村股份合作制改革的新空间。要通过加入一些新要素，摒弃一些旧要素，协调一些关键点、铺设一些文化源等，实现基层治理机制的激活，写好农村股份合作制改革的后半篇文章。要坚持时间服从质量的进度要求，建立健全改革验收工作办法，将群众满意度作为一项重要的改革验收标准。

参考文献：

[1]李创求.农村社区性合作组织产权制度改革——基于浙江台州等地一些村个案的研究[J]，2004（69）29-36.

[2]徐勇.中国农村研究：2014年卷·下[M].中国社会科学出版社，北京：2014（07）64.

（作者单位：中共昌吉州党校经济学教研室）

责任编辑：李丽君