“双减”背景下减负政策的新进展：特征、问题及建议

摘 要：义务教育阶段的“双减”政策，扮演着推动基础教育健康、可持续发展的重要角色，该政策的深入落实，不仅是优化教育生态环境、减轻学生负担的必要手段，更是构建高质量教育体系过程中不可或缺的一环。“双减”背景下减负政策呈现出针对性强、内容广泛、力度大等新特点，但是随着时间推移与实践探索的深入，教师专业能力亟须提升、现行评价体系不适配及私人辅导兴起等新问题逐渐产生。针对引发的新问题，为推进学校高效育人，有关部门应促进教师专业发展，提高教师专业能力；加快多元评价体系改革，促进学生减负；加强家庭教育指导，缓解家长的教育焦虑。

关键词：“双减”政策；义务教育；学生负担

中图分类号：G520" " " 文献标识码：A" " " "文章编号：2097-0692（2024）06-0033-07

为学生减轻过重的学业负担一直是义务教育阶段的工作重点与难点，国家颁布的减负政策从以纠正片面追求升学率为目标到以提高教育质量、推进素质教育为主旨，再到以新课程改革为依托，虽在一定程度上缓解了学生过重的学业压力，但“考试比教材难”“学校减负、家长增负”等问题也同时产生。自2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—

2020年）》开始，我国的减负工作进入了全方位深化改革阶段，意图从体制、机制、课改、招生考试、校外培训、均衡发展等多方面着手，切实减轻学生过重的学业负担。其中，2021年7月，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》），既为义务教育阶段的教育改革注入了新动力，也为未来针对学生课业压力与校外培训机构负担问题提出系统性的解决方案指明了方向[1]。

一、 “双减”政策呈现的新特点

（一）减负政策针对性强，权责明晰

现阶段，义务教育减负的各项政策是在进行大规模调查研究的基础上颁布的。在出台各项具体通知前，专家小组通过实地调研、座谈讨论、梳理现有工作成果及大数据评估，最终将减负政策的重点落在作业负担过重和校外培训过热两个问题上。另外，为保障减负政策能够有效落实及在追责时有法可依，各相关通知都明确了涉及主体的工作责任。

在作业管理方面，以往的减负政策基本从严控书面作业总量和科学合理布置作业两个方面着手，对不同年级学生的作业总量，以及作业难度、禁止重复性和机械性作业、不得给家长留作业等方面进行规定，以达到减轻学生的过重作业负担的目的。本次减负工作在以往经验的基础上，深化了对作业管理的各项规定，内容更加细化和具体，具有较强的可操作性，可以概括如下：其一，健全作业管理机制，要求建立作业校内公示制度，充分发挥校内外对作业的监督作用；其二，提高作业设计质量，鼓励教师设计和布置个性化的作业，增强作业的巩固功能；其三，加强作业完成指导，要求教师指导学生完成作业并及时反馈，确保学生掌握知识的同时有课余时间进行其他活动。

针对校外培训过热现象，此次减负工作秉持从严治理、全面规范校外培训行为的基本原则，聚焦三大关键领域：其一，对校外培训机构的审批流程实施严格把控，确保只有符合标准的机构才能获得运营资格；其二，对培训机构的服务行为进行规范化管理，确保其提供的教学内容与服务质量符合教育要求；其三，加强对校外培训机构的持续监管，确保其运营活动的合规性与透明度。这些规定明确了校外培训机构的公益属性，严禁学科类培训机构运用资本化运作等方式进行不正当竞争，以及这些机构的超前培训和高薪挖抢学校教师等行为。此次减负工作通过对现有的校外培训机构重新分类审查，规范培训机构的收费标准、培训材料、培训时间、培训教师等方面，确保校外培训机构合法运营，不扰乱基础教育学校的教学秩序，发挥校外培训机构补充学校教育的作用。

为确保“双减”工作顺利、有序、可持续地开展，减负工作对涉及的除教育部外其他十余个部门的工作责任也做了更加详细的规定：其一，宣传、网信部门要充分发挥舆论宣传引导作用；其二，机构编制部门要及时将中小学校的教师编制补齐；其三，财政部门要保障学校课后服务经费充足。这样既可以有效联合各部门，极大地调动工作积极性，也使得各部门有据可依地落实本职工作，并互相配合，从而保证政策的实施效果。

（二）减负内容涵盖广，环环相扣

作业负担过重与校外培训机构过热主要是由教师、家长及学生对升学、成绩的焦虑引起。因此，要解决这两个问题，就应该兼顾校内和校外两方面因素。

第一，在校内方面，“双减”政策围绕作业管理提出了加强考试管理、提升课堂教学质量等多项举措。2021年8月，教育部发布的《关于加强义务教育学校考试管理的通知》（以下简称《考试管理通知》）对考试作出了更加详细的规定，在强调考试积极作用的同时也赋予其更加多维的视域，进一步强调考试的多重功能，它不仅是诊断学情与教情的重要手段，还在改进教学工作、科学评价教学质量等方面发挥着不可替代的作用，旨在校正大众对考试只具备筛选功能的错误观念[2]。2022年4月，教育部正式发布的《关于加强义务教育学校作业管理的通知》（以下简称《作业管理通知》）明确了十项具体要求，旨在优化学校作业管理，全面提升作业的育人价值[3]。随后颁布的相关减负规范性文件不断强调，要全面压减作业总量和时长，减轻学生的过重作业负担。在一些教师和家长的固有观念中，作业量与学生学习成绩存在正相关，因此，作业功能随教师和家长对考试成绩的看重而不断异化，给学生的全面发展造成了很大的负面影响。为了使教师及家长能够正确看待考试成绩，从而减轻作业量、不盲目为学生增加做题负担，学校一定要切实降低学生的考试压力，并积极改进现有的考试方法。有关部门应严禁学校采取提前结课备考、违规组织统考、考试题目超出教学大纲及对学生进行考试排名等不当行为。此外，考试成绩应采用等级制进行评定，从根本上纠正过度依赖分数的评价倾向，缓解学生的应试压力。

第二，在校外方面，“双减”政策从机构性质、收费标准、培训材料、培训教师等多方面规范培训机构服务。从为治理校外培训机构设立专门组织开始，2021年7月，教育部办公厅发布的《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》详细列举了学科类和非学科类培训的具体范围与内容标准[4]。2021年9月，先后颁布的《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》和《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》规范了校外培训所使用的材料与从业人员标准，防止学科类校外培训中出现超前超标、违背学生身心发展规律的教学内容，提高了专业教师所占比例，并要求对新教师进行培训，保证了学科类校外培训的教学质量，基本涵盖学科类校外培训教学过程的各个环节[5-6]。2022年6月，教育部办公厅印发的《关于印发地方非学科类培训机构治理工作做法的通知》，在要求各省市深化学科类培训治理的同时，因地制宜同步推进非学科类培训规范工作，以达到对各种类型校外培训机构的全面治理[7]。

第三，校内校外“双减”政策双管齐下，形成合力。严禁校外培训机构占用各类法定节假日、周末、寒暑假组织学科类培训，这将学生从课余时间奔波于各类校外培训中解放出来，校内鼓励组织丰富多彩的课后服务，以满足学生多种多样的学习需求和家长接送学生的时间要求。校外限制学科类培训不得超标超前，校内提升教学质量确保学生学好学足。“双减”政策的实施使学生家长在一定程度上减弱了对学生学习成绩的关注，这使得教师获得一定的解放，能够在追求升学率的同时更加关注从教育规律出发对学生进行全面教育。在获得了校外和校内共同合力的支撑下，教育重新回到素质教育的可持续发展轨道，这有助于实现人的全面发展的教育目标，使教育从应试教育的桎梏中获得解放。

（三）减负力度大，成效显著

为贯彻落实此次“双减”政策中的内容，各省市教育厅均下发了相关细则。例如：针对作业管理，内蒙古自治区教育厅印发的《关于加强义务教育学校作业管理的通知》明确提出9项措施，规范和优化作业管理，减轻学生负担[8]；重庆市研制印发的《义务教育阶段语文等12个学科作业设计与实施指导意见》，从“总体目标”“具体要求”“实施建议”三个维度为各学科作业的设计与实施提供了系统性的指导框架，确保作业设计更加科学合理[9]；山东省潍坊市也进行了深入探索，并出台《作业设计十项原则》《优秀作业十项标准》《作业评改十条策略》等一系列文件，为学校作业管理的规范化、精细化提供了有力支撑[10]。各地方对作业管理的积极响应取得了显著成果。2022年2月，教育部基础教育司在2022教育新春系列首场新闻发布会上介绍，自2021年秋季学期起，各学校在贯彻落实“双减”政策方面取得了显著成效，具体表现在作业总量与所需时间得到了有效调整，各校建立健全作业管理制度，并且在作业设计质量上也呈现出不断提升的趋势。在这些措施的综合作用下，能够在规定时间内完成书面作业的学生比例得到显著提高[11]。

为切实加强对校外培训机构的监管力度，

2023年7月至8月，教育部精心部署并实施了一项名为“监管护苗”的暑期专项行动，核心目标是确保校外培训市场秩序规范，保障广大学生度过一个轻松愉快的假期。在此背景下，河北省结合本地实际情况，出台了针对各类非学科类校外培训机构的设置标准，其涵盖了机构资质、场地设施、师资力量、教学内容、安全管理等多个方面，旨在从源头规范非学科类校外培训机构的发展，提升其办学质量与水平，进一步推动校外培训市场的健康有序发展；河南省持续推进校外培训机构治理，坚持以专项治理为重点，以常态监管为保障；辽宁省推行“四管一减”，严格规范校外培训机构办学行为。通过积极核查并处理国务院“互联网+督查”平台、教育部官方网站及“中国教育督导”微信公众号等多个渠道所收到的关于校外培训问题的各类线索，各地多措并举，综合施策，对多家问题严重的培训机构采取关停取缔、限期整改及通报等措施，以退费、法律手段等方式解决“退费难”问题。

二、“双减”政策实施后出现的新问题

（一）教师专业能力亟须提升

教师作为教育教学活动的核心主体，其专业素养和教学能力对教学质量与效果具有决定性影响。随着“双减”政策的深入实施，课堂教学被赋予了提质增效的重要任务，这不仅是对教学模式的优化，更是对教师专业能力提出了更高的要求。然而，根据相关调查数据显示，当前小学教师在校园内的实际工作时间分配存在一定的不均衡现象。具体而言，近60%的工作时间被用于学生日常管理、家校之间的沟通协调及各类临时性行政事务的处理[12]。这一现象表明，教师在教育教学本职工作之外，承担了大量的非教学任务，在一定程度上分散了他们的时间与精力，影响了其在教学研究与专业发展上的投入。教师们殷切希望在教育教学和科学研究中能有更多的时间，从而不断提升自己的教育教学能力和科学研究水平。但减负政策一方面增加了教师的工作量，占用了教师教书育人的工作时间，使教师无暇进行学习；另一方面，对教师各项能力提出了新要求，催促教师实现自我提升。这一矛盾增加了教师的工作焦虑，进而影响减负政策的实施效果。

第一，“双减”政策的实施增加了教师的工作量，延长了教师的工作时间。例如，《“双减”意见》在对课后服务教师的要求中指出：“课后服务一般由本校教师承担……教育部门可组织区域内优秀教师到师资力量薄弱的学校开展课后服务。”[1]“双减”政策虽然对教师参与课后服务提倡自愿原则，却将“教师参加课后服务的表现应作为职称评聘、表彰奖励和绩效工资分配的重要参考”[1]，促使教师必须参与课后服务，延长了教师的工作时间。有学者调查发现，自“双减”政策正式实施以来，教师的教育教学工作与家庭社会生活界限逐渐变得模糊不清。许多教师表示，繁重的工作任务使得他们连最基本的家庭责任都难以兼顾，甚至连照顾自己孩子的时间都显得尤为稀缺，这已成为大多数教师日常生活的真实写照[13]。这种压力不仅体现在工作时间的延长与任务量的增加，更在于如何在有限的时间内高效完成各项工作，确保教学质量和课后服务的双重提升。长此以往，教师的身心健康与职业发展均可能受到不利影响。

第二，教师无暇提高自身能力，影响减负工作的实施。教师专业能力的提高是一个漫长的过程，需要大量的时间。例如，“双减”政策对教师作业设计能力提出了新要求。《作业管理通知》和《“双减”意见》均要求，教师要针对学生不同学习情况和可接受能力来设计作业，依据实际教学情况选择作业内容，合理确定作业总量。如果教师不具备自主设计作业的能力，不能使所留作业符合各项要求，作业也就无法发挥巩固学生知识、培养学生能力和学习习惯的作用。长此以往，家长和学生会对减负产生怀疑，使校内减负、校外增负的现象卷土重来。然而长时间、高强度的工作使得教师更愿意沿用传统的教学理念和方法，无暇顾及自身各项专业能力的提高，影响减负政策的落实效果。

（二）现行评价体系不适配

教育评价是教育过程的关键一环，直接影响整个减负工作落实的效果。现行的评价体系以考试分数作为衡量学生学业水平的主要标准，中考、高考等各种直接影响学生未来发展的考试均以试卷成绩为主。因此，学校、教师、家长试图通过“题海”战术、超前教学等多种方式提高学生的成绩，加剧了学生的学业负担。“双减”政策提出了减轻学生考试压力、优化考试方式的重要要求，强调考试成绩应采用等级制进行记录，旨在彻底扭转过度依赖分数的评价模式。为了进一步细化与落实这一政策，《考试管理通知》强调：其一，学校要准确把握考试的功能定位，明确考试在诊断学情、改进教学、评价质量等方面的多重作用；其二，学校要大幅减少不必要的考试频次，避免频繁考试给学生带来过重的负担；其三，教师要合理运用考试结果，基于考试数据的科学研判，进行细致入微的学情与教情分析，以便精准识别学生在学习中的薄弱环节与个性化需求；其四，教师要完善学习过程评价，注重对学生学习过程的全面、动态评价，促进学生的全面发展[2]。

如果以考试成绩为核心的评价标准不变，只是从考试频率和考试难度着手，并不能从根本上解决学生学业负担过重的问题，反而还会引发其他新问题。例如，教师因不能及时准确了解学生学习成果而陷入教学困境，家长因看不到学生分数而加重焦虑等。虽已有学校开展了学生综合素质评价的改革，但综合素质评价在理论上还存在应包含哪些部分、以何为评价指标、如何评价、评价结果是否能够准确反映学生的综合素质等问题；在实践中还存在学校敷衍应付、评价未能在招生考试中发挥应有作用等问题。因此，为更加有效地推动“双减”政策的深入落实，有关部门应构建一套科学合理、多元全面的评价体系。并且，该评价体系还能为学校教育教学改革提供科学依据，帮助教师更好地优化教学策略，提升教学质量，确保“双减”政策在减轻学生过重学业负担的同时，实现教育教学质量的稳步提升。

（三）私人辅导异军突起

在“双减”政策落实过程中，学校和校外培训机构均经历了显著的变革。学生在校内的作业量与考试频次大量减少，校外培训机构数量也大幅缩水，但与学生未来命运紧密相关的考试评价体系却没有发生根本性变革，依旧与学生成绩直接挂钩。这对于那些长期以来习惯于将孩子的课余时间完全安排在各类辅导班和繁重作业中、并以成绩排名作为衡量孩子学业水平唯一标准的家长来说，无疑带来了前所未有的“教育茫然”感，进一步加剧了他们的焦虑情绪[14]。此时，私人家教等违规培训就顺理成章地进入了家长的视野。但此类违规培训由于风险高，费用也随之增加，不仅为学生增添了学业压力，也加剧了家长的教育经济负担。有调研显示，尽管有关部门对校外培训机构进行了大力整顿与规范，但家长对子女教育的重视程度并未因此减弱。相反，许多家长依然认为，校外学科类补习对于提升孩子的学业成绩与未来竞争力具有不可替代的作用。在“双减”政策正式落地后的首个暑假期间，大学生家教的市场需求呈现出明显的增长态势。尤其是小学生正处于打牢基础知识和培养良好学习习惯的关键时期，家长对此学段的关注度较高，希望通过大学生家教的专业辅导，帮助学生更好地适应学习节奏，提升学业水平，这一需求量的提升也就尤为显著[15]。另外，私人家教由于其规模小，受家长等利益相关者的保护，具有较好的隐蔽性。通常，私人家教都是以非补课名义进行的。例如，有足够经济能力的家庭以住家保姆或成长陪伴师的名义聘请私人教师，有亲戚或朋友是教师的以探亲访友名义进行补习等。这就大大增加了教育部门对其管理规范的难度。

三、应对“双减”政策实施后新问题的建议

（一）促进教师专业发展，提高教师专业能力

教师是减负工作中的重要主体，教师的工作能力能够直接影响学生减负的效果。当前，各项减负政策虽然对教师各项工作能力提出了新要求，却没有给教师足够的时间提升自己的能力，使得教师的专业能力不能很好地满足减负工作需要。对此，本研究提出以下两点建议。

第一，学校应将教师从繁杂的非主要教学任务中解放出来。当前，中小学教师的工作时间被很多非主要教学事务侵占。例如，根据张小菊、管明悦对某小学教师40天工作时间的实地调查显示，民办小学教师在照顾和管理学生生活、处理校内校外与教学没有直接联系的事务上花费较多时间，用于自身发展的时间和教研时间比较少[12]。为了使中小学教师拥有更多时间用于自我提升，学校可以聘请教学或行政等人员接手教师的非主要教学工作[16]。如若经费有限，学校也可以与当地师范院校合作，完善师范生在校实习制度，让每个学期都有师范生承担教师部分非主要教学工作，使中小学教师拥有更多属于自己的时间。

第二，教师应通过各种途径提高自身的专业能力。教师要在教育教学过程中了解自身的不足，积极主动地向有多年教学经验的资深教师请教，以及与同事进行经验交流，并参与线上或线下的学习活动，努力提高自身专业能力。同时，学校也应为教师提高工作能力提供必要的支持。例如，学校可以定期邀请教研机构的教师或者骨干教师举办讲座，尤其是作业设计和命题等方面的专题讲座，组织关于命题方法、设计作业等方面的培训或交流会，以加强教师的工作能力，使其能够胜任减负提出的新要求，保障减负的实施效果。

（二）加快多元评价体系改革，促进学生减负

教育评价是教育发展的指挥棒，只有从改革教育评价入手，才有可能真正实现义务教育的减负。其一，相关部门应完善对学生学习过程的评价。义务教育阶段的学习过程评价鼓励采用实践性评价、即时性评价与阶段性评价，这些评价的标准、方式、内容仍存在争议。为此，国家应加快多元评价体系改革的脚步，积极开展对学生综合素质评价的研究，合理分配德、智、体、美、劳在素质评价中的比例，使其评价指标、评价方式及评价的准确性能够被社会各界人士所认可。相关部门要在充分调查研究之后，明确学习过程评价的相关标准并出台相关细则，帮助学校及教师大规模使用。其二，相关部门应将学生学习过程评价与最终的考试结果评价有机融合。《考试管理通知》明确提出，构建一个将学习过程评价与考试结果评价有机结合的全面学业考评体系的重要要求，但对如何结合、怎样结合没有明确规定。对此，本研究建议，提高综合素质评价中在学业考评中的占比，使其更加紧密地与招生制度联系起来，引起学校、教师、家长等群体对综合素质评价的重视，并建立相应的监督机制。其三，相关部门要注重教育评价的公平性。教育评价应严格遵循“管、办、评”相分离的原则，在这一框架下引入第三方评价机构显得尤为重要。第三方评价机构作为独立于教育管理部门与办学机构之外的社会力量，能够保持客观、中立的立场。这不仅有助于确保评价过程的公平性与独立性，还能有效增强评价的公信力与权威性[17]。同时，各省市应注意不同地区和学校的差异，避免出现“一刀切”的情况。

（三）加强家庭教育指导，缓解家长的教育焦虑

私人家教等违规培训的兴起主要源于家长的教育焦虑，而家长的教育焦虑又起因于对“双减”政策的不理解及“唯分数”论的教育观念。因此，要贯彻落实减负政策，加强家庭教育指导、扭转家长的教育观念是必要手段。其一，学校应积极开展家庭教育指导服务，定期召开家庭教育讲座、论坛等帮助家长形成正确的教育观念，改善教育方法；同时，也要举办讲解“双减”政策的相关讲座，以帮助家长正确解读政策，理解学校和教师的教育教学行为，达成家庭和学校对减负工作的共识[18]。其二，学校应增加家校沟通的途径与桥梁，如定期召开家长会、建立家长社群、构建家长委员会等。这样，一方面让家长了解孩子在校期间的学习、娱乐等情况，引导家长关注孩子的成长过程；另一方面，可以对接家长不同的需求，以及时做出回应或调整教学工作。其三，学校可与周边社区建立合作，定期组织家庭教育志愿服务活动，搭建专门的线上线下相结合的家庭教育交流平台，广泛宣传与普及家庭教育的相关知识和技能，为家长提供全方位的指导与帮助，解答他们在教育过程中遇到的各种疑惑困惑[19]。只有家长摆脱传统教育观念的束缚，树立起科学的教育观念，掌握正确的教育方法，才能更好地理解与应对孩子的成长需求，营造和谐的家庭教育环境，促进孩子的全面发展。只有家长理解减负的必要性，才能真正缓解其教育焦虑，避免出现“教师校内减负、家长校外增负”的现象。

四、结语

在“双减”背景下，减负政策虽取得了一定的阶段性成效，但也面临着诸多新问题，主要包括：教师专业能力提升受工作时长与精力分散制约，影响教学质量与减负效果；现行评价体系过度强调“唯分数论”的倾向与减负政策目标不符；私人辅导兴起，加重学生学业压力与家长经济负担，管理规范难度大。要解决此类问题，致力于推进学校高效育人，相关部门和学校应进一步促进教师专业发展，使其有更多时间提升专业能力；加快科学多元评价体系改革，融合过程评价与结果评价；加强家庭教育指导，缓解家长焦虑；强化协同育人机制。这样才有助于促进教育的高质量发展，从而为国家培养符合新时代需求的全面发展的创新型人才奠定坚实基础。

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New Progress of Burden Reduction Policy under the Background of “Double Reduction”： Characteristics， Problems and Suggestions

Zhao Shiqian1， Gao Li2， Ding Jingyi1

（1.College of Educational Science， Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034;

2.Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract：The“double-reduction” policy in compulsory education plays an important role in promoting the

healthy and sustainable development of basic education， and the in-depth implementation of the policy is not only a necessary means of optimizing the educational ecosystem and reducing the burden on students， but also an indispensable part of the process of constructing a high-quality education system. The policy of reducing the burden in the context of“double reduction”presents new features such as strong relevance， extensive content and great strength. With the passage of time and practical exploration， the new trend of problems have gradually emerged， such as teachers professional competence needs to be upgraded urgently， and the current evaluation system is not suitable and the rise of private tutoring. Based on the analysis of the new problems， efficient parenting in schools and the healthy growth of students should promote the professional development of teachers and enhance their professional competence， accelerate the pace of reforming the diversified evaluation system to promote the reduction of students burden， and strengthen the guidance of family education to alleviate parents anxiety in education.

Key words：“double reduction” policy; compulsory education; students burden

【责任编辑：刘振宇" " 责任校对：陈紫天】

收稿日期： 2024-08-15

基金项目： 国家社会科学基金教育学一般项目（BEA210116）

作者简介： 赵士谦，男，辽宁黑山人，沈阳师范大学副教授，管理学博士，硕士研究生导师，主要从事教育法学与教育政策研究；通信作者：高莉，女，河南新乡人，北京师范大学讲师，管理学博士，硕士研究生导师，主要从事教育政策研究；丁靖怡，女，湖南长沙人，沈阳师范大学教育法学硕士研究生，主要从事教育法学基本理论研究。