论国土空间的生产要素属性及其理论意蕴

关键词：国土空间；生产要素；理论意蕴；治理现代化

自2018年自然资源部组建以来，随着国土空间规划实践的纵深发展，有关国土空间的研究议题引起学界高度关注，国土空间的重要性日益凸显。然而，对于国土空间与土地的内在关系，学界尚未在学理层面给予充分阐释。作为从土地概念衍生而来的理论与实践范畴，国土空间自然具有土地的生产要素属性，但国土空间的生产要素属性与土地的生产要素属性有何联系与区别？对国土空间作为生产要素属性的探究能否从理论认知上产生新的启迪？厘清这些基本问题，对促进土地科学发展和国土空间治理现代化具有重要的现实意义。

近年来，学界关于国土空间的研究主要有三种进路。第一种进路是围绕国土空间的内涵展开讨论，形成4种代表性观点：一是基于规划导向视角，认为国土空间是国家主权权利管辖下的权域空间[1-2]；二是基于资源整合视角，认为国土空间是包含自然资源与经济要素的整体地理空间，既是包含山水林田湖草等生态要素的生命共同体，又是连接自然与人类经济活动的重要载体[3-4]；三是基于系统演化视角，认为国土空间是在自然地理环境与人类社会活动的时空动态交互作用下形成的复杂人地耦合系统[5]；四是基于利益共同体视角，认为国土空间是多主体、多目标、多层次的利益共同体，其规划治理需要多元主体参与，兼顾生态、安全、经济、社会等多方面目标[6]。综合来看，可把国土空间界定为基于国家主权意志与规划管理需要，包含自然资源要素与社会利益主体，并在自然地理环境与人类社会活动的交互作用下不断演化的复杂人地耦合系统。

第二种进路是围绕国土空间治理的政策演变进行梳理，大致分为5个阶段：一是20世纪80年代—90年代初期的资源管控阶段，空间治理主要局限于地表层次；二是20世纪90年代中期—21世纪初的生态功能认知阶段，空间治理走向多要素综合管理；三是21世纪初期—2010年的系统整合阶段，空间治理从多要素管理走向系统整合；四是2010—2018年的立体空间拓展阶段，空间治理拓展到对地上、地表和地下的多维覆盖；五是2018年至今的“多规合一”与统筹深化阶段，空间治理走向精准化和立体化。综合来看，国土空间治理在对象上由单一土地要素、多要素发展为系统整合，在技术层面则经历了规划—协调—统筹的发展过程，体现了治理理念和技术发展的深度结合[7-10]。

第三种进路是围绕国土空间规划的理论与实践问题展开讨论。一是关于国土空间规划的体制机制，强调区域统筹、全域覆盖、立体布局、动态评估，既要具有规范性和约束性的基础功能，又要通过协同治理和多方参与的机制设计服务于国家高质量与可持续发展战略需求[11]；二是关于国土空间规划的技术支撑，强调数字化、智能化和立体化，形成覆盖规划编制、审批、实施、监督的“一张图”动态管理系统[12]；三是关于国土空间规划的内容体系，强调以空间实体的全面统筹为基础，以功能属性的分类管控为核心，以管理体制的统筹优化为保障[13]。科学高效的国土空间规划体系需要适应生态文明建设和国土空间治理现代化的现实需要，处理好社会发展各维度各目标之间的关系[14]。

综上所述，现有研究侧重于关注国土空间的内涵、治理与规划问题，尚未厘清国土空间与土地的内在关系，更未阐明国土空间与土地在生产要素属性上的联系与区别。如前文所述，学界对国土空间内涵的界定其实与广义土地的内涵并无本质区别。广义土地是指“由地球陆地及其水面的土壤、岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成并综合了人类正反面活动结果的自然—经济综合体”[15]。事实上，国土空间不仅延续了土地在经济活动中的基础性功能，还因生产力发展的推动，展现出独有的生产要素特性。因此，厘清国土空间与土地的内在关系，阐明国土空间的生产要素特性，是十分必要的。有鉴于此，本文从生产要素视角切入，通过探讨国土空间与土地的内在关系、国土空间的生产要素属性及其理论意蕴，期望为土地科学的发展与国土空间治理现代化提供基础支撑。

1国土空间与土地的内在关系

随着生产力的发展，生产要素会与时俱进地发生变化。一方面，新的生产要素不断涌现；另一方面，生产要素的属性、功能及重要性也会变化更替。土地作为生产要素也符合这一规律，随着生产力的进步，人们对土地要素的功能与内涵认知不断深化，国土空间就是生产力发展推动土地要素功能拓展与内涵演变的时代产物。

1.1从土地到国土空间的内涵演进

从土地发展到国土空间，是生产力进步与时代需求变迁下的渐进过程。随着生产力的发展，人们对土地要素功能与内涵的认知不断深化。农业经济时代，人们对土地要素的功能认知主要是生产资料，在内涵上局限于狭义土地的理解，即地球表面或地球的陆地部分，最狭义的理解是“土地即耕地”。进入工业经济时代，土地的生产资料功能逐渐减弱，经济学家们一度认为土地要素的功能可以被资本要素替代。但随着人口的爆炸性增长，工业化与城市化的推进，土地的稀缺性凸显，土地供需矛盾日益尖锐，尤其是大都市的土地供需矛盾更加尖锐，土地要素的空间载体功能逐步彰显。此后，为了应对生产规模扩大与经济集聚催生的局部土地供需失衡问题，在技术进步的支撑下，土地开发逐步由平面式向立体式转变，人们对土地内涵的认知逐步从地表拓展到地下空间和地上空间，国土空间概念开始萌芽。

生态文明理念的兴起，是国土空间概念发展的重要驱动力。随着工业化与城市化的纵深发展，人类活动对自然界的影响越来越大，生态破坏问题愈来愈突出。在可持续发展思想的指引下，人们对土地要素的生态功能认知得以深化：（1）土地与地表上下的附着物是不可分离的整体，土地天然具有生态功能；（2）土地包含于生态系统，不合理开发会对周边环境产生负外部性影响；（3）立体式开发使土地与采光、大气流通、环境污染和气候变化等问题直接联系起来。可以说，土地受阳光、雨水、风、气候变化以及不同温度、土壤、地形、生物、环境等因素的影响，同时也影响环境，人们很难把自然与土地分开。因此，“土地就是自然，自然就是土地”[16]。此时，土地内涵得到了最广义的理解，土地既是包含了地表、地下和地上的三维物质空间，也是承载着自然地理、生态环境和人类活动的复杂系统，土地管理也开始从单一维度走向多功能、多要素的综合协调阶段，国土空间概念应运而生。

随着人们对土地要素的功能与内涵认知不断深化，国土空间的概念逐步从学术话语演变成政策话语。2010年，《全国主体功能区规划》首次提出“国土空间”概念，将其定义为“国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境”[3]。2017年，《全国国土空间规划纲要》将国土空间的开发、保护与整治融合，要求在开发保护区域型国土空间的同时强化对资源型国土空间的管理，实行“三位一体”规划。同年10月，中共十九大报告首次提出国土空间用途管制，土地管制正式由平面走向空间，从土地单要素管制走向多要素综合管制。2018年，新组建的自然资源部整合土地利用规划、城乡规划与主体功能区规划，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。随后，“多规合一”的国土空间规划体系逐步建立完善，成为涵盖生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界的硬约束框架，并成为引导和规范一切开发建设活动的基础依据。至此，国土空间从理念到政策的全面转化得以实现。

1.2从土地到国土空间的理论拓展

国土空间从土地衍生而来，自然具有土地作为生产要素的一般属性。然而，随着生产力的提升与社会需求的多样化，国土空间又超越了土地，展现出新的生产要素特性。尽管学界尚未系统探讨从土地到国土空间的生产要素属性变化，但对国土空间的空间、生态和人地和谐等属性的研究，为探讨国土空间生产要素属性的变化提供了理论基础。

首先，国土空间拓展了土地的空间属性。一方面，国土空间突破了土地概念在空间范围上的限制，不仅包含地表空间，还延伸至地下空间和地上空间，形成了立体化的空间体系。空间范围的拓展，使资源利用从平面布局迈向立体开发，为资源集约高效利用提供了理论依据[17]。另一方面，国土空间丰富了土地在空间维度上的内涵，不仅作为承载物质的载体空间，而且融入了社会经济和权利分配的内涵。作为物质载体，国土空间为生产、生活和生态活动提供基础，是人类活动的物质依托。通过人类的开发利用行为，国土空间被赋予社会经济属性，从单纯的自然空间转化为动态运转的功能性空间。而国土空间的开发利用实质上又是产权利益的重构与分配过程，涉及利益主体间的权利调整，直接影响到相关区域的福利水平[5]。

其次，国土空间强化了土地的生态属性。不同于以往以单一要素为核心的生态保护体系，国土空间中的自然资源与特定的地形、地貌、气候和水文等相互交织，形成各具特色的自然地理环境。特定的自然地理环境又与生物群落共生共存、相互影响，构成具有生命共同体特征的生态系统。这种综合性生态系统为生态保护、修复和可持续管理提供了科学基础，也使得生态效益在国土空间管理中占据重要地位。当前，在“碳达峰、碳中和”目标驱动下，国土空间的生态属性不再仅限于传统意义上的保护，而是作为推动绿色转型的重要驱动因素，被赋予了更高的战略价值[18-19]。生态文明建设已成为国土空间规划的重要议题，国土空间规划应将生态保护与空间优化深度融合、协同推进。

最后，国土空间彰显了人地和谐属性。人地关系是社会、经济与生态系统相互依存和相互制约所形成的动态关系[20]。国土空间中的自然要素与社会经济要素呈现高度交融与互动特征，使国土空间催生出经济价值、社会价值与生态价值。通过促进生产空间、生活空间与生态空间的协调发展，国土空间成为实现人与自然和谐共生的重要载体[5]。生产空间的开发利用不再是单纯的资源开采，而是与生态保护、社会福利提升紧密相联。城市扩张、农业发展、交通建设等活动必须在生态承载力和社会公平的框架内进行，以避免对生态环境的过度破坏和对资源的无序浪费。国土空间的人地和谐属性是社会、经济与生态系统交织互动的动态结果，使其同时具备了承载经济活动、调节生态环境、优化社会结构的功能。

总之，相较于土地要素，国土空间具有更强的综合性、协同性和多维性[2，5，21]，更能形象地反映广义土地的功能与内涵，有助于实现对空间内部资源的系统治理与生态系统的整体保护，响应了新时代生产力的发展要求。

2国土空间的生产要素特性分析

生产要素作为社会财富创造与生产经营活动的基本要素，一般兼具生产功能与价值功能，既可以作为参与生产的物质资料，又可以作为经济财货在市场流通。国土空间脱胎于土地，自然继承了土地作为生产要素的一般属性：一方面，国土空间为生产生活与经济发展提供了不可或缺的基础性资源与环境条件，直接服务于物质生产；另一方面，国土空间具有价值，可以进行价值衡量与流通。同时，国土空间又因土地要素的功能与内涵拓展而展现出新的生产要素特性。

2.1数量丰度的非稀缺性

从数量丰度看，国土空间具有非稀缺性。土地要素是一种有限的自然资源，天然具有稀缺性[15]。随着经济发展与污染加剧，优质土地资源数量递减，整体生态系统也受到影响，经济社会发展对土地的需求与土地供给的稀缺性形成不可调和的矛盾。在此背景下，土地经由人为划定水平方向上的明确边界形成国土，国土在垂直方向上无限延伸形成国土空间（图1）。区别于土地的相对扁平性，国土空间是人类立体式利用土地并间接依附于土地而形成的空间，在数量上超越了单一的土地概念，是破解人地矛盾的重要锁钥。国土空间丰富了土地利用数量，包含了地表、地上、地下等多个维度，形成立体式、整体化的开发模式。例如，在低空经济领域，智能无人机物流网络正改变传统物流模式，将有限的土地资源与低空空域结合，大幅提升物流效率。这种模式突破了地面运输的容量限制，不仅缓解了地面交通与基础设施压力，还为区域经济增长创造了新的发展动能。低空经济的发展实践不仅拓宽了国土空间的应用场景，也充分验证了其在数量丰度上的独特优势，为推动人地关系协调发展提供了示范。因此，在技术动态条件下，国土空间仅在局部区域存在结构性稀缺，理论上不再受到土地资源数量的严格限制，实现了数量相对丰裕。

2.2资源配置的效率倍增性

从资源配置看，国土空间具有效率倍增性。一是国土空间内部的资源要素在地理空间上存在接近性，有利于资源要素自发地采取集中式布局和规模化经营，从而产生集聚经济效应。如在大湾区的建设中，深圳的科技创新资源与东莞的制造业基地紧密结合，通过产业链上下游的地理接近，实现了研发与生产的高效协作。其内部的广深港高铁等交通网络进一步强化了区域要素流动，促进创新要素与生产要素的空间集聚，使大湾区成为全球重要的创新经济区。二是国土空间不仅允许多个产权主体在同一片土地上共享使用权，提升土地利用集约程度，缓解土地供需矛盾，而且有利于多个产权主体在空间内部共享公共服务设施、劳动力市场和技术信息等关键资源，降低生产成本和交易成本，破解资源分散化利用效益低下的问题，使有限资源释放出更大的经济效益，从而产生共享经济效应。如北京市通州区通过建设复合功能的建筑综合体，以绿色建筑为基础，集办公、商业、居住和公共服务于一体，提高了土地利用的集约程度，缓解了土地供需矛盾，充分释放了土地的经济效益。三是国土空间作为一个有机的整体系统，不仅重视资源的合理配置与有效利用，而且关注空间整体的可持续发展，兼容生产高效、生活便利和生态绿色目标，从而产生1+1＞2的协同经济效应。如河北雄安新区通过建设高效交通网络、可再生能源基础设施和智能化服务平台，打造绿色智慧城市，实现绿色低碳发展的目标。在集聚经济效应、共享经济效应和协同经济效应的综合作用下（图2），国土空间得以实现内部资源利用整体效率的倍增。

2.3要素功能的不可替代性

从要素功能看，国土空间具有不可替代性。新古典经济学的经济增长理论认为，土地在现代经济增长中的作用下降，甚至可以被资本要素替代。然而，随着工业化和城市化的纵深发展，土地供需矛盾日益尖锐，国土空间的空间载体功能逐步彰显，使得国土空间成为现代经济发展不可或缺、不可替代的重要生产要素[22]。离开了国土空间的载体支撑，劳动力、资本等要素就成了“无源之水、无本之木”，既难以在空间内存在，又难以实现高效的流动配置和优化组合，更不可能形成现实的生产力（图3）。虽然技术、数据等要素在现代经济发展中的作用愈加重要，但它们并非现实生产力形成过程中不可或缺、不可替代的生产要素。离开了国土空间的载体支撑，技术和数据等要素同样难以发挥预期作用。如上海青浦区、江苏苏州吴江区、浙江嘉兴嘉善县三地联动，打破地理上的行政边界限制，科学规划生态保护区、创新产业区和高品质生活社区，成功实现了资本、劳动力和技术要素在跨区域国土空间中的优化组合，支撑了长三角经济一体化进程。因此，国土空间不仅在物理上提供了经济活动的场所，而且在现实生产力形成中扮演了不可或缺的角色，这使其在现代经济体系中占据基础性地位。

3国土空间作为生产要素的理论意蕴

从生产要素属性的视角透析国土空间，有利于深化对国土空间的理论认知，在空间经济理论、土地经济规律及土地开发利用方式等方面产生新的启迪，进而推动国土空间治理理论与实践的发展。

3.1空间经济理论的创新发展

在经济学说史上，马克思最早把空间视为生产要素。他在分析地租合理性时指出，土地所有权能够得到贡赋，是因为“空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素”[23]。马克思不仅把空间视为人类生产生活不可或缺的生产要素，而且可以看出他对土地的认识不是一个平面概念，而是空间概念，换言之，“土地即空间”。进一步考察马克思对资本主义生产方式的分析，能洞见到他深邃的空间经济思想。一方面，在生产领域，资本主义生产方式的重要特征之一就是空间生产。土地是生产的载体，体现了资本对空间的占有关系。“在生产力发展的一定阶段，总是需要有一定的空间，并且建筑物在高度上也有它一定的实际界限。生产的扩大超过这种界限，也就要求扩大土地面积。”[23]同时，资本发展为生产空间扩张提供了无形界限，“资本发展程度越高，它就越是成为生产的界限”[24]。资本家将生产资料与劳动力集中，既保证生产的连续性，又减少基础设施费用、节省劳动力，由此产生的区域效益差异会加剧区域发展不平衡，影响生产布局。另一方面，在流通领域，从产品到商品的跨越依赖于空间流通。马克思认为，产品成为商品，只有通过流通空间进入市场，才能完成“惊险的跳跃”[25]。因此，生产需要不断扩大流通空间，为创造剩余价值提供条件。“因为生产部门的多种多样，从而产品能够进行交换的范围，都随着资本主义生产而不断扩展。”[26]资本扩张，一方面要求扩大流通空间，扩展流通渠道与市场范围，另一方面要求缩减流通时间，使流通空间的扩张更加便捷。

中共十八大以来，习近平立足新时代实践，传承马克思空间经济思想，进一步从生态文明高度深化了国土空间优化发展的规律性认识。一是国土空间具有整体性。国土空间是由“山水林田湖草”等要素组成的生命共同体，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”[27]，各要素之间相互依存、相互制约。例如，滥伐林草会导致水土流失、农田毁坏，必然威胁人类的生存发展。因此，对任一资源要素的不合理开发，必然影响与之关联的其他资源要素，产生连锁反应，最终危及整体国土空间的安全。“生命共同体”的特性决定了必须对国土空间进行整体性保护和综合性管理，不能管土地的只管土地、管水的只管水、管林草的只管林草。二是国土空间具有协调性。国土空间是由“农业、生态、城镇”等不同功能空间组成的有机复合体，不同功能空间之间存在着客观的比例关系。只有保持合理的比例关系，才能实现国土空间布局体系“科学适度有序”[28]。如果城镇空间扩张过度，就会挤压农业空间和生态空间，影响国家的粮食安全与可持续发展。因此，遵循协调性要求，国土空间规划的核心要义是科学划定“三区三线”，引导形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的国土空间发展格局。三是国土空间具有差异性。中国地域辽阔，不同地区的国土空间适宜开发程度和资源环境承载能力存在很大差异。有的地区资源环境承载能力强，可以进行重点开发建设；有的地区生态环境脆弱，不适宜高强度开发，应限制甚至禁止开发。这种差异性要求国土空间治理充分考虑地区资源环境承载能力和国土空间开发适宜强度，将不同地区划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发等类型，“按照主体功能定位划分政策单元”[29]，充分发挥地区的比较优势，引导不同地区差异化发展。这些规律性认识，有助于推动空间经济理论的创新发展，提升国土空间的“善用、善治”水平。

3.2土地边际收益递减规律的认知拓展

国土空间拓展了对土地边际收益递减规律的认知。土地经济学认为，边际收益递减规律适用于土地要素分析。但相较于土地要素，国土空间拓展了多维度与多功能属性，并受到技术与管理水平的影响，其边际收益情况更加复杂多样。

首先，从内涵看，国土空间作为一个多维度的复杂系统，其内部包含多种要素，并由于要素间的相互影响与组合而衍生出多种应用场景，边际收益递减规律可能并不具有普遍适用性。由于国土空间在垂直空间方向上的扩展，同样的建设用地可以通过合理规划提升建筑密度和容积率，承载更多经济主体与产业投资，实现产业和人口的集聚。同时，国土空间内部可以共享基础设施与公共服务，在提升生产效率的同时降低生产生活成本。基于此，国土空间可能通过集聚经济、共享经济、协同经济“三大效应”的综合作用，提升土地要素尤其是建设用地的利用效益，影响土地边际收益状况。

其次，从功能属性看，国土空间对土地要素进行多功能划分，使其可以按照多种标准分类。例如，按“三生”功能分为生产空间、生活空间、生态空间，按规划管理需求分为耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地等。不同空间类型可在同一片土地上并存并相互影响，如同一宗建设用地可兼具居住、商业与交通功能甚至农业生产功能。这打破了土地经济学中土地单一用途的局限性，使土地利用更加复合高效。不同功能在空间内的叠加，也会为土地带来更多附加收益，从而在一定程度上抵消土地要素的边际收益递减程度。

最后，从技术与管理看，科技创新水平与规划引导能力是影响国土空间效益的重要因素。在技术与管理水平动态的条件下：一方面，农业生产、城市建设、生态保护、建筑设计等方面的技术不断进步，为土地要素的开发利用带来更多创新性与可能性，使土地要素的产出收益倍增，影响土地要素的边际收益状况；另一方面，通过划分“三区三线”、推行《全国主体功能区规划》、建立国土空间规划体系、完善《土地管理法实施条例》等政策引导，国土空间可以协调内部的多种要素与功能，兼顾生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀。这种管理能力的提升可以通过国土空间内部的要素组合与布局优化，提升土地利用的综合效益，在一定程度上削弱土地要素的边际收益递减程度。

3.3土地开发利用方式的创新与治理升华

在人类社会早期，土地开发利用方式完全由土地所有权人的意志支配。随着人们对土地利用规律的认识深化，逐渐形成了朴素的可持续利用观，如“春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”进入工业社会以来，人们对土地供给的稀缺性、利用方向变更的困难性以及利用后果的外部性等有了更加深刻的认识，政府开始以公共利益等名义不断加强对土地开发利用的干预，建构了一整套制度，以约束土地产权主体的逐利行为。政府与市场的博弈，推动着土地开发利用方式的不断创新与治理制度的变迁。国土空间概念的形成及对其作为生产要素属性的认识深化，有助于推动土地开发利用方式的再创新与治理升华。

首先，基于立体式开发的治理升华。中国有着悠久的农耕文明传统，在缔造了精耕细作等先进技术的同时，也陷入了土地平面开发利用的陷阱，增加耕地面积与粮食产量主要依靠开疆扩土和垦造荒地。进入工业社会后，土地平面开发利用的观念依然根深蒂固，加之“以地谋发展”模式的影响，城市发展主要依靠大量征地呈现摊大饼式外延扩张特征，地方政府沉迷于对建设用地指标的追逐，导致保障发展用地、保护耕地与维护民生权益的目标很难兼顾。因此，为了解决土地供需矛盾，国土空间治理应转向遏制平面扩张和鼓励立体开发，城市建设要按照地表、地上空间和地下空间“三位一体”规划，经济增长要从增量土地驱动转向存量土地挖潜，发展理念要从以GDP论英雄转向以地均GDP论英雄。从地均GDP来看，根据CEIC数据库中的地区GDP与幅员面积之比测算，2023年新加坡为49.2亿元/km2、中国香港为24.4亿元/km2、深圳为17.3亿元/km2、上海为7.4亿元/km2、北京为2.7亿元/km2、成都为1.5亿元/km2。可见，中国城市提升地均GDP的潜力还很大。从适应立体式开发的角度审视，相关的国土空间治理制度仍较缺乏，节地技术、立体开发技术的创新激励不足，国土空间规划还不能适应“低空经济”的发展需要，特别是基于地表土地设计的土地产权制度存在局限性，对地表、地上和地下“三个空间”产权的分层设计制度亟待完善。

其次，基于复合性利用的治理升华。对土地进行规划、用途管制与分区利用是世界发达国家普遍实行的规则，其必要性毋庸置疑，但目前政府对土地进行规划、用途管制与分区利用的做法却难以适应土地复合利用的实践需求。一是土地规划用途单一，不符合土地多功能利用的客观要求。例如，耕地不仅可用于农业生产，而且具有生态保育、观光旅游和农事体验等多种功能，通过农文旅融合发展可有效提升耕地利用的综合效益；宅基地也不只是居住功能，自古以来农民常利用宅院从事养殖、纺织、晾晒、仓储等多种功能性活动，通过宅院的多功能利用可更好地满足农民的生计需要。二是国土空间用途分层规划的制度不够完善，不利于土地复合利用。对于同一宗土地，地表、地上、地下可以分层设置不同的功能用途，加以复合利用；也可以按照“前店后厂”等方式，实现工业与商业的混合利用。对于宅基地，可以探索分层设权制度，在不违背生态保护等条件下适当放松建筑高度管制，如一二层设置为农户住宅用地，三四层租赁或出让给第三方用于民宿、酒店等商业用途。三是土地规划用途细化，增加制度性交易成本。随着产业融合发展与产业结构的软化，工业、商业与住宅的用地形态越来越难以区分，写字楼既可用作商业用途，也可作为工业企业的总部办公场所，还可用于居住；随着电商、直播等新业态的出现，居住与商业办公的土地复合利用需求显著增加。这种状况不仅增加了土地用途管制与监管的难度，而且会诱导市场主体根据不同土地用途的差别化价格钻营制度的漏洞。因此，需要针对土地复合利用的新问题，及时创新完善国土空间利用与治理制度。

最后，基于市场化经营的治理升华。国土空间的生产要素属性，决定其可以交易、定价与市场化经营。一是国土空间的构成要素如容积率、建筑密度等可独立定价与市场化交易。深圳在城市更新的实践中，允许低于法定容积率的楼宇所有者将自己不用的容积率集中到市场公开拍卖，价高者得，这种做法不仅受到市场的欢迎，而且有助于防范暗中调整容积率的寻租风险。二是国土空间可整体作为生产要素进行市场化经营。随着经营乡村的实践发展，有的地方把乡村作为整体空间进行景区式营造，发展乡村旅游与美丽经济，特别是在民宿定价时，认识到城市人并不只是住宿，而是对乡村空间“山水林田湖草沙”的整体消费与享受，因而动辄上千元的民宿价格中实际包含了“山林里窜出的小松鼠带来的惊喜、深夜满天小星星带来的惬意”等城市难有的舒适体验；有的地方在流转集体土地用作野外露营基地时，认识到不应仅仅计算土地价值，还应把当地的优美环境、清新空气和舒适气候等生态价值计算在土地价格之内，但如何合理定价是一个现实难题。三是国土空间的空间载体属性，意味着国土空间发展权可进行市场化配置与交易。通过规划对国土空间及其资源要素的配置，形成不同地类、功能用途与结构布局，进而影响了特定空间地域的发展能力及相关产权主体的权益实现，由此带来空间发展的效率与正义问题，更遑论行政主导下的国土空间规划导致的国土空间要素错配问题。因此，基于对特定空间地域发展能力受限及相关产权主体权益受损的补偿和国土空间要素错配的矫正，催生出国土空间发展权的市场化配置与交易制度。中国虽然在土地指标市场化交易、粮食产销区横向利益补偿、生态保护区横向生态补偿等方面进行了积极探索，但尚未在法律层面构建起完善的国土空间发展权市场化配置与交易制度。

4结论

本文从生产要素视角，对国土空间与土地的内在关系、国土空间的生产要素属性及其理论意蕴进行了分析，主要结论如下：（1）国土空间是随着生产力的发展，人们对土地要素的功能与内涵认知不断深化而生成的；相较于土地要素，国土空间更加突出空间属性、生态属性和人地和谐，具有更强的综合性、协同性和多维性，响应了新时代生产力的发展要求。（2）国土空间脱胎于土地，一方面继承了土地的基本生产要素属性，具有生产功能和价值功能；另一方面又展现出新的生产要素特性，主要表现为数量丰度的非稀缺性、资源配置的效率倍增性和要素功能的不可替代性。（3）对国土空间生产要素属性的深化认识具有重要的理论意蕴，有利于促进空间经济理论的创新发展，拓展土地边际收益递减规律的认知，推动土地开发利用方式的创新与治理升华，为破解国土空间生产过度、土地利用效率低下、城乡发展失衡严重、公共服务投入不足、可持续发展困境等现实难题提供理论支持，为探索土地资源高效、公平与可持续利用路径提供新的启迪。