我国农村治理的历史逻辑及治理现代化的现实路径

胡钟平

摘 要：我国农村治理有其内在的历史逻辑，即从古代的县政乡治，到解放初的政社合一，再到改革开放时期的乡政村治。其中有宗族、士绅、宗教、国家行政权力、党的领导、法律以及市场经济等各种力量不断上台博弈，但以后基本的走向是农村治理现代化。这是农村治理发展的趋势。完善农村治理现代化的现实路径，是走民主化、法治化、规范化、协作化和数字化的轨道。

关键词：农村治理；历史逻辑；治理现代化；现实路径

一、我国农村治理的历史逻辑

我国是一个有5000年文明历史的国家，我国农村治理发展是一个前后相继的历史过程，有着其自身的内在历史逻辑。即古代中国农村稳定发展，士绅治理的县政乡治；解放初期社会控制的战时体制需要，政社合一；改革开放以后，社会主义与市场经济相结合，解放“三农”的现实需要，乡政村治。这三个阶段构建了一个完整的、有机统一的中国农村治理发展过程。

（一）县政乡治：古代中国农村稳定的客观需要。古代社会，由于社会生产力比较低下，我国农村实行宗权、族权、士绅、皇权综合治理的县政乡治。秦代以后，我国开始在农村设置相关里正、保甲等不同制度，平民可以担任甲长等，职能明确，主要是维护社会治安，组织生产，处理邻里矛盾纠纷。古代皇权力求控制整个农村，但由于财力、物力、自然和治理能力等诸多因素的限制，王权下不了县，出现县政乡治的情况。国家行政权力力求对农村的管辖治理和控制，但是没有直接把权力扩展到农村的日常生活之中。另一方面，古代规定，士大夫等官吏一般要求退职以后返回地方，把技术、资金和治理经验等都带回农村，成为地方士绅。士绅拥有其他人难以拥有的经济、政治、文化、社会等地位，既与国家行政权力相联系，又成为地方事务的主要影响者，甚至是地方事务的管理者。士绅是古代农村治理的主要影响力量。同时，我国古代农村一般根据血缘和地缘相结合而形成的社区组织。由血缘组成的宗族制度具有强大自组织功能，包括救济、矛盾处理、惩处，甚至于法外治权等，是农村治理的主要力量。这样，地方士绅和宗族势力以及其他社会力量相互结合，起着共同治理的作用。国家权力依赖宗族势力、宗教势力、地方士绅达到治理的目的。而宗族势力、宗教势力和地方士绅是农村治理的主要自治力量。既维护地方利益，管理乡村事务，又联系国家行政权力，认可国家权力的管理和控制，如提供赋税和劳役等。古代乡村治理就是这样一种行政权和自治权相结合的二元结构。这种情况一种维持到清朝。

（二）政社合一：社会控制的战时体制需要。新中国成立以后一段时间内，我国农村实行政社合一的治理制度。由于国家政权不稳定，多年战乱的影响，社会处于大破大立的时代。新中国是通过发动广大下层民众所建立的。新中国的建设也必须依靠广大民众，包括广大农村的劳动群众。另外，急于清除古代封建社会和资本主义的影响，建设社会主义国家。国家行政力量渗透农村，解决农村失控的威胁，着手建设农村政权，加强农村社会动员和控制。国家政权组织延伸到农村。把所有人包括农村人口都纳入到政治、经济、文化、军事等组织中来，便于管理和控制。特别是1958年，我国提出依靠农业支撑工业化赶超战略，在农村严格实行政社合一的治理制度——人民公社制度。这虽然实现了对农村社会的有效控制，但也导致劳动力的低效和农村的长期贫困。同时，政社合一也是当时适应战时体制的需要。新中国成立，国家主权得到确立，但是我国一直受到国际两大政治、军事集团的排斥和挤压。一直到20世纪70年代，我国基本不为国际社会所认可，面临险恶的国际环境。另外，一直到20世纪70年代中期，我国社会实际处于一种准战争状态，没有真正进入和平年代。为了应对美苏战争威胁、台湾对大陆的军事侦察等，我国社会实行政社合一的准军事化的战时体制。备战备荒是当时的基本国策。在农村实行政社合一的战时体制，实现对农村社会的控制和治理的有效途径。政社合一的农村治理模式虽然解决了当时对农村社会的有效动员和控制，能够有效应对战争威胁。这也是不得已而为之的治理模式。但是这模式也蕴含着必然解体的因素，最终会走向瓦解。

（三）乡政村治：社会主义与市场经济相结合的现实需要。上世纪70年代末期实行改革开放政策以来，家庭联产承包责任制加速了人民公社政社合一体制的解体，行政权力逐步从广大农村退出，出现职能缺位。1982年宪法改变政社合一体制，建立乡政村治的治理制度。即在县以下设立乡人民代表大会和乡人民政府作为基层政权组织。同时农村设立村两支委。村两支委明确接受乡镇政府的指导与协助。政社合一的控制治理制度被具有一定自治功能的乡政村治治理制度所替代，也是农村自治性质的一次历史性回归。

乡政村治是市场经济发展的结果。家庭联产承包责任制得到广泛实施以后，农村市场竞争机制、农村市场经济规律得到认可和激发，冲破政社合一的计划经济，极大发展了农村社会生产力。经济上的解放，农民需要自己的政治权利即自治权利，管理自己。同时，国家行政权力退回，出现权力真空。在这种情况下，广西一些农村出现自治组织，管理事务。在各地实践基础上，1987年11月颁布《村民委员会组织法》，明确村委会全面管理的自治制度。同时，是社会主义制度建设的需要。为了加强农村工作，维护社会治安，组织社会生产，把党组织建立在广大农村，成立村支部。和村委会一起接受乡镇领导。在《村民委员会组织法》中明确规定，村委会接受乡镇的行政领导。当然，村委会又有全面管理的自治权限。党的领导是农村治理的关键。

这三个阶段基本构成了我国农村的治理模式。随着社会的不断发展，随着各种社会力量的渗透，农村治理的力量除了国家行政权力、村支两委、宗族势力外，还出现能人（士绅）、农村各种合作组织等不断参与农村地方事务的管理，包括经济、政治、文化和社会各方面的事务。

二、我国农村治理现代化的现实路径

目前我国加强治理体系和治理能力现代化建设，农村治理体系和治理能力现代化是其重要组成部分。加强农村治理现代化必须把握农村治理的历史逻辑。理解我国农村治理的历史，我国农村治理是一个相互链接的过程，而不是割裂的历史。它有一个内在的历史逻辑，这就是从县政乡治到政社合一，再到乡政村治，从乡政村治走向治理现代化。农村治理走向现代化的现实路径主要有五个方面。

（一）民主化。我国是社会主义国家，人民当家作主，主权在民，这是我国的国家性质，也是我国发展的基础和根本宗旨。农村公共治理和制度安排必须体现和落实根本宗旨，体现人民的意志和人民的主体地位。民主化是农村治理走向现代化的必要条件。

民主选举。在农村治理中，真正落实民主选举制度，这是民主制度最直接、最根本的体现。让广大民众认识到民主选举的价值和意义，是行使自己管理社会事务、村内事务的权利，是自己当家作主的手段和方式。既有选举权利，也有被选举权利。改变选举敷衍了事的态度，抵制贿选，改变山头主义、宗派主义的做法和风气，真正选举能够为民谋利，为民当家作主的人。民主议事。民主议事是农村善治的关键环节。按照一定的民主管理程序，民主议事，根据民主集中制原则，集体决策，共同管理公共事务。这是民主化的具体步骤和主要内容。民主议事，要做好充分调查，充分考虑每个人的切身利益，分析各种可能出现的情况，选择最优方案，防止损害群众利益。坚决破除一言堂，发挥民主议事的优势，而不能成为民主的摆设。民主监督。民主监督是民主得到落实，农村善治得到落实的保证。民主监督包括选举、议事、治理的各方面监督。任何人都拥有监督权、建议权。如果没有监督，任何民主都会流于形式，而没有实质性效果。

（二）法治化。法治是农村治理走向现代化的关键。依法治国、依宪治国是我国的基本国策，也是我国政府治理、国家治理、社会治理最有效的手段和方式。农村治理也必须依法治理，不能存在法外治权。法治化是农村治理的有效途径。宪法和法律成为农村治理的最高权威，我们要尊重宪法和法律。法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力，摆脱宗派、农村乡绅的影响，维护宪法法律的尊严和权威。提高农村治理水平，达到善治，关键在于提高群众素质。但我国历史上，农村治理的法治观念淡薄。所以，农村治理法治化的压力非常大。

完善农村治理的法律法规。这是法治化治理的基础。农村治理的法律法规还不健全。新时期，农村人口流动，对农村选举制度、议事制度、民主监督等造成了很大的冲击，失去了民主选举、民主议事、民主监督的价值和意义。针对新出现的问题，必须适时改进和完善相关政策制度。法治宣传教育。为了提高广大群众的法治素质必须加强法治思想宣传教育。送法下乡，强化法治宣传教育，一方面使法治思维、法治意识深入广大群众，深入人心，深入实际。这是法治化的基础性工作。另一方面，使法治成为一种治理文化。只有当法治成为治理文化，法治才能持久，治理才能长期稳定。维护法治尊严。法治化治理，必须尊重法律法规，维护法治尊严。农村法治意识、法治观念比较淡薄，还没有形成法律治理的氛围，特别需要尊重法律。法律面前一律平等，司法公平公正，是维护法治尊严的根本。司法腐败，会腐蚀法治的基础，践踏法治权威。在农村设立巡回法庭，公正司法执法。

（三）规范化。（1）规范党在农村治理中的领导地位和作用。制定相关制度，确立和规范党在农村治理现代化过程中的政治作用，领导、监督和协调各种力量之间的关系。规范党在农村治理中的坚强领导核心，从严治党。规范党风廉政建设，反腐败斗争，永葆党的先进性和纯洁性。完善制度，规范村支部的作用，如政治民主、经济民主等，从宏观上把握、协调和指导。这是从政治上保障农村治理现代化不至于走错方向，解决农村政治治理僵化的问题。（2）规范国家行政力量的引导作用。不管什么朝代，国家行政力量在农村治理中或多或少发挥作用。根据我国的现实情况，必须从经济、法治和文化等方面切实规范其作用。不管是县政乡治阶段，还是政社合一阶段都是从农村汲取财富，维护社会控制。乡政村治阶段，直到取消农业税以后，农村税费改革，并且逐步实行城市反哺农村，工业反哺农业的政策，农村经济治理才得到逐步强化和好转。反哺资金要用在刀刃上，起四两拨千斤的效果，如规范民生、基础设施建设等方面。研究能否收取一些费用，采取谁受益，谁出资，集中力量办大事。同时，国家采取奖励的办法予以配套支持。（3）规范村委会的职责和功能。村委会和村民是农村自治的主体，是主要力量。规范村委会承担治理的职责和功能，如村内治安、村容村貌、村集体经济建设等。发挥村委会的作用，不能推卸责任。（4）规范村民、民间组织参与治理。在村支两委的领导下，制定相关制度，具体规范村民和民间组织参与治理的路径和权限，落实建议权、管理权、收益权、监督权等，发挥其主动性、能动性。加强规范农村精英、能人的正能量，限制其负能量。（5）规范宗族势力、宗教文化势力参与治理的作用。宗族势力和宗教势力在我国农村还有一定的影响，我们要看到其优劣，对农村治理有好的一面，也有不好的一面。认真研究分析宗族、宗教的积极作用和消极作用，制定相关政策限制其消极作用，规范引导其治理的积极作用，防止法外权力的影响。同时，强化社会主义核心价值观，建设诚信社会，加强社会主义道德规范，形成善治的文化氛围。（6）规范引导市场经济在治理中的作用。市场经济在农村治理中是一种很重要的力量，有着很重要的作用。市场经济运用其竞争规律、价值规律、价格规律，像一只无形的手，贯穿于农村经济、政治、文化和社会的全过程。经济治理是农村治理的关键。必须发挥市场经济的作用，按照市场经济规律的原则治理。但是在市场失灵的情况下，不能拘泥于市场经济，而要发挥集体主义、集体经济的优势。在农村治理过程中，要区分市场经济和集体经济发挥作用的领域和范围，并且规范治理。

农村规范化治理是农村公共领域治理的制度化和科学化，结合市场治理、社会治理、党的治理以及国家行政力量治理的制度安排和规范的公共秩序。

（四）协作化。现代农村治理体系是一个有机的统一整体，包括农村各种制度系统。各种制度之间相互协调，密切协作，有效维护农村社会稳定，维护社会秩序，提高农村治理水平，达到治理现代化。如民主、法治、规范必须是一个密切联系，相互衔接的有机整体，而不是相互冲突和矛盾。农村治理协作化，包括各行为主体之间的相互协作，也包括各种制度之间的相互协作。农村治理就是处理好各种矛盾纠纷，达到善治的目的。在农村治理走向现代化过程中，由于各种政策制度不完善，各种制度之间缺乏协调性，不能相互衔接，难以达到相互协作的目的。同时，农村治理的各行为主体，并不是一个天然能够相互协作的整体，他们之间存在许多矛盾和冲突。在治理过程中，各种矛盾会一个接一个的出现，需要各行为主体相互配合，相互协作，共同解决问题。需要我们从思想上、制度上和行动上协调一致，形成劲往一处使，共同建设美丽乡村、幸福家园、现代农村。只有各行为主体、各制度之间能够相互协作，密切协调，就能有效维护农村社会稳定，维护社会秩序，提高治理水平，走向治理现代化，达到善治的目的。

（五）数字化。现代社会开始逐步走入数字信息化时代，但是在广大农村存在巨大的数字鸿沟。信息基础设施缺乏，信息沟通不及时，数字信息处理不到位，广大农民接受信息处理有一个过程。这些在一定程度上阻碍了农村治理现代化的进程。在农村治理走向现代化的过程中，要积极加强互联网+的，建设智慧现代农村，创建智慧现代农业。在此基础上，加强民主政治建设，农村经济建设，进一步完善数字化农村治理。

农村治理走向现代化，除了民主化、法治化、规范化、协作化和数字化外，还有一些现实途径，如加强文化，是农村治理的重要途径。农村治理现代化需要与时俱进，综合运用各种方法走向善治的目的。

参考文献：

[1] 辛向阳：推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J]. 理论探讨. 2014（2）

[2] 俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报，2013-12-09.