中国城市社区治理现代化的发展、内涵及趋势

公圆圆

摘 要：中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市社区成为对国家、社会治理水平进行衡量的重要标尺，因此对于城市社区治理现代化的研究就更显迫切。本文从城市社区治理的发展及内涵方面进行剖析，从中发现其发展趋势，有利于提升城市社区治理现代化的能力，从而进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：城市社区；社区治理；治理现代化

“社区”这一概念来源于斐迪南·滕尼斯的《社区与社会》。但是“社区”一词是我国费孝通先生带领燕京大学社会学系学生，翻译滕尼斯的著作时，首创的。19世纪末到20世纪初，美国处于制造业的极速发展时期，因此加剧了全社会的人口流动，大批劳动力从农村向城市集聚，引起了诸多“城市病”，由此，社区研究被引入城市。在工业化、城市化的推动下，传统的社区与现代社会的发展走向是相逆的[1]，传统的社区管理方式也不能适应现代化的发展方向，因此，社区也从管理转变为治理。

一、城市社区治理现代化的背景及发展阶段

（一）城市社区治理现代化的背景。中国正处在社会转型时期，从传统社会走向现代社会，同时又从计划经济到市场经济的体制转轨。从传统社会向现代社会的转型，也就是现代化的过程。20世纪70年代，美国亨廷顿归纳了现代化的九个特征：现代化是革命的过程，是复杂的过程，是系统的过程，是全球的过程，是长期的过程，是有阶段的过程，是趋同的过程，是不可逆的过程，是一个进步的过程。[2]从计划经济到市场经济的转轨是一个漫长的过程。在这一过程中，我国城市的社会管理结构也随之发生很大变化，以前的“单位人”正逐渐成为“社会人”，城市中原有的 “单位制”和“街居制”相继失灵，社区也就应运而生，社区的治理成为了城市治理的主要内容。[3]

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式。随着我国城镇化进程的加快，城市治理特别是城市基层治理的地位显得尤为突出，而城市社区作为城市的基本单元，城市社区治理现代化也将成为必然。

（二）城市社区治理现代化的发展阶段。1950年代，“社区发展”在联合国的倡导和推动下，成为全球性的概念和课题，旨在促进当地的社会进步与发展，后逐渐强调经济与社会的协调发展，关注居民及其他社区成员的社区参与和管理水平的提高。我国的社区发展是在政府的推动下一步步发展的。新中国成立后，我国在不同时期采取不同政策，到20世纪90年代初，才开始借鉴西方的社区发展理念。虽然西方发达国家的社区发展理念与我国的社区建设有所不同，但其根本目的都是相通的，扶贫助困，缩小贫富差距，使民众能够共享现代化的成果。

新中国成立之初，中国共产党接管大城市，废除保甲制，随后，各城市逐步成立防护队、居民小组、居民委员会等名目不同的居民组织。由于基层管理需要，1954年，颁布了《城市居民委员会组织条例》，其性质为城市基层居民群众自治组织，使得城市政权延伸到街道，也使得城市社区得以进行社会控制。同年，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一了街道组织形态，也就出现了街道办事处。但是，从1958年到1978年期间，由于“人民公社运动”、“文革”的影响，使得街道社区完全单位化，削弱了城市社区的功能。

1979年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这就重新确立了街道办事处的性质。1986年，我国民政部提倡在城市基层开展社区服务，“社区”被正式纳入到城市管理的范畴。1989年为了加强城市居民委员会的建设，颁布了《居委会组织法》，其中明确规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。90年代起，我国开始加强对社区的建设。1991年，崔乃夫部长明确指出，城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。1995年，上海市推进了街道体制改革和街道管理体制转为社区管理体制改革。1998年，国务院正式认可“社区建设”概念，使我国社区建设在制度上有了保证。1999年，开展“全国社区建设试验区”的试点工作。2005年民政部部长李学举在全国社区建设工作会议闭幕式上作了题为“建设和谐社区，为构建和谐社会奠定基础”的讲话，由此开启了和谐社区建设新的篇章。随着改革的深入，各个城市进行了不同程度的社区体制改革和街道体制改革。

2013年党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社区治理，其实就是国家治理的基础工程。2014年，习近平总书记强调，社会治理的重心必须落到城乡社区。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》提出，城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。2016年4月，顾朝曦副部长强调，要以推进城乡社区治理现代化为着眼点，进一步创新社区治理体制；要以编制城乡社区服务体系“十三五”规划为切入点，进一步增强社区服务功能。这些都标志着中国城市社区治理正走向现代化道路。

二、城市社区治理现代化的内涵：

（一）城市社区治理理念的现代化。中国在进入21世纪第二个十年，以中国共产党十八大为标志，开始驶入机遇和风险都前所未有的新征程。当前中国社会领域面临诸多问题，这对于提高社会管理水平就提出更高的要求，中国只能通过深化改革，由传统社会管理转向社会治理的创新。要想达到这种转变，就必须先摆脱传统的行政化管理理念，在治理理念上创新。理念是行动之引领，因此城市社区建设工作必须从传统的“管理”理念转为“治理”理念，也就是：参与主体从传统的“单一”性理念转变为“多元”性理念，社区工作从传统的“上传下达”理念转变为“自下而上”的理念。这一系列的转变，是理念上的创新，是城市社区治理的传统理念向“多元共治、和谐共赢”现代化理念的发展。

（二）城市社区治理主体的现代化。在我国的城市社区建设中，政府曾作为单一的社会管理主体独挑重任，依靠自上而下的行政命令垄断城市社区所有的资源，无法走出大政府的思维。随着城市社区治理现代化的发展，城市社区治理的主体不再单一化，政府逐步退居二线。很多项目政府不再直接承办而是提供政府购买服务，或广泛吸引社会资本参与共同治理。现代化的城市社区治理主体应该是打破原有政府与社区之间的指导与被指导的关系，形成党、政府、居民和社会组织等多方合作，协同治理的关系。

（三）城市社区治理模式的现代化。从中国的城市社区治理发展和演变过程中，我们可以清楚地看到，“单位制”、“街居制”模式，是以街道、居委会为治理主体，采用上传下达式的管理方式。其管理行政性极强，居委会的群众性、自治性根本无从体现。这就要求城市社区治理模式必须要创新，必须要突破传统的单一、静态和孤立模式。城市社区治理模式的现代化就要求，治理主体要多元化，治理方式要良性互动，将每个单独的领域、层次，分散的资源，整合起来，使之形成多元化、系统化、协同化的现代化模式。

（四）城市社区治理体制的现代化。由政府独挑重担的传统体制已不适用于当下的多元参与、协同共治的新的治理模式。在社会治理现代化的要求下，城市社区治理必须破除不适用的旧的体制，建立现代化的新体制。新体制的建设要理顺政府、居民、社会组织等多元主体之间的关系，要搭建政府主导、社区自治、多元参与的现代化治理体制的架构，要建立由政府主导，社会组织与居民共同参与的治理平台，要健全社区治理工作机制和法律法规。

三、城市社区治理现代化的发展趋势

（一）城市社区治理将发展为多主体共同治理的模式。城市社区治理现代化就要求政府与其他社会主体或市场治理主体之间构建一种平等的、合作与协商的共治关系。[4]随着社会转型，旧有一元治理模式将被多元共治模式所取代。政府不再是社区治理的主导核心，它将把大量责任、权力转移给其他的治理主体，引导多元的治理主体互相合作，共同参与，并扶持社区中介组织和社会组织，激发社区居民自治力，使城市社区形成一种多主体广泛共治的模式。

（二）政府在城市社区治理中将由全面管控转变为引导互动。在城市社区治理现代化的形势下，政府一元管控的治理方式已不再适用，政府的角色应由一元管控者转为引导支持者。在城市社区治理过程中，政府应逐步地引导、支持社区自治能力的养成。社区居民对于社区治理的主动性、参与性并不高，政府应作为倡导者，去指导社区工作人员和居民，激发他们的积极性，让其主动参与到社区治理中来。随着社区自治能力的提升，政府由前台转向幕后，从全面管控转为对多元主体进行引导并与其互动治理的角色。

（三）城市社区治理政策的制定与推进中构建沟通渠道。2015年2月21日，新华社发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。其中第十六条“新建住宅原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”引起了舆论浪潮，许多民众不能对其进行正确解读，单纯地将其理解为“拆除院墙”。由于缺乏良好的沟通渠道，造成政策推进的困难。在城市社区治理现代化的当下，政府与民众之间构建良好沟通渠道，才能使城市社区治理政策良好推行。

（四）社区中介组织与社会组织将在城市社区治理中发挥更大的能动作用。城市社区治理动力的来源是基层社会自治，这就要求社区中介组织、社会组织参与到城市社区治理中来。政府在由前台转向幕后的过程中，需要社区中介组织与社会组织承担这部分职能。政府引导、支持，让社区中介组织与社会组织对接、整合社区资源，组织社区居民共同参与到社区治理中，使城市社区自治能力不断提高，形成良好的自治体系。所以说，社区中介组织与社会组织将发挥越来越大的能动作用。

四、结语

城市社区治理的现代化还没有完成，它是一个持久的动态过程，需要政府与居民、社会组织等多元主体共同参与，整合社区资源，形成多元共治的模式，才能使得城市社区治理更快地走向现代化。

（作者单位：西华大学马克思主义学院）

参考文献：

[1] 张林江.走向”社区+”时代：当代中国社区治理转型[M].北京：社会科学文献出版社·皮书出版分社，2015：61

[2] 李荃辉.成都构建社区社会化服务体系研究——以成华区社区建设为例[M].四川：四川出版集团·四川科学技术出版社，2009：7-8

[3] 黄维民.现代化的城市社区治理架构探析[J].国家治理，2015，（34）：29

[4] 周庆智.论中国基层政府治理现代化[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）