公民教育：国家治理现代化的基础支撑

闫卫华+郭超文

摘要：公民教育和国家治理现代化作为现代文明的两个重要命题，密相关联，相互支持。国家治理现代化为公民教育营造良好的发展环境，公民教育的发展为国家治理现代化提供必要的基础支撑。这其中，公民成长为国家治理现代化提供土壤支撑；公民意识为国家治理现代化提供思想支撑；公民参与为国家治理现代化提供力量支撑。二者共同致力于实现中华民族伟大复兴的中国梦。

关键词：公民教育；权利和义务；治理现代化；基础支撑

中图分类号：D64文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0024-04

公民教育与治理现代化作为实现国家现代化的路径选择，在价值追求层面是内在一致的，即二者都致力于实现国家富强、社会和谐、人民幸福。这种内在的一致性在很大程度上表明二者之间存在着协同推进的关系。一方面，公民教育的发展离不开国家治理现代化为其营造安定有序的社会环境。国家治理现代化在推进的过程中所产生的社会影响为公民教育的发展提供不断改善的社会环境，也正是在这种良性社会环境的建构下我国的公民教育事业才得以焕发出勃勃生机。另一方面，“一个社会的整体现代化关键在于人的现代化，而人的现代化的关键又在于教育的现代化。”[1] 公民教育作为培养现代公民的根本路径，是教育现代化的本质体现，是国家治理现代化的基础支撑，为国家治理现代化提供了土壤支撑、思想支撑和力量支撑。

一、公民教育与国家治理现代化

我们要理解“公民教育”，首先就要对“公民”一词进行厘定。公民作为源自西方的引入概念，是一个兼具法律与政治意义的历史性范畴，不同历史时期和不同社会条件下，人们对于“公民”这一概念的理解与认识不同。“公民”一词最早出现在古希腊，在希腊文中“公民”是由“城邦”这个词衍生而来，其意思是“属于城邦的人”。在这里，公民是构成城邦的基本要素。欧洲资产阶级革命时期，法国大革命所倡扬的自由、平等、博爱深入人心，“公民”一词被赋予了新的内涵，开始以平等参与公共事务作为公民之重要权利。到了现代，“公民”通常是指具有某国国籍，根据该国宪法和法律规定，在国家政治生活和社会公共生活中平等地行使权利和自觉履行义务的人。公民是集权利和义务于一身的社会存在体，是个人与国家、个人与社会权责关系的反映。即国家的每一位公民都应当平等地享有法律赋予的一切权利，平等地参与国家政治生活和社会公共活动，并且自觉地履行自己所肩负的责任与义务。

公民概念的历史演进逻辑直接决定了公民教育在不同历史时期内涵的变化。公民教育作为社会现代性的重要表征，在古希腊时期主要是指培养公民奉献精神和爱国意识的一系列教育实践活动。资产阶级革命后，伴随着民主政治的发展，现代意义的公民教育学说相继涌现。这一时期，人们对公民教育的理解大体都转向对公民参与政治生活能力培养的注重。我国学者近年来对公民教育也做了相当程度的探讨，但从未达成一致的意见，这或许也正是公民教育研究自身的魅力所在。就公民教育的概念而言，众说纷纭，但其中又不乏共同之处。绝大部分学者从广义和狭义两个层面来界定“公民教育”这一概念。例如李治德、任勇两位学者。前者认为，广义的公民教育是指对公民群体的教育，其教育内容及教育目标都较为宏观；狭义的公民教育是指提升公民在社会公共事务中扮演角色质量的教育，即培养国家需要，能够为自身、家庭及社会发展做出积极贡献的“好公民”的教育。[2] 后者认为，广义的公民教育是指国家基于意识形态和核心价值，对公民进行国家认同、知识涵养、参与政治生活能力等内容的教育，其实施对象与受教对象均很广泛；而狭义的公民教育是指学校这一专门教育机构向公民传授政治及社会公共生活参与等必备知识的学科。[3] 二者诠释的立足点不同，前者更多地侧重于公民教育内容及目标的不同，而后者则更加关注施教主体与受教对象的不同。基于此，笔者认为，公民教育可以界定为：由政府主导的对全体公民进行国家认同、中华民族共同体认同、国家公民身份认同，以使之具备相应的权责意识、法治意识、道德意识、政治生活参与意识等符合社会主义核心价值观要求，顺应国家治理现代化潮流的一系列能力的教育实践活动。其本质是塑造公民的现代人格，实现人的现代化。

治理是现代政治文明的表征，是人类在寻求民主政治路途上具有里程碑意义的路径创新。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[4] “治理”一词再次引起了全社会的广泛关注。关于治理，上世纪90年代以来，西方学者给予了诸多论述，但就其权威性而言，全球治理委员会做出的界定最具代表性，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[5] 20-21 治理是社会多元主体在公共领域遵循正式制度或非正式制度安排对社会公共事务进行有序有效管理的过程。从统治到管理再到治理，是人类政治文明发展的演进逻辑，更是现代文明国家与古代专制统治的重大区别，是现代文明国家的诉求。也就是说，治理是现代国家政治文明的特征。

国家治理现代化包括国家治理体系的现代化与国家治理能力的现代化。党的十八届三中全会将这两个“现代化”统一于国家治理之中，作为我国全面深化改革所设立的总目标。关于国家治理，习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[6] 国家治理体系和国家治理能力的现代化是国家制度体系与国家制度执行能力现代化的反映，即制度体系架构的合理性与制度实施有效性的显现。二者统一于国家治理这一主题，是相互联系、互相促进的两个方面。国家治理现代化是站在时代浪头反思过去、瞭望未来的进步之举，是踏着改革开放的春风对一路走过的艰辛路途的审思与开拓，是我国为适应国际国内环境变化而做出的主动选择和理性作为。推进国家治理体系和治理能力的现代化是中国特色社会主义现代化建设的必然要求，是顺应时代潮流，实现国家富强、民族复兴、人民幸福“中国梦”的应然选择。

二、公民成长：国家治理现代化的土壤支撑

公民教育作为一种重要的政治社会化形式，其优越性体现在：一方面，公民教育是我国教育转型的必然取向，能够培养出适应国家现代化进程的合格公民；另一方面，公民教育的过程也是将国家核心价值观以润物细无声的柔性方式传递给公民的有效途径，促成核心价值观入脑入心，成为引导社会主义公民生活行动的潜在力量。国家治理现代化离不开大批合格公民的存在，缺少公民支撑的现代化工程也难以维持久远。国家治理现代化需要成长起来的公民为其提供发展土壤，进而生根开花结出丰美的现代化果实。

梳理我国的公民生成脉络，不难发现由早期的臣民到近代的国民再到现代的公民，伴随我国个体存在称谓的变化，其自身所蕴涵的内在意义及其塑造的人格品质也在相应的做着改变，即由单纯的服从到过于强调义务再到权利与义务并重。这种改变不单单是一个词语其中某一语素的变动，更重要的在于它是人格进步的重要表征，是现代人格形成的艰难历程，是在人类自身进步史上的重要创举。从微观层面来说，“个人修养提升和品格塑造的过程，也是推进国家治理现代化的过程。”[7] 现代人格的形成是国家现代化实现的基本条件之一，在整个公民生成的历史进程中，很多个体开始主张自己的合法权利，维护自己的合法利益，同时自觉履行自身所承担的义务，并且具有了选择自我生存方式的自主性。越来越多的个体存在在思维和行为方面散发出现代人格的独特魅力，逐步成长为治理现代化持续推进要求的根本力量，公民的不断成长为国家治理现代化的实现提供着重要的土壤支撑。

“政治与一致性治理（consensual governance）的实现和维持紧密联系在一起。在实现这一目标的过程中，公民身份至关重要，因为它能提供一种强有力的合法化身份。”[8] 4与臣民、私民不同，公民身份赋予了每个个体平等地享有参与国家政治生活等以往只能是奢望的诸多权利，与此同时，公民身份也要求公民必须履行一定的义务，以此来更好地保障社会秩序，促进整个国家的文明进步，而这也是公民之“公”与私民之“私”的重要区别。也就是说，公民身份是权利与义务、责任的统一体。而这种统一也正是国家实现治理现代化最应具备的条件之一，没有具备现代特征的公民存在，治理现代化便无从谈起。国家治理现代化作为我国向善治目标迈进的重要方略，对公民身份品质有着更高的要求，需要弥合公民教育研究领域流派之间的隔阂，形塑与国家治理现代化要求相适应的公民人格和公民特质，而实现这一目标的最优途径就是公民教育。“一个成熟的关心政治和道德事务的、关心人事和人的公民只有通过教育才是可能的。”[9] 公民的培养是一个国家支撑力量的造生，公民教育的终极目的就是培育符合特定国家和地区政府主流意识形态、社会、家庭及他人需要的，具备为国家发展贡献力量的人格素养的公民群体。公民教育作为一种凭借自我管理的公民群体的聚合力及强化力，是国家民主精神传承的重要路径，亦是国家民主实现的必要途径。

三、公民意识：国家治理现代化的思想支撑

思想意识的转变往往比外在器物层面的改变来得更为深刻，现代公民的培育在一定意义上就是对人们现代意识、现代观念的思想养成教育。公民教育通过诸多的媒介路径将符合国家治理现代化要求的公民知识传递给每一个个体存在，而最终的诉求不是将知识搁置或止于文本的熟悉，而是将这些知识内化于心，通过文本的学习与活动的践行，形塑自我的现代意识，以此来规训个体行为。国家治理现代化的实现需要一定思想的支撑，公民意识作为现代人格的内在体现，其要求契合国家治理现代化的理论遵循，利于民主国家、民主政治的建设和发展。

党的十七大提出，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。”[10] 首次明确把公民教育作为国家政治发展所需考虑的重要任务之一。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，培养社会主义合格公民。”[11] 把公民意识教育进一步列入到了国家教育改革的目标规划中，更加凸显了其重要性。2014年5月，习近平总书记在第二次新疆工作座谈会上强调指出，“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，最大限度团结依靠各族群众，使每个民族、每个公民都为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量，共享祖国繁荣发展的成果。”[12] 公民意识的树立关乎国家稳定、民族团结，关乎国家民主政治的发展、进步，关乎民族复兴中国梦的实现，是维系国家治理现代化向前推进的重要支撑力量。

公民意识教育注重对公民国家认同、法治意识、道德意识和参与意识的培养，旨在从精神层面塑造符合国家治理现代化要求的合格的社会主义公民。经济的现代化并非等同于整个国家的现代化，现代化最本质的考量因素还在于人的现代化，即公民是否具有现代人格、是否具有公民意识、是否具备参与能力。在这其中，公民意识主要表现为公民对国家执政党、政治制度、政策法规、指导思想、发展方向等的认同；对宪法及各项法律法规的认知；对中华传统美德及人类基本伦理的遵循；对国家政治生活及社会公共事务的参与。治理现代化不是某个群体、某个人可以完成的，它的实现需要社会每个个体的积极努力。而这种努力源自公民对国家、民族、社会方方面面事务的关心和责任认知，也就是我们所说的公民意识。只有个体具备了公民意识才能称之为公民，否则其与公民本质无关，更不论其现代特征。公民意识作为国家治理现代化的思想支撑，内在地调动着公民支持、参与的主动性与积极性，利于现代化建设保质保量的恒续推进。“进行公民教育实践培养公民意识，其实也就是对公民进行社会化和继续社会化的过程，把‘单位人转变为‘社会人的过程。”[9] 这种转变拓宽了人们的眼界，使其开始不再仅仅局限于自己生活的圈子，而是时不时地着眼于社会公共生活，关注国际社会、关心国家事务。这样的改变也使得民主政治、法治社会、和谐世界得以可能。就民主政治来说，民主与协商作为多国公认的理想行政方式，其落实也离不开公民意识的形成。“民主与协商作为一种程序，需要制度化。但民主与协商不只是一种制度，还是一种生活方式或公民意识。或者说，即使是有一种民主与协商的制度，若没有民主与协商的意识，也不会有执行制度的自觉力量。”[13] 在行为逻辑层面，意识往往先在于行动，起着激发、指导、规正的作用。从某种意义来说，公民教育的基本任务就在于人们的现代意识的形塑，是协调社会与个人关系的一种努力。“在今天，公民教育的根本任务不仅在于造就一个国家主权下的公民，更重要的是，它必须去唤醒公民作为一个完整意义上的人所必须拥有的德性的优异与卓越。”[9] 可以说，公民教育的实质在于培养社会个体具有公民意识，能够清楚地认知自己在国家中所享有的权利及应当履行的义务、肩负的责任与使命，并能在法律框架内行使自己的权利，进而规正自己的思想，提高自己的道德修养，积极参与社会公共事务，做出有利于国家和社会的行为。“社会自治的主体是广大公民，公民的政治素质和参政能力直接决定着一个国家的社会自治水平。我们既要尊重公民的政治主体性，相信公民的民主治理能力，也要改善和加强公民意识教育，张扬公民的民主法治意识、自由平等意识、公平正义意识和权利责任意识。”[5] 121-122 公民教育是突破地缘、血缘局限在更为宽广的公共空间里培养公民个体国家意识、权责意识、法治意识、道德意识、参与意识等深刻情感的教育实践，是基于对民主、自由、平等、法治、人权等现代人格精神追求而产生的信仰归属感的获取路径，是人们内心的一种价值趋同和内在追寻。现代化进程的推进需要这种思想力量来统合社会各方力量，需要这种思想来凝聚人民之心，更需要这种思想来激发民族的创造力。

四、公民参与：国家治理现代化的力量支撑

国家治理现代化需要广泛而强大的力量来推进，这种力量就是全体公民的参与。治理现代化的实现单方面地依靠政府是不可行的，因其缺乏微观层面的必要关注及根本意义上的监督落实。公民作为积极的参与力量，因其自身的广泛性和强大作用力能够很好地弥合政府行政过程中所存在的缺陷，以使行政体制更加完善，进而推动政府更好地作为，早日实现国家治理的现代化。

国家治理现代化致力于实现民主政治，而民主政治的重要取决因素就在于公民是否能够广泛地参与到国家政治生活中来，承担起因自身公民身份而产生的责任，每个公民能够体认到自己在国家中的存在价值，认识到自己并非脱离国家而存在，自身的命运与国家命运密切相系。“公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上官民共治。”[5] 118 公民参与的程度决定着政治的民主程度，官民共治是民主政治实现的重要表征。通过让公民有序、合法地参与公共生活，进而建立多元共治（特别是官民共治）的体制制度架构，有利于我国民主政治的发展，有利于我国治理现代化的实现。考量公民参与，它是一个合作双赢的良好政治行为，无论就其参与者而言还是政府而言，都大有裨益（见表1）。

国家治理现代化的实现需要公民参与提供力量支撑，但这种参与并不是随性、毫无章法的乱作为，而是有效并且有序的参与。参与的有效性主要是指公民在国家公共决策或公共事务治理中的参与行为能够对政府及政治精英实施的决策产生影响，影响力的大小及影响范围决定着公民参与有效性的高低。有序性则是指公民在行使自己权利、参与政治生活的过程中必须遵守国家宪法和法律的相关规定，以较为理性、合法的方式参与社会公共事务的管理。[14] 也就是说，公民参与并非盲目、狂热的政治投入，亦不是肆无忌惮的政治行为，而是在宪法和法律所容许的范围内理性地参与国家政治生活。有效及有序的公民参与正在作为并将持续作为国家治理现代化实现的促进力量，在国家民主政治建设、社会自治能力发展及公民个体健康成长的进程中发挥着越来越重要的作用。在这其中，社会自治能力的发展对整个国家的治理现代化意义尤为重大。求得公民参与的共识，最为重要的途径就是增强参与主体间在参与过程中的互动与协作，各公民组织、团体及公民个体作为社会自治力量的主要构成，增强其与政府机构及政治精英的对话协商在治理现代化的语境下就显得极为重要。政府及政治精英应当以欢迎和开放的心态促进公民及公民组织、团体介入到公共管理事务中，与其一道携手共治，实现双赢，即一方面减轻政府管理的沉重负担，一方面也提高公民及公民组织、团体的自治能力，使其获得成长。除此之外，“就国家治理的制度设计而言，社会组织的功能以及相关社团的自治能力可以为国家和市场的无缝衔接起到缓冲和补漏的作用。”[15] 公民组织作为有别于政府和一般营利性组织的社会力量，因其独有的公共性，有利于促进政府健康高效的运转。总之，公民参与力量的兴起积极推动了多元共治的现代治理模式的形成与发展，在人类民主政治的发展史上具有标志性的意义。正如基思·福克斯所说，“政治改革必须提倡参与的伦理，以提高公民行使权利和履行义务的机会。只有积极地行使公民身份，才能消除权利与义务之间虚假的对立。”[8] 90无论国家赋予了公民多少权利，公民究竟承担的义务又有多少，如果公民没有真正参与到公共事务中来，谈论权利和义务则毫无意义。公民参与是确证公民身份的核心要素，是推进国家治理现代化实现的根本力量。

结语

人类政治文明发展的历史经验表明，公民教育既明显受制于国家治理模式，有着鲜明的时代烙印，同时，公民教育本身的发展变化也折射出了国家治理模式的变迁和进步，勾勒出国家治理主体从单一走向多元，治理机制从自上而下的单向控制走向多层次多维度的合作共治，治理模式从国家全能管控转向社会网络化治理的清晰图景。国家治理现代化需要土壤、思想、力量的支撑，而这一切支撑得以实现的重要途径就是公民教育。公民教育所承载的自由、平等、法治、民主等价值构成，在社会层面提供一种内在化解社会各方矛盾，深入凝聚多元治理的力量，顺利建构良序治理的浑厚引导力量。公民教育这一现代化工程的实施为国家治理现代化的实现提供发展土壤、思想指引与力量供给，进而使其拥有坚实的内在支撑，以此使得我们在国家治理现代化这条道路上行走地更加自信，更加勇敢，更加坚定，持续朝着国家富强、人民幸福的中国梦前进。

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