政府雇员制历史与理论逻辑

覃晓辉++刘舒

【摘要】作为一种新的人事管理制度，中国政府雇员制引人关注。从中国人事制度的变迁、政府工作人员身份的变化角度来讲，社会的发展构成了中国政府雇员制的历史逻辑；以经济建设为中心，推行改革开放政策的背景下，政府与社会之间的关系发生了嬗变，由此成为其实践逻辑；社会公仆理论、新公共管理理论、委托—代理理论构成其理论基础。

【关键词】政府雇员制 历史逻辑 实践逻辑 理论基础

【中图分类号】DF31 【文献标识码】A

公务员制度的建设初期，以终身制用人形式管理国家行政部门，经过时代的发展和历史的演变，公务员制度与社会的发展之间出现了诸多的不协调。例如，官体本位思想在群众心中日益膨胀，年轻人争先恐后地争夺公务员职位，这导致社会用工人员紧缺，抑制了社会的进一步发展。终身制是西方发达国家在发展过程中首先遇到的瓶颈，原来适应大工业化的科层官僚制管理模式已经落伍。为适应全球化和信息化给政府人事管理制度带来的挑战，西方发达国家率先对公务员制度进行了改革，调整公务员终身制的制度，推行政府与其工作人员之间的雇佣关系，合同雇佣和临时聘用成为政府部门用人的常见方式。相对于西方发达国家，中国社会建设相对较晚，但随着中国改革开放程度的进一步深化，中国社会形态发生了巨大变革，原有的政府用人制度同样出现了西方发达国家所遇到的问题。因此，研究中国政府雇员制是满足时代发展和社会变革需求的先决条件。

中国政府雇员制的历史逻辑：从身份制走向契约制

2002年6月，吉林省人民政府率先实施政府雇员制，此后，珠海、长沙、无锡及武汉等地也相继引入政府雇员制对公共行政事务进行管理①。从各地区的政府雇员制开展现状来看，政府雇员在身份上与公务员有本质的区别。首先，在行政编制上，政府雇员是面向社会招聘，无需通过公务员统一考试，没有行政编制；其次，政府雇员无行政职务，不具备行政行使权力；最后，政府雇员是以契约制、合同制的方式建立与政府之间的劳动关系，政府雇员利益保障是基于劳动法的基础上实施的。

身份制是一种历史性选择。中国行政体制经历几千年的沿袭，虽然社会意识形态上发生了巨大的变化，但是封建官本位的思想在人们的思想意识中仍然存在。从运行特点来看，中国古代官吏制度具有明显的身份制特征。“家国一体”和显著的人身依附及等级关系是其最基本特征，农业社会特有的经济结构、社会结构和政治制度决定了封建统治者在国家的治理过程中，实行“亲贵和一”的组织原则，政治与宗法浑然一体；而行政的目的则是维护君主的神圣权威，实现专制统治。“家国天下”以及“天子替代行政”理论确立了君主的权威，但仅靠君主一人不能理顺天下所有政事，君主必须把具体治理天下政务的权力下放给各级庞大的官僚集团，但由谁来接受这种权力、对他们怎样管理则成为君主必须从严从远考虑的事情，所以“治官之制”就成为古代行政制度的核心内容，而“控制”则成为行政的基本手段，通过控制，君主与官吏、上级与下级就形成了一种人身依附关系。

在1993年公务员制度正式实施之前，中国行政人事制度以干部制度形式呈现。干部制度是在民主革命时期吸收前苏联人事管理制度经验，而形成的一种适用于社会基础分工管理的体制②。干部制度虽然与封建体制下的行政人事制度有了本质的区别，但是其自身仍具有典型的身份制特征，将人以阶级区分，并与工人阶级、农民阶级、资产阶级等相对应。干部体制下的行政管理具有身份永业性、职绩分离性和待遇优越性。在计划经济时期，干部一词象征着名誉、地位和待遇，在资源的分配上干部有别于群众，这导致干部身份成为诸多人一生的追求。但是，在改革开放之后，市场经济体制下，干部身份的优化性逐渐被淡化，社会思想形态发生了重大的转变，身份制对于新环境下的人们来讲需求并不如原来那么高，由此，身份制改革成为新时期人事改革的重要内容之一。

中国公务员制度的建立及其存在的身份制问题。以经济为中心的国家发展和社会意识形态的形成，倒逼中国行政用人制度的进一步深化改革。1993年，以建设社会主义市场经济体制为主导的《国家公务员暂行条例》正式出台，这标志着中国公务员制度正式走进中国行政人事管理的历史舞台。我国公务员制度是基于改革开放进程中积累的人事改革实践经验和借鉴发达国家公务员制度的基础上设立的。公务员制度引入现代社会生产规律的管理方法和制度，以公开、公平、公正的激励竞争机制开展领导干部的任用。鉴于我国干部队伍系统的复杂性与庞大性，为了更好的对干部队伍进行权力监督，2006年，我国开始实施《中华人民共和国公务员法》，以坚持为人民服务为宗旨，不搞“政治中立”、“两官分途”。这标志着具有中国特色的公务员制度进入了法制化的进程。

虽然中国公务员制度的建立标志着我国行政人事管理取得了巨大的进步，但是公务员制度存在的身份制问题一直没有解决。其主要原因是，我国公务员队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度不够完善、监督机制不健全。我国公务员队伍包括党、政、军、司法机关、公有制企业、教、科、文、卫等诸多行政管理人员。在执行国家公务过程中，面对庞杂的社会管理对象，公务人员无法进行具有针对性的具体管理，这使得政府在公共服务方面管理粗放化、僵硬化。虽然我国公务员队伍在逐年扩大，但是对于权力的管理却是相对的集中，这势必会导致管理上存在业务与行政相脱离的尴尬局面。在对干部的管理方式上，我国行政部门一直沿袭着延安时期强化思想政治教育，弱化具体工作性质和社会责任的特点，这导致对行政人员管理无法按照工作性质的不同具有针对性的管理。在管理制度方面，缺乏系统的岗位竞争制度，使得干部调配只有计划机制，没有流动机制，领导部门的一把手具有较大的人事任免权力。腐败是近几年的热门话题，腐败问题的产生并不是一朝一夕形成的，这与我国行政监督机制的匮乏不无关系，一种权力如果失去了监督与约束，那么势必会滋生腐败现象。

从身份制到契约制的转变。身份制，一直以来是中国行政部门人事管理制度的主要特征。这是国家建立初期社会管理层级缺乏所导致的必然选择。在国家不断发展过程中，身份制让社会出现了阶级化的人事形态。公务员终身制让诸多的年轻人为了这一身份的象征踊跃参加“国考”，出现了一个职位几千人竞争的局面，相反社会层面，人才短缺现象日益严重，社会人事形态和人民思想意识出现了变形。这不利于社会结构的稳定，更不利于国家的发展。由此，以契约制、合同制建立政府机构用人方式的呼声越来越高，对政府工作人员的管理也不再以法规和制度为唯一依据，而普遍采用私营部门成功的管理手段和经验，依据契约对政府工作人员进行管理。政府工作人员实施有限任期的契约而非传统的职位保障制。

随着我国公共管理面向社会化转变，以行政管理为主体的公共服务优势逐渐被弱化，政府行政人事制度改革需要具有更高的弹性和更加专业的取向，以身份制公共管理体系向契约制转变，转变官僚主义、官本位的社会思想，让新时期国家公共管理服务更加便捷、多元，体现出行政服务的人性化、参与性。

政府雇员制是社会转型期政府为加强管理社会化而做出的一种体制转型的新尝试。在经济全球化、市场国家化发展的今天，以政府所主导的市场经济已经无法满足社会的发展需求，以此出现诸多管理上的缺陷。还政于民，以契约化、合同化的方式，在社会层面广招人才，提高行政管理的执行力。它通过市场机制确定雇员待遇，以契约确定雇员责任，在某种程度上能够吸引高层次人才，在事实上打破了传统体制下人才录用的规则，让单一的千军万马过独木桥的行政人才选拔方式成为过去时，进而体现出社会化、契约化管理国家的决心。

政府雇员制的实践逻辑

近代以来，西方国家“从早期的公共行政到今天的公共管理，其主轴的变化都是环绕政府与社会、政府与市场的转变与调整”③。政府与社会的关系问题，随国家的产生而出现，在不同的历史时期和不同的国家，产生了许多关于政府和社会关系的理论。其中马克思主义关于政府与社会关系的理论主要观点有三：一是政府产生于社会。政府和国家一样不是从来就有的，是社会发展到特定历史阶段才出现的，是阶级矛盾不可调和的产物。政府是社会结构的组成部分，其不仅作用于社会，而且受社会形态的制约；二是政府负有社会管理职能。政府在履行政治统治职能的同时，也必须承担社会管理的职能；三是政府的权力要受制约。社会必须建立权力制约机制，对政府的权力进行有效的制约。政府雇员制的出现也从一个方面凸显出中国政府与社会关系的嬗变。

政府与社会关系的嬗变。1949年，中华人民共和国正式成立，采用以共产党为唯一执政党，多党派参政、议政的方式管理国家。在早期阶段，由于社会机制不健全，所以需要由政府主导社会体制改革与完善。在这个阶段，政府行政权力不断扩张，下属职能部门快速增加。随着社会的变迁，社会力量不断成长，社会体制日益健全，缩小政府权力，让社会力量参与社会公共事务的管理，不仅能够体现出人民是国家的主人，而且能够简化政府行政关系，提升行政效率，加快社会的发展。从马克思唯物主义世界观的角度来讲，政府与社会关系的嬗变是历史发展的必然选择，社会转型是一种形态向着更加高级的形态转变。

转型时期中国政府与社会的关系。1978年改革开放后，中国社会进入全面转型时期。转型的基本内容包括经济体制的转型、社会结构的转型和政治转型④。其中政治转型是政治系统面对社会现代化带来的环境剧烈变化的挑战作出的适应性调整。在社会转型时期，中国政府与社会的关系逐渐从改革开放前高度集中的政府一元结构向政府与社会所构成的二元结构关系嬗变，这种嬗变首先就表现在政府对社会控制的减弱。将原有单一化的资源分配模式，转变为多元化资源供给，政府职能正向着社会化、集体化的方向发展。经过30多年的不断探索与努力，如今政府在放松对经济生活控制的同时，也放松了对社会的控制，而且控制手段也日趋多元化，改变了过去仅依靠计划指导与行政命令的状况，经济、法律等其他手段的作用也日益明显。其次还表现在政府职能的转变，由“全能政府”向“有限政府”转变，在对社会放松控制的同时，政府控制的直属关系也发生了重大的改变。这表明，中国政府正以建设可持续发展的国家而不断完善着自身的服务方式。政府工作的“下放”让第三部门快速成长，社会力量逐渐承担着更多的社会公共事务。

社会转型时期公共人事制度的基本诉求。面对“十一五”规划后期的体制转型、社会结构变动和社会形态变迁，国家加大了以市场经济为主体的社会结构调整。政府作为国家的服务机构，在社会转型时期要将民主法制、公平正义作为促进国家发展的工作核心。30多年的改革开放让中国逐渐富强起来，改革开放之所以成功源于一个共识，就是“发展才是硬道理”。在以经济为核心的社会形态发展过程中，我们的目标是明确的，那就是创造财富。但是，以发展经济的思路去解决社会发展问题，则偏离了社会正义的根本。如今我们国家面临着三大转型，一是社会分配制度改革；二是构建社会诚信体系；三是加强法制建设，维护公民权益。这些问题的解决都需要我们构建一套创新型人事管理制度，打破原有政府用工方式，多元化、分散化、弹性化、专业化解决人才需求问题。以市场竞争机制、契约化、合同化方式雇员，突出用人的灵活性，进而解决公务员体制人才不健全问题。

政府雇员制的理论基础

社会公仆理论。马克思、恩格斯首创以服务社会大众为己任，实行选举制、撤换制和低薪制的社会公仆理论。其中心思想是要将公职人员打造成为真心为广大群众服务的团体⑤。毛泽东强调，社会公仆要走群众路线，能够全心全意为人民服务，并且要接受来自社会各个方面的监督⑥。邓小平指出，领导就是服务。江泽民认为，人民公仆是为国家主人排忧解难的团体，必须受到法律的约束和人民大众的监督。胡锦涛提出，党的各级领导干部，要树立公仆意识，牢记全心全意为人民服务的宗旨。习近平指出，既要从政，又想发财，那就只能去当让人指脊梁骨的赃官、贪官。政府雇员中一些人员不占行政编制，但是他们手中的权力却是政府切实赋予的，所以既然掌握政府权力，那么就应做社会公仆的事⑦。行政权力是一个国家行政部门赋予执政者社会大众服务的权力，权力的执行者、权力执行过程和权力执行结果都必须要得到社会大众的监督。

新公共管理理论。新公共管理理论对现行政府雇员制度的一些原则和特征进行了变革。一是推行临时雇佣制、合同用工制等方式，打破传统公务员聘用方式。二是将政策制定与政策管理相统一，强调政治任命者与政治执行者的渗透关系，相互之间共同承担应有的责任。新公共管理理论采用绩效合同、政府事务外包和市场机制等方式完成政府工作内容。其中绩效合同就是要求政府工作人员从长期契约向短期契约的转变；而政府事务外包和市场机制则要求以契约为载体，通过市场竞争，整合优秀人才资源，实现政府特殊时期解决特使事务的需要。

委托—代理理论。委托—代理理论是将政府与政府工作人员之间建立满足双方诉求的契约雇佣关系。政府雇员以合同聘用制从社会上录用符合工作岗位职能要求的社会人员。在双方的契约中，政府赋予雇员以一定的权限和资源来参与政府管理和公共服务的提供，而雇员则凭借自身的专业知识和智力为政府提供服务，于是双方就构成了委托—代理关系，只不过政府成为委托人，而雇员则成了代理人。因此委托—代理理论就构成了中国政府雇员制的又一理论基础。

（作者单位：琼台师范学院评估督导办，中央民族大学管理学院）

【注释】

①杨建国，周岩松：“政府雇员制：实践困境与破解之道”，《东北大学学报》（社会科学版），2011年第6期，第516～520页。

②闰丙金，陆艳君：“乡镇政府公共服务供给能力的制约因素与提升策略—以江苏省镇江市高桥镇为例”，《行政与法》，2012年第6期，第16～20页。

③陈发美，谢宝剑：“中国地方政府聘用制度变迁的逻辑—基于路径依赖理论的研究”，《北京行政学院学报》，2013年第3期，第12～14页。

④卓萍：“国内外政府绩效合同研究主题与展望”，《贵州师范学院学报》，2014年第10期，第45～46页。

⑤唐珂，李琨：“从品位制到聘任制：中国公务员制度的路径依赖”，《学理论》，2014年第30期，第18～19页。

⑥贾征宇：“‘国考热与凡勃伦效应—兼论中国公务员制度变革”，《中国集体经济》，2015年第6期，第53～56页。

⑦潘波：“以法治方式推进事业单位改革的路径分析”，《财经法学》，2015年第4期，第15～18页。

责编 /王坤娜 许国荣（实习）