“以人为本”视角下的城镇空间效益评价方法研究

关键词：以人为本；城镇空间；“三生”功能；国土空间规划；空间效益评价

在生态文明建设与新时期国土空间规划背景下，我国城镇发展从增量扩张转向存量挖潜[1]。科学合理的城镇空间效益评价有助于决策者把握城镇发展态势，合理分配城镇空间发展资源，对新型城镇化建设与国土空间高质量发展具有重要意义[2]。我国国土空间治理强调以人为核心，科学统筹生产、生活与生态空间布局，并要求强化国土空间的监测预警和绩效考核。2024年自然资源部进一步指出，应依据国土空间规划，平衡经济、生活、生态需求，促进国土空间用地再开发，通过区域性规划协调与项目实施，推动城镇空间资源优化配置及整体发展效益提升，确保满足多要素主体、多利益维度以及多层次规划的需求，有效识别并改善城镇发展的薄弱环节[3-4]。我国围绕城镇空间评价开展了长时期的探索与实践，但结合当前国土空间规划发展实际，城镇空间效益评价仍需要解决如何整合不同部门职能、政策导向和规划层级的多重需求，统筹评价标准和方法等问题。同时，还需要探索如何在评价过程中全面考虑多要素主体、多利益维度以及不同空间尺度的协调，实现国土空间的整体效益优化[4]。

国内外学者在城镇空间效益评价方法上进行了深入探索，评价流程主要包括评价单元划定、评价标准构建、效益核算与结果分析。在评价单元划定上，宏观和中观研究常用行政边界[5-7]和城市功能区划[8]作为评价单元，虽有利于衔接城镇发展需求，但会模糊部分空间特征；微观层面多通过土地调查划定独立地块单元[9-11]，可精准反映用地特征但对数据质量要求较高；部分研究基于遥感与GIS技术，采用空间格网[12-14]，适用于多尺度研究，关键在于提升空间分析精度。评价标准方面，土地节约集约视角多关注土地利用结构和投入产出等[15-16]，而生态文明与综合发展需求则扩展到经济、生态、社会等指标[17-22]。效益核算常用层次分析法、复合指数法、德尔菲法、熵值法等[23-26]，或结合贝叶斯函数与数据包络分析等数学方法[12，16，27-28]。在结果分析中，部分研究通过主观判定、统计误差模型等识别低效区域[29-31]，或进行耦合协调评价和机制分析[25，32-33]，不同效益类型呈现出显著的空间分异性。综上所述，现有研究围绕城镇空间评价单元划定、影响因素以及影响机制形成了较为系统的研究体系，评价要素、效益维度以及评价方式日渐复杂化与多元化，为国土空间规划背景下的城镇空间综合发展与管控奠定了基础，然而还存在以下部分有待进一步提升：（1）当前研究在中宏观与微观评价方面存在明显分化。宏观视角通常依赖宏观数据与多时空变化对空间效益进行测度，微观视角更注重结合具体用地或项目特征进行精细化评估。然而，这两类视角在评价单元划定、评价标准、指标选取和测算方法上存在显著差异，难以满足国土空间规划中对多空间要素、多利益尺度和多层级规划协调的综合需求；（2）在效益评价过程中，现有研究多将评价单元视为完全独立的个体展开数据收集与评价，相对忽略了各类要素在评价单元之间流动所带来的效益变化影响，部分研究从宏观层面验证了生产、生态以及生活要素存在空间溢出特征[34]，但如何将要素流动纳入到效益评价体系以适应国土空间发展需要仍待进一步探索。

在我国全面推进节约战略决策部署以及存量规划的关键时期，迫切需要一套能够统筹经济、社会、生态等多维需求的城镇空间效益评价方法，同时契合国土空间规划体系中的多尺度、多要素协同发展的要求，确保在区域整体利益视角下实现城镇各要素的协调统一。本文基于“城市人”理论，从“以人为本”的视角运用“三生”功能统筹用地复杂特征，综合衡量经济、民生和生态维度下的效益需求，通过“自存与共存平衡”与“优化平衡”方法，构建了兼顾多尺度空间互动的全要素、多维度城镇空间效益评价体系。该体系旨在寻求不同利益对空间发展的共识，为国土空间效益评价与优化提供科学路径，并为“以人为本”的国土空间规划理论的实际应用提供有益探索。

1理论基础与方法构建

1.1理论基础

针对“多规合一”改革背景下不同空间与主体的矛盾协调问题，梁鹤年团队基于“城市人”（Homourbanicus）[35-36]理论的基本假设，提出以人为本的规划思维范式和价值取向，旨在科学的框架下协调各利益主体之间的矛盾，实现空间资源的合理配置，为国土空间发展资源的分配提供有力的科学支撑。

以人为本的规划思维范式中，“人、事、时、空”是四大核心变量[37-39]，其中“事”代表国土空间使用与分配的决策问题，“时、空”是需要在工作中接受的事实、条件以及限制，而“人”是兼具物性与理性的利益参与主体，规划师需要在一定的“时、空”条件下，以整体利益最大化为核心目标，充分考虑“人”的利益诉求，对“事”进行充分的矛盾协调，提出合国情、合逻辑、可操作的规划决策依据。这其中，“人”的需求提炼是决策的关键，也是“以人为本”的立意所在：人既有自存需求，也有共存理性，懂得自存与共存的利益主体考虑到自身发展的同时，也同时会考虑到其他利益方的发展需求，规划师要做的即是将这种“共存考量”进行量化并引入科学决策框架，为不同空间与主体的矛盾问题找到更高共识、更大整体利益的决策方案。综上所述，本文面向尺度协调与多维利益统筹两个重要方面构建了“多尺度—多维度”的效益评估理论框架（图1），探索以人为本的规划思维范式由理论构架向量化方法的转化路径。

（1）上下协同的城镇空间效益尺度。在国土空间规划统筹发展背景下，城镇空间效益评价不单纯追求局部利益的最大化，还需综合考虑各类利益流动情况，因此需要从共存角度出发，协调个体与整体发展需求，实现跨尺度的利益协同。本文通过构建近邻空间模型的方式，将城镇空间单元周边一定范围内的其他空间单元纳入中心单元的效益考量，寻求多尺度视角下的城镇空间单元价值共识。

（2）复杂多元的城镇空间效益维度。城镇空间是城市各类活动的物质载体，因此对其效益的需要契合城镇综合发展需求，应从多维利益综合衡量城镇空间价值。考虑到城镇发展的全面性与综合性，结合我国国土空间规划发展诉求并参考相关研究成果[7，40-41]，本文从经济、民生、生态三大基础利益维度对城镇空间效益进行综合判别。

基于此理论框架，本文提出了城镇空间效益评估路径：先立足于单一利益维度，以“自存与共存的平衡”为衡量准则，寻找不同尺度下的城镇空间效益共识。在此基础上通过“优化—平衡”确定不同利益维度的重要性，将协调后的综合评价值作为城镇空间效益评价的最终依据。

1.2评价路径

基于“以人为本”理论，本文从科学划定国土空间评价单元出发，以利益主体诉求为基本框架，进行理性平衡，形成一套从城市整体利益平衡出发的多利益主体、多效益维度的城镇空间效益评价方法，具有客观、理性、可操作性的特点，构建“空间单元特征提取—指标体系构建—自存共存平衡—整体优化平衡”为主的城镇空间效益评估四步法（图2）。

1.2.1划定评价单元，统筹空间特征

聚焦城镇开发建设重点区域，选取国土空间规划所确定的城镇开发边界为城镇空间评价范围，运用空间格网法对评价范围进行切分，以适应精细化管控与多尺度效益协调需求。在评价单元尺度方面，本文选用200m作为城镇空间单元的划分规模，该尺度能够充分契合现行国土空间规划所使用的土地利用调查数据精度，能够在微观尺度下统筹复杂土地利用环境并保留空间用地特征，同时该尺度也是《城市居住区规划设计标准》中所确定的规划要素布局的最小空间尺度，可为城镇空间布局优化提供充分的政策接口。在空间特征识别方面，为充分统筹各空间单元的复杂用地情况的同时保留空间单元的异质性特征，本文以土地功能为切入点，深入衔接国土空间功能管控，统筹生产、生活、生态功能用地规模，识别城镇空间主导功能，作为不同利益维度权重的主要依据。

1.2.2梳理利益维度，明确评价标准

在明确城镇空间评价单元的基础上，理清参与评价的利益维度，并由各利益主体内部理性权衡己方对城镇空间的核心需求，提出不同维度的评价标准。从城镇空间发展的基础利益维度出发，本文选用经济、民生与生态三大基础效益构建多维度的评价指标体系。其中经济利益聚焦于对土地资源的最大化利用与经济产出能力；民生效益关注空间单元内公共服务资源的丰富度，或获得公共服务所需花费的成本；生态效益聚焦于空间单元所能提供的生态资源。

1.2.3单利益维度自存—共存平衡

（1）自存衡量。根据评价指标体系，将各空间单元视为相互独立的评价个体，依据其自身资源禀赋开展评价数据收集与处理。在此基础上所得到的指标体系计算结果主要反映各空间单元在独立条件下的效益水平，可视为空间单元在对应利益维度上的自存值。针对数据中可能出现的异常值以及评价数据的非正态分布的特点，本文采用稳健归一化方法，减少极端值带来的影响，保留数据间相对关系，详见式（1）。

数据归一化后对结果数据整体进行平移，使各参评数据均处于非负状态，通过熵权法计算各指标权重，该方法可根据客观指标所含信息量的大小确定指标权重，适用于数据量大且多维度的评价需求（式（2））。首先采用归一化处理后的指标数据构建决策矩阵X=（xijl）m×n，其中m与n分别为总参评空间单元数量与指标所属利益维度下的评价指标数，pij为每个指标j在i个空间单元中的比重，ej、wj分别为指标j的信息熵以及熵权。最终通过式（3），计算得出对应利益维度下自存值Ui。

（2）共存考量。在明确空间单元自存值后，本文从区域统筹视角探讨共存意识下的空间效益。城镇发展是整体过程，空间单元的经济、生态、民生效益既会输出至周边单元，也会接收外部效益流入。在共存状态下，这种双向流动缩小了空间单元间的真实效益差距，在现实中则具体表现为空间单元间的相互带动或阻碍。然而，由于效益流动关系复杂，难以精确调整，本文基于“城市人”理论提出了共存值的衡量方法，以“自我保存，与人共存”[35]为核心，即在保障自身效益的前提下，满足周边单元的发展需求。从这个方面进行推演，共存的极端状态是所有单元效益一致，此时评价中没有单元处于劣势情况。规划决策者可将该值视为共存调整的终点，由此形成自存与共存的效益调整区间，并在该区间内寻求动态平衡。考虑到适应土地利用图斑以及空间评价单元规模尺度，本文选取空间单元周边1km（步行15min）为效益流动范围，将范围内所有空间单元的自存值平均值作为中心单元的共存值（式（4）），形成平衡调整区间。

式（4）中：U0为中心单元在对应利益维度上的共存值；n为周边范围内空间单元数量；Ui为周边第i个空间单元的自存量。

（3）自存与共存平衡。在实际城镇发展中，空间单元既不会完全独立发展（绝对自存），也不会完全趋同于周边单元（绝对共存），而是介于二者之间，形成自存与共存平衡状态（图3）。在此状态下，空间单元间的效益差距缩小，同时保留个体优势，最终实现多层级利益的合理价值共识。规划决策中，应考虑这一平衡过程，兼顾国土空间规划的效率与协调性。在量化上，本文以自存为基础，通过共存系数反映空间单元对共存的倾向性，并对评价结果进行调整。共存系数体现了经济、民生和生态效益维度对单元发展的重要性，可通过调研与专家论证综合确定。为简化模型，本文以城镇空间单元的用地功能占比表征不同功能对效益维度的倾向性：生产功能偏向经济利益，生活功能侧重民生利益，生态功能则反映对生态效益的重视。

式（5）中：Uil为被评价空间单元自存与共存平衡的调整区间；U0为被评单元在对应利益维度上的共存值；b对应效益维度在该类空间单元的共存系数；Yi为中心空间单元的自存与共存平衡值。

1.2.4多维效益优化—平衡

城镇空间的各利益维度均自存与共存平衡后，结合对应功能用地规模占比确定各效益维度权重，计算各空间单元的综合效益值，表征城镇空间单元效益的最终水平（式（6））。其中Pi为第i个空间单元的社会贡献值，Y为该空间单元对应在经济、民生、生态利益维度的自存与共存平衡值，γ、δ、ε分别为生产、生活与生态功能用地在该城镇空间单元的比重。

2案例研究

2.1研究区概况

泉州市位于中国东南沿海，台湾海峡西北岸，辖12个县（市、区），总面积11346.99km2。泉州依山面海，地貌呈现“西北高—东南低”特征（图4（a）），东南平原为城镇建设和经济发展的集中区域。作为海峡西岸经济区的重要制造业基地，泉州是我国历史文化名城和海上丝绸之路的起点，以民营经济为主体，外向型经济发达，城镇空间功能高度综合，形成了独特的“泉州模式”。近年来，随着城镇建设需求不断增长，在复杂地形、生态红线与农业需求的制约下，泉州市面临较大空间发展压力。根据国土空间规划的空间管控布局（图4（b）），泉州城镇开发边界仅占全市面积的10.53%。为发掘城镇发展潜力、提升土地利用效率，泉州市积极探索存量规划，迫切需要建立一套适应多空间要素、多效益维度、多层级协调的城镇空间效益评估体系，以合理配置发展资源，实现城镇整体利益最大化。

2.2评价单元划定与分析

研究结合泉州市土地利用现状与土地功能分类研究成果[13，42-43]，构建了泉州市城镇用地“三生”功能分类表（表1）。本文共划定45184个城镇空间评价单元，总面积1807.36km2。泉州市城镇空间主要集中在东南沿海地带，呈规模性集中连片分布，西部城镇空间较为零散，主要集中于各中心城区。城镇空间类型上（图5），泉州市以生产与生活空间为主，其中生产空间占比40.82%，生活空间占比48.61%，环泉州湾及各行政区中心片区均为大规模的生活空间集聚，随着城镇空间外扩，生产与生活空间逐步混合，空间功能破碎化明显。泉州市城镇生态空间占比10.57%，主要沿南部岸线、晋江沿岸以及西部城镇外侧分布，空间连续性相对较高，形成了较为明显的城镇生态廊道。

2.3评价指标体系构建

参考国内外相关研究[9，44-46]、实践案例以及《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T1063—2021）、《区域生态质量评价办法》等指导性文件，构建泉州市城镇空间多维评价指标体系（表2）。经济效益指标包括房价、地价、财政收入，反映经济基础水平；商业密度表征经济活力；容积率与建设用地完整性衡量土地开发经济性，开发强度和完整性越高，经济效益越明显。民生效益方面，人口密度作为正向指标，体现资源与服务吸引力及生活便利性；公共服务设施通过可达性与承载力衡量，综合反映资源可得性和丰富度。道路密度与灯光指数表征基础设施完善程度，夜间灯光强度高的区域通常服务功能更强，能够正向表征民生资源可达性和生活质量。生态效益指标包括NDVI、生境质量指数、水源涵养指数、水网密度，综合反映生态资源丰富度；公园绿地可达性衡量获取生态资源的成本。

研究所使用数据来源主要包括三个方面：（1）官方调研数据，包括土地利用变更调查数据、道路数据、开发边界、镇区街道人口与财政收入均通过对泉州市自然资源局实际调研得到；（2）网络地图数据，主要为各类公共服务设施的POI数据、二手房网站数据、社区点位数据与建筑数据，位置数据通过百度地图与高德开发者平台进行获取，建筑数据来自对天地图矢量底图的建筑面转绘；（3）遥感数据与空间统计数据，研究使用的遥感数据主要包括Landsat8多光谱遥感数据、VIIRS全球夜光遥感数据以及珞珈一号夜光遥感数据，分别通过地理空间数据云（https：//www.gscloud.cn/）、美国国家海洋和大气管理局（https：//www.noaa.gov/）以及珞珈一号开放平台（http：//59.175.109.173：8888/app/login.html）获取，公开地图统计数据为Landscan全球人口密度空间分布数据集（https：//landscan.ornl.gov/）。

2.4城镇空间单维度效益分析

依照所确定的城镇空间效益评价指标体系，通过自存—共存方法得到各维度视角下的泉州市城镇空间效益评价结果（表3）。运用自然断裂法将其划分为低值区、较低值区、中值区、较高值区、高值区5级，分析泉州市空间单元效益的空间特征与异质性，并通过自存值与共存值的变化，探究各利益在泉州市空间互动间的流动变化情况，若在考虑共存后效益值下降，表明在对应效益维度上，周边单元效益整体弱于中心单元，中心单元以输出效益为主；若效益值升高，表明周边单元环境对中心单元有提升作用，中心空间单元以效益流入为主。

泉州市城镇空间经济效益表现出较为明显的空间异质性（图6）。自存评价结果空间分布较为破碎，环泉州湾及各县市中心均有较高的经济效益，在共存评价考虑下，中心片区的经济效益集聚性与优势性得到进一步凸显，但永春县与南安市中心经济效益优势下降。通过自存与共存变化值可以发现，泉州市经济效益整体上呈现出由中心区域向外部流动趋势，经济效益提升的城镇空间占比57.67%。将泉州市自存与共存平衡结果作为城镇空间经济效益评价值进一步分析（图7），经济效益中值区以下城镇空间单元占到总参评空间单元的59.09%，较高值区仅占总空间单元的20.41%，泉州市大部分城镇空间单元经济效益相对较低。空间分布方面，城镇空间经济效益Moran’sI指数为0.889，表明经济效益具有较强的空间聚集性，主要表现为“高—高”与“低—低”集聚两类，呈圈层式分布，效益由中心向外递减。高值区集中于泉州湾入海口及石化产业园区，部分县市中心也存在高值集聚。低值区则集中在洛江区与台湾商业投资区，其他县市区则以碎片化分布为主，集中于建设区边缘或外围。

泉州市民生效益与经济效益空间分布特征类似（图8），但在高值区空间分布上表现出明显的扩张趋势。对比自存与共存评价结果，民生效益流通方向同样为城镇中心向外部流动，但在流动距离与影响范围方面相对较弱，53.76%的城镇空间民生效益在共存视角下得到提升。结合民生效益自存与共存平衡结果进行分析（图9），泉州市城镇空间单元民生效益在较高值及以上面积占参评空间的44.24%，民生效益整体相对较高。空间分布方面，民生效益表现为圈层式变化特点，整体表现为南高北低的分布特征。城镇空间民生效益Moran’sI指数为0.971，表明经济效益在空间上均存在较高的正相关性，具有明显的聚集特征。环泉州湾形成了大规模的高民生效益空间集聚，低效益空间在永春县城区以及集中建设区外围存在明显的集聚现象。

生态效益方面，泉州市整体评价值较低，泉州市南部片区存在大规模生态效益低值区。对比自存与共存评价结果，62.19%的城镇空间生态效益在共存考虑下效益有所提升，生态效益下降的城镇空间主要集中在建成区外部，开发边界内生态效益以提升为主，生态效益表现出较为明显的向内辐射趋势（图10）。结合生态效益自存与共存平衡结果（图11），54.98%的城镇空间单元生态效益处于较低及以下，仅有21.73%的城镇空间生态效益处于高值区间。空间分布方面，城镇空间生态效益Moran’sI指数为0.973，具有显著的空间正相关性。泉州市北部山区周边城镇空间生态效益高于南部地区，微观层面上表现为“外高内低”的圈层性分布特征。高值集聚区主要分布于城镇建设区外围以及晋江市南部沿岸，该类片区城镇开发强度相对较低，且临近较大规模的自然植被区域。低值集聚区主要位于晋江市、石狮市与台商投资区，该类地区通常具有较高的城镇开发强度，且城镇空间内缺少绿地公园等自然环境要素。

2.5城镇空间综合效益分析

在单利益维度自存与共存平衡的基础上，通过优化—平衡方法统筹各效益维度评价结果，将所得到的优化平衡结果作为城镇空间效益的最终评价结果（图12）。评价结果显示，41.27%的城镇空间单元效益处于较高水平，23.16%的城镇空间综合效益为较低值，泉州市空间单元整体效益良好，Moran’sI指数为0.862，具有显著的空间集聚性。

城镇空间效益高值形成了两个典型区域：其一为泉州市主城区以及德化县、安溪县、南安市的中心城区所共同构成的晋江城镇发展带，晋江沿线经济基础雄厚，产业较为发达，水陆交通便利，是泉州市规划发展的重要廊道之一；其二为晋江市南部金井镇，该片区为泉州市金井—英林组团的核心区域，该片区的经济效益相对薄弱，但该片区内有着较高的生态与民生效益，契合金井镇作为综合新城居住与服务中心的定位。次高值区主要涉及石狮市、德化县中心城区以及南安市南部的安海—水头镇区三处，以上区域均为泉州市的重点工业生产片区，空间单元有着较高的经济效益，但石狮市与安海—水头镇区由于高强度开发导致片区的生态效益相对较低，德化县中心城区受益于周边的自然生态环境辐射，空间单元生态效益未受明显影响，但其城区民生效益相对较低，最终导致整体效益的下降。

城镇空间低值区主要涉及三类典型区域：其一为低效滨水生态带，泉州市低效生态空间在南部片区滨水岸线上表现出较为明显的集聚特征，区域内均存在明显的植被覆盖缺失，空间生态功能受到损害；其二为低效城乡聚居组团，主要分布于小岞镇、感德镇与剑斗镇，该类片区以中容积率高密度的居住用地为主，医疗设施与公共交通设施发展较为薄弱，且由于居住用地周边较为密集的农业活动，对片区生态效益产生一定影响，最终导致该片区的综合效益偏低；其三为未开发建设区，空间上主要分布于台商区南部、泉州市东站片区以及东石镇三处空间组团，涉及城镇空间总规模1988hm2，片区内均存在大规模的未利用地集聚，城镇空间开发强度低，缺少必要的城镇发展基础要素，是未来泉州市需要盘活与发展的重点片区。

3结论与讨论

3.1结论

本文针对城镇空间效益评价中缺乏空间统筹视角及难以兼顾多评价要素与多利益维度的问题，以“城市人”理论为指导，从“以人为本”视角构建兼顾空间互动的全要素、多维度城镇空间效益评价体系。研究以泉州市为案例，选取城镇开发边界范围作为评价区域，并通过以下步骤开展实证分析：（1）划定空间评价单元，基于空间格网方法识别城镇功能格局；（2）梳理利益关系，构建经济、民生、生态三大维度的评价指标体系；（3）运用“自存—共存平衡”方法，核算单维度利益效益的平衡值；（4）结合“优化平衡”方法，整合多维利益结果，构建空间单元综合效益格局。

研究结果显示，泉州市城镇空间效益由中心城区向外递减，经济和民生效益集中于中心城区及周边区域，生态效益则主要集中在外围区域。环湾区域及晋江沿线形成高效益集聚区，具备较强的综合发展潜力；低效益区域主要分布在滨水岸线及未开发地块，亟需优化提升。上述成果能够有效支撑国土空间规划的实施，促进空间资源的优化配置与可持续发展。

3.2讨论

在国土空间规划体系建设的要求下，城镇空间发展需要统筹经济、生活、生态等多元需求，从整体利益平衡出发科学谋划项目实施。本文基于“城市人”理论，从“以人为本”的理念出发，提出“自存与共存平衡”及“优化平衡”方法，构建了兼顾多方利益的多维效益评估体系，实现了从理论到实践的有效转化。研究采用空间格网方法，结合15min近邻模型，构建了城镇空间单元与区域效益协调的测度框架，通过泉州市的实证研究验证了模型的适用性，尤其是在环湾区域及晋江沿线高效益区的空间特征中得到了有效体现。未来研究可结合区域用地功能类型和多维利益诉求，进一步优化效益流动机制，并扩展至更大尺度或跨层级的空间评价，以更好地支撑多层级国土空间规划的实施和可持续发展目标的实现。

本文也存在一定的局限性，受数据和方法的限制：一是当前城市统计数据仍待进一步细化，精细的经济、民生与生态统计数据能够更加清晰的刻画空间单元效益的差异与变化情况。二是空间近邻分析模型有待持续优化，当前研究主要聚焦于共存衡量方法探索与模型构建，相对忽略了功能类型、距离等要素所可能带来的效益变化影响，后续还需采用新的技术方法或数据，进一步细化空间单元之间的影响关系分析。三是本文结果侧重于“城市人”理论面向实际城镇空间效益评价问题的体系构建与路径验证，未来研究将进一步细化评价区域、拓展利益维度与空间功能类型，提升效益评估精度，强化本文对国土空间规划，促进城镇空间精细化管理的科学贡献。