市县“多规合一”实现路径初探

胡能灿

文章编号：1672-5603（2018）02-001-4

摘 要 作者结合工作实践，总结了当前推进市县“多规合一”将面临的难题，通过对实现市县“多规合一”的路径比较分析，指出“多规合一”实质上是如何处理经济社会发展规划与国土空间规划关系的问题，提出“多规合一”是解决当前普遍存在的“规划打架”等问题的一剂良药，对推进市县“多规合一”提出了政策建议。

关键词 多规合一；“规划打架”；实现路径；国土空间规划

中图分类号：F301.21 文献标识码：A

A Preliminary Discussion on Implementation Approach of “Mutiple Planning Integration into a Map”in Cities and Counties

Hu Nengcan

（Yiyang Bureau of Land and Resources， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： Combining with the work practice， the author summarizes the problems that "mutiple planning integration into a map"in cities and counties will face at present. Through the comparison and analysis of the way to realize the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties， the author points out that how to deal with the relationship among the economic and social development planning and the land space planning in essence is the solution to the problem of "mutiple planning integration into a map" is the solution to the problem. At present， a good medicine that exists widely in “ contradiction among plans” is put forward policy recommendations for promoting the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties.

Keywords： mutiple planning integration into a map； “contradiction among plans”implementation approach； Land space planning

0 引言

习近平总书记曾经强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。作者认为，解决普遍存在的“规划打架”等问题，“多规合一”是一剂良药。同时，重点在“合”，关键在“一”。

“规划打架”产生的根源在于我国纵向传导不畅，横向衔接不利的规划体系。长期以来，基于不同法律规定和政策需要，我国逐步制定并形成了众多不同类型、不同层级的规划。据报载：我国各种类型规划至少有83种，其中经法律授权的有20余种。这些规划分属于不同的行政部门。由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制不同，导致各规划中存在内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题。“多规”的“分立”甚至“规划打架”，导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地被蚕食，环境保护失控，削弱了规划的严肃性和权威性，阻碍了城市的科学发展。

1 “多规合一”面临的问题

在实践探索中，仍有诸多问题制约着市、县“多规合一”的发展：

1.1 管理部门不同，空间管理机制不顺畅。

规划分别由发改委、住建部、国土资源部制定，在行政关系上互不隶属，在制定中“各自为政”，因而在执行时常出现内容交叉、“各弹各调”、矛盾冲突的情形。逐步形成了土地规划与城建等规划不相协调的“两张皮”局面。同时，规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，但角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；住建部门最具专业技术实力，但侧重物质空间建设，没有统筹发展全局的职责；国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标，与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行，由于部门利益等原因，衔接不透、相互掣肘时有发生。

1.2 规划理念不同，难以稳定实施规划。

总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了一定困难。按照各自规划理念、方法编制形成的市、县“多规”文本、图件和附件，分别审批定稿后，刚“面世”就存在著内容不协调、期限不一致、边界不扣合等“先天不足”的问题，执行过程中充满了“扩张”与“约束”的冲突、“发展”与“保护”的矛盾、“近期”与“远期”的抉择。

1.3 编制依据不同，造成编制程序不规范。

从立项看，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性强。一些部门将常规工作也列入规划，导致效力不升反降。从编制看，尚无统一严格的法定流程，部分规划缺乏科学民主决策，省略论证、评估、监督等环节，仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看，大部分规划的审批主体不够明确，为增强自身影响力，相互攀比、盲目提升审批主体层次的现象时有发生。在“多规合一”之前，地方普遍存在“一地各表”（即不同部门对同一地块的地类、性质等按照各自需要分别表述）的情况，不影响控制指标的落实。如一个地块，在国土资源部门的土地利用现状图上认定为耕地，建设占用时按耕地报批，但这个地块可能同时被林业部门认定为林地，建设占用时同时报林业部门办理林地占用手续。如上海市某地4.9万亩耕地中，林地有1.4万亩，占比达28.57%。

1.4 规划期限不同，导致管理行为脱节。

在规划期限上各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。不同规划的服务对象和内容不一样，期限相差很大。如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划期限是5年，土地利用总体规划的期限一般为15年。期限的不同导致起点数据不统一，分析与预测难以吻合。多个规划由于管理部门、编制依据不同，造成编制、审批、实施、监督等规划管理行为相互脱节。由于规划理念、类型不同，规划审批阶段相互约束，经不同部门分别审批实施后才发现相关规划区域融合程度不够，不仅名称不同，而且定义不一致、联系不紧密、空间边界不重叠，空间定位上难以做到“多规合一”。案例显示，企业低效利用土地、擅自改变土地用途等违法违规用地行为，常常是地块修建性规划修改、建设工程规划条件调整、规划建设部门施工监管不到位所致。

1.5 审批机关不同，管理部门各自为政。

各個规划涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门，管理部门之间各自为政的情况，在很大程度上削弱了规划的严肃性、一致性。一个项目落地涉及发改、国土局等20几个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时300-500个工作日，审批时限延至2-3年。

1.6 实施平台不同，信息共享、部门协同难度大。

由于各部门实施规划管理的信息系统不同，不在同一个空间管理平台上开展工作，空间坐标系统和数据格式不同，规划编制基础数据、实施结果数据不能互联互通，信息资源无法共享。这是建设项目少批多占、发改部门未经土地预审违规批准建设项目，以及住建部门违规发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等问题发生的主要原因。由于规划实施信息不畅通，不少涉地部门常常“不知不觉”地发生了履责不到位的问题。

2 “多规合一”应遵循的原则

从土地管理角度出发，作者认为，“多规合一” 应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”，以自上而下逐级控制的建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为“底线”，强化国家对资源开发利用和保护的整体管控。“底图”和“底线”不难理解，但为何要以土地利用总体规划为“底盘”？我们认为基于四方面依据。一是土规作为控制型规划，发挥着综合管控的作用，交易成本最低。在众多规划中，土地总体利用规划的优势相当明显，如强覆盖、综合性、多尺度、约束性、统一的基础数据等，这些都是无可取代的；二是与一般性资源相比，土地资源具有高外部性、不可逆性、异质性和用途专用性等特征，符合政府“管底线”的定位；三是从发展趋势来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具；四是国土资源部门的基础数据齐全、信息化程度最高，底数最清楚、最齐全、最准确，并且规划的实施最终要落到地上，以土地利用现状和土地利用总体规划相关数据为底盘，有利于“多规合一”的编制和实施。

3 “多规合一”的实现路径

一个区域只有一个空间，一个空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。然而，“多规合一”也并非包治百病的灵丹妙药，它无法解决类似“一把手”规划、“短命”规划等问题。因此，当前我们务必要清楚，哪些是规划的内部问题，哪些则根本不是规划的事情，给“多规合一”减减负。

“多规合一”后是什么样的规划？现阶段应当先构建一个基础共通、内在协调、具有弹性的规划体系，然后逐步向一本规划过渡。具体来说，就是要发挥其空间规划技术能力和“定坐标”的功能，其余多个规划各司其职，更加强调经济社会发展规划“定目标”、土地利用规划“定指标”、环保规划“定底线”等核心规划内容。

4 建议

4.1 统一法律保障，从长远和全局的角度优化国土空间开发格局。

要把“多规合一”工作纳入法治化轨道予以推进，通过立法形式将其确定下来，持之以恒地加以落实。各地也可以先出台相关的条例、准则，确保规划的贯彻实施。同时，从长远和全局的角度优化国土空间开发格局。

4.2 统一土地利用，以综合承载力和发展目标引导产业土地配置。

明确规定市县土地利用权力。严格落实已编修的土地利用总体规划，完善本级土地利用管理及市场动态监测监管系统。严格执行辖区内土地用途管制和规划管制，确保区域内耕地总量动态平衡。同时，在土地综合承载力范围内进行土地配置是实现可持续发展的技术，也是进行规划的前提，当前的城市规划和土地规划必须在土地配置上协调一致。同时，土地资源的优化配置能为产业发展提供物质空间，因此土地利用结构又必须附符合产业发展和结构优化的目标，在对土地供需状况进行系统分析的基础上，合理组织土地生产力分配和布局，促进产业发展。

4.3 统一产业布局，挖掘国土潜力，拓展生态空间。

李克强总理强调，“兴城首先要兴业”。推进“多规合一”，就是要摒弃单纯建城的做法，始终贯穿产城融合的理念。为此，要坚持“规划衔接、突出特色、發挥优势、集群集聚”的原则，扬长避短，优势互补，优化产业布局，推动形成更为科学、更为明晰、更为紧密的产业分工协作关系，避免因行政壁垒造成的遍地开花、同质化竞争和资源的低效利用。同时，要通过集约利用土地挖掘国土空间潜力。并且要全面培育生态空间，提高生态质量。

4.4 统一社会政策，以简化行政审批为契机服务重大项目开发。

目前发展规划、土地规划和城市规划审批程序繁琐，时间较长，动辄数年才能批准通过。要实现“多规合一”，还需要在管理上实现创新，建立一个统一的审批流程和规划用地管理的办事规章，简化行政审批事项，省略不必要的办事环节。与此同时，针对地区发展有重要社会经济意义的项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平。

4.5 统一生态环境保护，以保护耕地资源为核心优化农业发展格局。

要坚持底线思维，科学划定永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，优化生产、生活、生态“三生”空间。实施最严格的生态环境问责制，加大生态环境保护在领导干部综合考核中的权重，与干部的选拔、任用和激励结合起来。推进耕地占补平衡，坚守耕地红线，继续实施最严格的耕地保护制度，在相同质量耕地占补达到平衡以及非占不可的前提下审批耕地的用途改变，保持耕地总量不减少。完善耕地保护制度，提高对基本农田建设财政扶持力度，加大对各类违法侵占农田的打击力度，做到各类建设用地尽量不占耕地和少占耕地。根据土地肥沃程度、自然条件和亩产量等设立农田等级制度，按照农田的等级对违法占地和违法毁地进行程度不同的责任追究。

参考文献

[1] 戴慎志. 城市规划与管理[M]. 北京： 中国建筑工业出版社，2011.

[2] 董光器. 城市总体规划[M]. 南京： 东南大学出版社，2010.

[3] 刘欣葵，韩蕊. 城市规划管理制度与法规[M]. 北京： 机械工业出版社，2012.

[4] 梁烨，柏芳. EXCEL 统计分析与应用[M]. 北京： 机械工业出版社，2009.

[5] 刘耀林，何建华. 土地信息学[M]. 北京： 科学出版社，2007.

[6] 池建. 精通 ArcGIS 地理信息系统[M]. 北京： 清华大学出版社，2011.

[7] 马才学. 土地信息系统[M]. 北京： 北京师范大学出版社，2002.

[8] 马才学. 土地信息系统[M]. 北京： 北京师范大学出版社，2008.

[9] 尹明. 拓展空间，从专项督查开始[J]. 北京： 中国土地，2012（ 3） ： 34 -36.

[10] 尹明. 规范审核督察，提升业务效能[J]. 北京： 中国土地，2013（ 1） ： 23 -25.

[11]吕菀鹃，王浩聪，王晓莉，多规之底[M] 国土资源； 2016， （ 3）.