非税收入收缴管理中存在的问题及改进措施

张淑芳 西吉县财政局

随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，非税收入在财政收入中的比重逐渐增加，成为财政收入的重要组成部分。然而，在非税收入收缴管理过程中，存在着一系列问题，如制度不完善、监管不到位、信息化水平低等。这些问题严重影响了非税收入的收缴效率，也制约了财政收入的合理配置和使用。因此，有必要对非税收入收缴管理中存在的问题进行分析，并提出相应的改进措施，以期为非税收入收缴管理的改进提供理论和实践的指导。

一、非税收入管理概述

非税收入是指除税收以外的各种收入，包括政府的非税收入和企事业单位的非税收入。非税收入管理是指对非税收入的收入、使用、监督和管理等一系列工作的组织和实施。非税收入管理的目的是保障国家财政收入的稳定和合法性，提高财政收入的效益和可持续性。非税收入管理的主要内容包括非税收入的征收、收入的核算和使用、收入的监督和管理等。非税收入的征收是指对非税收入的来源进行征收和收取。非税收入的来源包括政府的非税收入来源和企事业单位的非税收入来源。政府的非税收入来源主要包括国有资产收益、国有土地使用权出让收入、行政事业性收费等。企事业单位的非税收入来源主要包括经营收入、资本收益、非经营性收入等。

二、非税收入管理普遍存在的问题分析

(一)缺乏规范管理意识

一些执收单位和财政部门在思想认识上存在偏差，把非税收入看作是一种额外收入，而不是作为一种财政收入纳入预算管理，认为只要在财务上做“平账”即可，并没有把非税收入纳入到预算管理的意识和决心。因此，在具体征管中，对一些应由政府统一征收的非税收入项目，多是按照上级规定的“收支两条线”原则，以非税收入名义上交国库；对一些收费项目和执收单位多是按照上级规定的“先收后返”原则收取。这在一定程度上影响了非税收入管理的规范运行。在实际征管中，对非税收入的核算也存在一些问题。由于各部门对非税收入的核算方法不一。这些不规范的核算方法导致非税收入管理职能弱化和管理效率低下。另外，一些部门和执收单位将非税收入与财政资金混为一谈，在实行国库集中收缴时，将部分非税收入以“零余额账户”或“专户”形式集中存放。

(二)收缴流程不够科学

非税收入实行“收支两条线”管理，但目前普遍存在着执收单位收费不通过财政部门直接汇缴的现象。主要表现在：一是执收单位没有按规定直接将非税收入缴入财政专户，这种做法不仅造成非税收入征收成本增加，而且容易导致收缴信息失真，加大了财政部门对执收单位的监督管理难度。二是一些执收单位将非税收入与执收项目进行捆绑收费，使其不能按照“收支两条线”管理要求将非税收入缴入国库，无法实现非税收入的“收支两条线”管理。三是部分执收单位没有在规定时限内将非税收入全额上缴财政专户，而是滞留在执收单位自己的账户上，使得财政部门无法及时掌握非税收入征收进度情况。

(三)管理制度有待完善

在实际工作中，政府及有关部门对非税收入缺乏有效的管理制度和措施，主要表现在：一是对非税收入范围认识不清，存在“越位”管理和“缺位”管理的现象。但目前有的地方政府或部门对非税收入范围界定不清，将属于行政事业性收费范围的非税收入作为政府性基金收入管理；将属于国有资本经营收益的非税收入作为国有资本经营收益管理；将属于罚没收入的非税收入作为罚没收入管理。二是对非税收入征收依据、征收程序、征管措施等缺乏明确的规定，在实际工作中，税务部门往往根据自身利益和部门利益出发，对收缴的非税收入项目设置不合理、征收不规范；财政部门缺乏对征收对象和范围的严格控制；对执收单位的征管措施不到位，导致非税收入流失等现象。

(四)缺乏有力的外部监督机制

非税收入属于政府财政收入，由国家统一征收，但其具体使用情况则由各执收单位自行掌握，一般情况下，执收单位不需向同级财政部门报送使用情况和资金明细。由于目前我国法律法规体系还不完善，对非税收入征收管理的监督缺乏相关规定，致使非税收入在征收和使用上存在着较大的随意性。而且，由于缺乏严格、规范的监督机制，使得执收单位违规收费或挪用收入等问题时有发生。比如，一些地方存在着擅自设立收费项目、将收费范围扩大、使收费标准提高等问题；有些地方不按规定使用非税收入票据，私设“小金库”；有些地方截留、挤占、挪用非税收入等等。这些都是当前非税收入管理中存在的突出问题。

(五)票据使用制度不完善

目前，在非税收入票据使用过程中，存在着以下一些问题：一是票据领购、发放不及时，由于票款分离，财政部门对票据的领购、发放很难做到有效控制，往往存在票据申领数量大于实际需求的现象；二是在票据使用过程中，没有严格执行票据领购制度，尤其是一些基层单位对票据的使用缺乏有效控制；三是个别单位不按规定开具财政非税收入专用发票，只开具收款收据；四是开具收款收据的单位或个人，不按规定取得相应的收费收入；五是使用财政部门监制的行政事业性收费和政府性基金专用收据开具非税收入专用收据时，直接使用收款收据代替《非税收入一般缴款书》。

(六)非税收入收缴管理信息化建设不足

目前，在非税收入收缴管理信息化建设中，可采用非税收入收缴与国库集中支付系统相结合的模式。通过该模式可有效避免票据在传递过程中可能发生的伪造、涂改、丢失等问题，但从实际操作来看，这种模式仍存在一些不足：一是缺乏财政部门与执收单位的沟通协调机制；二是国库集中支付系统与非税收入收缴系统的数据不能实时共享；三是执收单位与财政部门之间缺乏有效的数据共享机制，不能充分发挥非税收入收缴管理信息化系统的作用。

三、非税收入收缴管理问题的改进措施

(一)树立规范的非税收入管理意识

非税收入是政府的一种财政收入，具有强制性、无偿性和固定性，具有税收的某些特征。非税收入一般由各级政府设立，不以营利为目的，具有公益性质。比如，公路收费属于政府非税收入，对收费公路车辆通行费收入等由省级或市级财政部门负责征收。非税收入的征收、使用和管理必须严格执行国家相关法律、法规及政策规定。比如，2016 年财政部关于印发《政府非税收入管理办法》(下文简称《办法》)的通知，该《办法》明确规定了各项收费的标准和范围，必须严格按照标准进行收费，任何单位不得随意减免收费。与此同时，《办法》也明确规定了各级政府及财政部门负责非税收入的组织实施和监督管理工作；各级财政部门应当根据财政支出需要，及时、足额安排政府非税收入预算；各级国库机构应当根据同级财政部门核定的政府非税收入预算级次和预算科目及时将非税收入资金缴入指定银行账户，并确保执收单位及时足额缴入国库。

(二)完善非税收入收缴流程

非税收入的收缴管理是财政部门和执收单位对各类非税收入进行日常管理的重要手段。非税收入收缴管理流程一般分为收缴入库、缴库结算和票据管理三个阶段。收缴入库，是指执收单位在办理执收业务时，依据政府非税收入管理的相关规定，按照一定的方式和程序将收到的非税收入直接上缴国库或财政专户。票据管理，是指财政部门为规范政府非税收入征收和使用，加强政府非税收入征收和使用的监督管理而建立的一项制度。包括统一印制、统一监制、统一编号、统一供应、统一核销等。从目前的收费收缴流程来看，虽然各执收单位在具体收缴流程中略有不同，但基本都遵循了财政部下发的收费执收项目目录及有关规定。由于收费执收项目目录及有关规定每年都会根据实际情况进行调整，因此应按照最新政策要求规范操作流程。同时，对各执收单位在具体操作过程中遇到的问题应及时沟通解决。

(三)健全非税收入收缴管理机制

健全非税收入收缴管理机制主要可以从以下几个方面入手。第一，明确非税收入收缴主体。非税收入收缴主体一般由财政部门统一管理，而各部门或单位作为收缴主体的情况较少，且非税收入的征收范围较广，不同部门或单位的非税收入有可能存在交叉征收的情况，因此要明确非税收入征收主体，并做好监督和管理工作。第二，建立财政内部协调机制。将非税收入管理与国库集中支付管理相结合，明确非税收入征收范围、征收标准、征收程序、票据管理、资金上缴等内容，逐步形成齐抓共管、协调配合的工作格局。第三，强化各部门沟通配合。通过加强沟通协调，形成合力，充分发挥各部门的优势，建立信息共享平台，及时掌握执收单位非税收入情况。

(四)强化外部监督

非税收入管理部门应不断加大对执收单位的监督力度，对非税收入收缴工作进行检查，及时发现问题，并责令整改。对执收单位违反相关法律法规规定，违规收取非税收入的，要依法查处；对不符合条件收取非税收入的，要坚决予以收缴；对违反规定乱收费、乱罚款、乱摊派、挪用非税收入的，要坚决予以制止并及时查处；对违规行为不按规定进行处罚的，要依照法律法规追究相关责任人责任。对于缴款人不按照规定使用非税收入票据、随意使用财政票据等行为，财政部门应当依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427 号)予以行政处罚。

(五)完善票据管理制度

在非税收入收缴管理问题的改进措施中，完善票据管理制度是非常重要的。可以从以下几个方面入手。第一，严格规范票据领购。票据使用单位要认真执行有关制度，对未按规定时限办理使用登记、未按规定建立健全内部审核控制制度、未按规定填制、取得和保管票据及所附资料的，要严格追究相关人员责任。执收单位必须向财政部门申领票据，并经财政部门审核后，方可办理票据领购手续。领用非税收入专用票据时，应当向缴款单位开具《非税收入一般缴款书》，缴款书应由缴款单位法定代表人或其授权人签字并加盖单位公章，并经缴款单位盖章后方可办理。第二，加强票据管理。执收单位在开具《非税收入一般缴款书》时，应在发票上加盖“非税收入一般缴款书”专用章。对已开具的非税收入一般缴款书，应当妥善保管，不得遗失、损毁或转借他人使用。要建立健全票据使用登记制度和票据管理档案制度。

(六)加快非税收入的信息化建设

加快非税收入的信息化建设可以从以下三个方面入手。第一，实现财政非税收入收缴电子化管理。运用现代信息技术，实现非税收入收缴业务从征收、缴库到退库的全过程电子化处理，使非税收入收缴工作更加科学规范、更加便捷高效。第二，构建统一的财政非税收入信息共享平台。要以建设统一的财政非税收入信息共享平台为目标，建立政府非税收入收缴信息共享机制，通过该平台，实现从执收单位到财政部门、从执收单位到国库部门的多层次、多方式、多渠道的非税收入信息传递。第三，构建财政非税收入收缴统一支付系统。随着财政管理体制改革的不断深化，要对财政非税收入收缴管理方式进行变革，采用更符合规范化要求的收缴模式。实现财政部门、执收单位账户及缴款人之间的业务流、资金流和票据流“三流合一”，实现政府非税收入收缴“一门式”管理和一体化服务。

四、结语

本文提出了一系列改进措施，以期为非税收入收缴管理的改进提供了理论和实践的指导。希望能够对相关领域的学术研究和实践工作有所启发和促进。未来的研究可以进一步深化非税收入收缴管理的改进研究，提出更加具体和可行的对策建议，推动非税收入收缴管理的深入发展。■