数据要素背景下满足公众数字政务数据需求的路径研究

战志辉 王榆婷 梁立涛

［摘 要］当前是数字时代，发展数字政务是实现我国现代化建设的关键助推力。为建设高效协同的数字政务，有必要重点回顾数字政务在组织机构、职能、人员构成等方面的发展变化，厘清数据要素背景下我国政府部门治理现代化升级的转换机制，展望数字政务的发展未来，为数字政务如何更好地引领数据要素新阶段提出思路建议。本文从公众需求侧的视角，分别从层面框架设计、伦理技术创新、资源价值提升、多元共治、降低核心主体负担等方面，为政府优化数据资源供给策略探索发展路径，从而更好地满足公众的互动资源需求。

［关键词］数字政府；社会治理；制度创新；数据共享；业务协同

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.21.040

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）21-0134-04

0     引 言

互联网信息技术不仅深刻改变了人类的交往合作模式，也在重塑政府的组织结构和运作流程。中国于 2016年首次提出“互联网+政务”概念，并在2019年从实现国家治理能力现代化的角度出发，决定依托“互联网+”、云平台等信息技术，大力建设数字政府；2022年，《关于加强数字政府建设的指导意见》进一步提出“鼓励发展数字科技，建设数字化政府、服务型政府”［1］；同年，作为我国数字中国建设的第一部纲领性文件，《数字中国建设整体布局规划》提出“发展高效协同的数字政务”［2］，明确了数字政务建设的路线图。数字政务建设是“数字中国”建设的重要组成部分，近年来，中国各级政府对数字政务建设提出了更高的标准和要求，在此背景下各地结合地区优势，形成了各具特色的数字政务发展模式，积累了一批优秀实践经验成果。

在数据要素的背景下，数字政务的本质内涵是什么？政府应如何优化数据资源的供给和流通，满足公众的需求？对于这些问题还缺乏共识。基于此，本文首先回顾数字政务的相关研究，探讨数字政务的数据要素内涵，最后提出数字政务优化、加强互动资源满足的可能方向，对其优化路径进行讨论。

1     数字政务建设研究述评

1.1   数字政务是在“数据要素”大背景下的行业落地

数字政务是数据要素大背景在政务服务领域的应用场景。2022年，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》将数据作为新型生产要素［3］，要求各组织部门建立数据产权制度、建立数据要素流通和交易制度、完善数据要素市场化配置机制、把安全贯穿数据治理全过程等。信息时代，数据已然上升到核心战略性资源的地位，数据治理技术也成为政府治理能力现代化进程的核心助推力。

“数据要素”意味着数据作为一种价值化、产权化、市场化的虚拟战略资源将数据思维融入旧的治理范式中，用数字化逻辑重组政务服务，激发治理模式创新。

1.2   从治理能力现代化的视角看数字政务

传统政府管理架构正在向“共建共治共享”的数字治理模式转型，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出：“積极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力，构建基于数据的全过程治理模式。”

依托“物理空间—数字空间—社会空间”，数字政务呈现出三维立体的应用场景［4］，导致其在政务活动中更多强调用数据来对话、决策和服务。这种数字思维嵌入治理过程，会为社会治理带来更多赋能——大数据驱动政府内部组织结构与运作模式进行数字化再造，从而提高部门协作的效率，提高政府履职能力。

要从治理体系现代化的视角来看待数字政务的内涵与要求：就治理技术而言，数字政务表征为数据型、网络型数字技术在政府治理体系中的应用；就治理对象而言，表征为物理世界与虚拟世界治理对象的融合；就治理主体而言，表征为多元治理主体的协同共治［5］。

1.3   数字政务建设存在的问题

数字政务在发展过程中凸显出一些问题，一是针对数字政府的内部业务协同，有学者提出目前“数据共享”面临本位主义、路径依赖、动力缺失、风险规避等体制障碍，表现为主要关注其外部功能性，仅侧重于外部电子政务特征，缺少对内部业务协同的评估，更尚未深入到内部跨部门的运行与整合机制［6］。二是在过去的数字化转型实践中，数字政务在一定程度上呈现出以供给侧导向为主的态势，缺少来自用户的主观反馈和体验感知评估，缺乏对公众真实需求的准确辨识与把握，存在形式数字化、过度数字化的隐患，容易造成资源配置的不均衡和浪费。

2     数字政务优化的主要方向

在数据要素背景下，数字政务应如何加强互动资源的满足？本文从供给—需求视角，以公众对政务数据资源的需求为目标，探索数字政务的优化方向。

2.1   需求导向，以人民为中心

数字政务的核心是提升治理能力，“让百姓少跑腿、数据多跑路”，为老百姓提供普惠、优质的政务服务；数字政务建设的目标是从服务型政府的理念出发，始终把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点。要避免陷入怪圈：明明政府数字化建设的投入很大，但是供需两侧不平衡，导致公众需求得不到满足，人民获得感不强。因此，衡量数字政务成功与否的关键在于服务供给和公众需求的平衡，即是否满足了公众对互动资源的需求。要站在需求的视角考虑场景和问题，精准识别社会的多元化、差异化和个性化需求，提高差异化服务供给的能力，形成“公众需求—政府供给”的良性循环。

2.2   机制改革，内部业务协同

技术与制度结构之间存在复杂的相互作用关系，数据能否被高效和公平利用，与文化传统、社会结构、行政体制等因素高度关联；数字政务建设要求跨层级、跨部门、跨系统进行高效信息共享与业务协同，需要打破部门利益本位、地方保护主义等制度壁垒，强调与数字化技术相匹配的组织结构、运行机制与制度安排。

推进制度流程创新，是建设高效协同的数字政务的制度保障。《数字中国建设整体布局规划》提出“全方位推动制度变革、业务变革、模式变革”的要求，完善规章制度，形成与数字政务建设相适应的组织架构和职责体系，形成业务协同推进的新格局。

2.3   创新要素，优化数据资源配置

随着数据被视为新型生产要素，各行各业的数据资源都被纳入“数据要素大背景”之下，进行规范化、市场化的重置。到2025年，争取实现政务数据资源的有序流通和高效配置。

第一，要畅通数据共享大通道，将政务数据与社会数据互通，保障数据的无障碍流通；要加快联通各级部门之间分散的数据系统，形成跨部门的基础信息库、主题信息库，建立集约化的统一平台。

第二，注重数据权属和数据安全保护技术。汇聚整合多源数据，强化数据全生命周期管理，加强数据分类分级管理，完善数据安全管理机制。

第三，推动数据要素市场快速发展，完善数据市场产业链，开展数据的汇聚、编目、融合以及二次加工业务，扩展数据增值服务。

3   满足互动资源需求的路径探索

3.1   层面框架设计

从整体框架入手，做好“一体化政府公共服务平台”的各层框架设计，打通各地不同层级平台，建成贯通国家、省、市的数据共享平台，形成从中央到地方的一体化政务数据管理体系，确保上下级政府之间、平级政府之间、各部门之间的数字平台互联互通和数据信息及时共享。

一是实现与基层治理平台的对接，摆脱“数据孤岛”，实现全网贯通联动；二是确保政策法规的统一性，杜绝政出多门的现象；三是优化垂管部门系统与地方平台间的数据共享交换；四是解决属地化部门垂直系统的“数据回流”问题［7］；五是清晰“数据权责”，对职能业务部门进行数据的确权定责。

3.2   伦理技术创新

技术伦理冲突，主要是由数字技术的工具性与政务服务追求公平正义之间的不适配而造成的。一方面，当前的数字技术还不成熟，信息处理存在失真风险；另一方面，在数字化转型过程中，政府人员的数字素养不足，容易陷入“只见数字不见人”的技术陷阱［8］，从而影响对公众需求的准确辨识。它是数字政务建设可能长期存在的问题，需要有针对性地加以调适。

（1）革新数字技术，提升智能化问题识别能力，能够对社会问题中复杂、深层因素进行辨识，进行“合情”的伦理选择。

（2）发展个性化定制服务技术，优化由“投射偏见、代表偏见和抽样偏见”等导致的偏见数据。

（3）人文升华数字逻辑。结合政务服务“为人民服务”的内在原则，把“价值观念”而不是“利益最大化”原则作为数字技术开发的内在逻辑。

（4）优化人性化决策模式。决策过程要重视政策执行的伦理价值性，积极听取公众声音和诉求，注重情感交互，做到科学决策、公平服务。

3.3   提升数据要素价值，优化过程体验

公众在使用数字政务服务过程中的体验可分为内容体验、系统体验和服务体验三部分，会影响公众对于数据资源的价值判定，因此是提升供给数据资源价值的重要抓手。加强对公众互动资源需求的满足，本质上就是发挥数据要素价值，实现数据的共享利用。

一是丰富内容体验。要拓宽服务内容，打通更多信息系统，提供准确、权威、及时和完整的高质量信息，精准做好针对性信息引导，满足公众对于信息获取的需求，降低学习成本［9］。

二是提升平台易用性，确保系统安全性、可访问性，努力优化因界面不友好所导致的可读性差的问题，优化系统体验，降低服从成本。

三是优化服务体验，精细化业务办理和投诉受理，及时响应用户的需求，在感知情绪上增强人文软服务实力，使互动有“温度”，降低公众的心理成本。

3.4   多元共治理念

当前，社会事务纷繁復杂，数字化改革不能仅依靠政府部门采取行政力量而忽视社会资源力量。因此，深入推进数字政府建设需要采取多元共治观念，充分调动市场与社会力量，吸引企业、市民和社会组织参与数字化社会治理。

首先是引入社会力量，保证公平正义。各利益方通过参与合作、协商对话等方式进行协同治理，实现各权力主体间的相互监督，使得政民互动建立在正式制度和规则的基础之上，而不是以私人关系为根本，进而促使公众同政府打交道“去个人化”，确保政务的公开透明。

其次，公众对互动资源的需求是动态的，要加强对互动资源需求的动态整合。要实现“政府搭台子，群众来唱戏”，就要全面加强社会主体之间的相互联系和政民企的上下联系，共同搭建主体间在线合作平台，充分调动各方对话，形成多元主体协同治理的常态化机制，从而更好地明确各方对信息资源的真实需求。

3.5   降低核心主体行政负担

为保障信息资源供给的公平性，政务部门应提供更具平等性、包容性的数字政务服务，使受众主体具备应对数字化转型的意识和能力。

（1）积极开展数字政府相关知识培训，提升弱势群体数字素养，保障各类用户平等使用数字服务。

（2）面向低收入人群、老年人和残疾人等社会弱势群体提供专门的在线政务服务。

（3）依托社区志愿服务队资源，开设线下服务站，建立常态化上门服务机制，以“零距离”服务和“手把手指导”为根本理念，为老年人等社会弱势群体提供更周全、贴心和直接的便利化服务。

（4）推进信息无障碍交流。在政府门户网站推进页面适老化、无障碍工程建设，让导航更清晰，界面更友好；优化政务服务智能搜索引擎，确保线上流程更照顾老人和残障人士等弱势群体的使用。

（5）在全社会范围内科普数字技术和技术工具的使用技巧，加深公众对数字技术工具的了解，弥合数字鸿沟。

4     结束语

本文在数据要素的大背景下，回顾了数字政务的基本理念，认为数字政务的优化方向在于坚持供需平衡、机制改革和优化数据要素的配置这三个主要方向；关于“如何更好地满足公众的互动资源需求”这一核心问题，本文从层面框架设计、伦理技术创新、数据价值提升、推动多元共治和降低核心主体负担五个方面探索了数字政务的优化路径。

主要参考文献

［1］国务院.国务院关于加强数字政府建设的指导意见［Z］.2022（19）：12-20.

［2］中共中央，国务院.数字中国建设整体布局规划［Z］.2023.

［3］中共中央，国务院.中共中央 国务院关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见［Z］.2022.

［4］曹惠民.数字中国建设背景下的政府数据治理改革［J］.理论探索，2023（3）：83-89.

［5］张欣.中国数字政府研究：从概念体系到实践探索——基于CiteSpace的信息可视化分析［J］.运筹与模糊学，2022（3）：541-551.

［6］马亮.数字政府建设：文献述评与研究展望［J］.党政研究，2021（3）：99-111.

［7］国务院办公厅.国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知［Z］.2022.

［8］王海建.数字政府建设的伦理审思［J］.电子政务，2023（12）：55-65.

［9］马亮.数字政府如何降低行政负担？［J］.行政管理改革，2022（9）：4-12.