如何打造“数字政府”

陶勇

“数字政府”建设作为“数字中国”体系的有机组成部分，是推动“数字中国”改革发展、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎。

信息技术创新日新月异，以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起。信息化代表新的生产力和新的发展方向，已经成为引领创新和驱动转型的先导力量。围绕贯彻落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，释放信息化发展的巨大潜能和数字红利，以信息化驱动现代化为主线，新时代“数字政府”改革是践行新发展理念、破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势、造福社会、造福人民的战略举措和必然选择。

数字中国与数字政府

数字中国是新时代国家信息化发展的新战略。2016年我国发布的《“十三五”规划》中提出实施网络强国战略，加快建设数字中国。接着在《国家信息化发展战略纲要》中把“数字中国”建设和发展信息经济作为信息化工作的重中之重。《“十三五”国家信息化规划》细化了“数字中国”的建设目标。党的十九大报告提出加强应用基础研究，支撑数字中国、智慧社会的建设。“数字中国”建设成为缩小数字鸿沟、释放数字红利，支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，提升国家治理体系和治理能力现代化的坚实支撑。

建设“数字中国”，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是网络强国战略思想的重要举措，是抢抓信息革命机遇构筑国家竞争新优势的必然要求，是推动信息化发展更好服务经济社会发展、加快建成社会主义现代化强国的迫切需要。

数字中国是新时代国家信息化发展的新战略，是满足人民日益增长的美好生活需要的新举措，是驱动引领经济高质量发展的新动力，涵盖经济、政治、文化、社会、生态等各领域信息化建设，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供强大动力。

数字政府是数字中国的重要组成部分。“数字中国”是由数字经济、数字政府、智慧社会、数字文化和数字生态等方面构成的有机体系，“数字政府”建设是“数字中国”体系的有机组成部分，是推动“数字中国”改革发展、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎。

党中央、国务院高度重视数字政府建设，并将其作为实现国家治理体系和治理能力现代化的战略支撑，提出以电子政务为抓手，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

我国电子政务发展的整体趋势是由离散化向集约化、整体化转变。纵向方面，金关、金税已经初步实现大系统整合，金盾、金审等已形成跨层级联动的大系统格局。横向方面，地方政府你追我赶、百花齐放，浙江和江苏以互联网+政务服务为突破口，以群众和企业的服务需求为导向，倒逼省、市、县、乡四级的数字化水平全面提高；福建和深圳全力抓好顶层设计、体制创新、制度安排，为数字政府的快速发展提供基础性和系统性条件。

数字政府作为现有信息化条件下架构形成的一种新型政府运行模式，实现政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同、数据资源流转通畅、决策支撑科学智慧、社会治理精准有效、公共服务便捷高效、安全保障可管可控的目标，不断提升政府治理现代化能力。数字政府是信息时代为推动国家治理体系和治理能力现代化，将数字化进程作用于政府自身改革，创新政府职能结构和权力运行方式，运用信息技术处理公共事务的一系列机制、方式和过程的综合体，呈现整体性、服务型、数字化的特征。

内涵与远景

不同历史阶段、不同社会形态、不同经济发展水平的政府，其职能重点、内容、行使方式有所不同。在农业社会中，经济上封闭且自给自足的农业经济占主导地位，农业和农业生产活动是政府职能活动的主要领域，政府职能以政治为中心并整合社会和经济职能。进入工业社会以后，专业化和规模化的工业生产极大地促进了生产力的发展，工业生产成为经济的主导成分。工业化和城市化使社会结构发生变化，政府的主要活动领域从农业转向工业。工业生产和消费的分离、劳动者与生产资料的分离突出了国家的社会管理职能，工业社会进入了管理至上的时代，经历了“守夜型”、“干预型”、“全能型”或“有限型”的演变。政府的經济职能更多地通过政府履行管理职能来实现，严密的职能系统的组织模式明确职能分工，对组织的全部活动进行专业分工、确立管理职位，依据相对固定的程序履行职能，实现既定发展目标。

科学技术发展和经济结构的调整对政府管理提出更高要求。技术革命拉动体制创新是社会发展的一般规律，遵循“技术革命—经济结构、经济增长方式变革—社会结构变革、社会需求变革—政府公共管理变革”的演进路径。互联网技术正在改变传统社会信息系统中的观念、概念和形式，同时改变着人们的经济、政治和社会的沟通方式，政府职能以改善公共服务为导向，克服以往部门分割和等级壁垒，突破碎片化的管理困境，有机整合政府职能，有效聚合社会力量，创新服务理念，强化依法行政，改变服务供给方式，形成扁平化和分散化的组织结构，提高服务质量和工作效率。政府职能突出公共服务，公共利益是政府工作的目标，政府职能从管理向服务转变。

十八大以来，我国政府有效发挥政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和生态文明建设职能，各项职能有机结合成为一个均衡的职能系统，促进国家现代化进程。

数字政府着力推进业务协同，突出发展政务服务和主题应用，统筹能力显著增强、集约化水平显著提高、审批便利化有效提升，实现大服务惠民、大系统共治、大数据慧治、大平台支撑的横向到边、纵向到底的“全国一盘棋”整体化数字政府。

数字政府改革有助于打造创新发展新动能。充分发挥信息技术在优化营商环境，激发市场活力方面的作用，提高各类市场主体创新能力，形成全国统一的发展格局，为区域经济的协调发展提供新动力。实现政府信息资源与社会信息资源融合创新，形成全社会共同参与的公共数据服务体系，为经济社会发展打造新支撑和新引擎。

数字政府改革有助于提升智慧服务新体验。利用移动互联网技术，不断完善服务渠道、丰富服务类别，打造政务服务新模式，建成覆盖全国、部门协同、双向互动、安全可靠、一体化办理的政务服务体系，不断提升政务服务的精准化、人性化、均等化、普惠化、便捷化水平。

数字政府改革有助于构建协同治理新环境。以互联网、大数据、人工智能等技术为支撑，创新社会治理理念，优化社会治理流程和模式，推进社会治理网络化、平台化和智能化，推动社会治理从局部到整体、从被动到主动、从粗放到精准的模式转变。

数字政府改革有助于探索数据决策新方式。深度融合政府、社会及互联网等数据资源，运用大数据辅助领导决策，助力重大改革措施贯彻落实、重大问题决策研判、重点工作督查落实，提高决策的精确性、科学性和预见性，提升政府治理能力。

数字政府改革有助于建设整体运行新模式。以目标导向的职能设计、透明快捷的协同过程、多元互动的动态反馈，建设“数字政府”整体化运行新模式，以政府行政运作过程中的各类问题和需求为导向，按需实现信息的高效共享和跨部门的无缝协同，提高政府的整体运行效率。

广东样本的启示

广东历来是我国改革开放的排头兵、先行地和试验区，不论是从体制机制、运行模式、管理规范，还是顶层设计、优势互补和服务群众等方面有能力为“数字中国”建设提供新思路和新实践。

早在2008年广东省就发布《中共广东省委广东省人民政府关于加快建设现代产业体系的决定》，提出建设“数字广东”。建设全省基础传输网络和宽带无线移动通信网络，实现粤港澳网络一体化；建设网络民生、网络创新创业、公共服务在线化三大工程，实施数字家庭普及计划，实现信息技术和互联网在政务、商务、生产、生活中的普及应用，推进“信息兴农”工程，实现“泛珠”区域信息共享；大力建设国家电子信息产業基地和国家级产业园，形成优势信息产业集群。接着发布了《关于加强信息技术和互联网应用建设数字广东的意见》，对数字广东建设进行了进一步的细化，提出到2012年，全省信息化水平总体达到中等发达国家水平，珠三角地区信息化水平初步迈入世界先进行列，基本形成全面网络化、高度信息化的“数字广东”框架，将广东省建成亚洲重要的电子商务中心、全国网络民生民情应用示范区、华南地区网络创新创业集聚地，发展成为面向世界、服务全国的信息化中心区域。

“数字广东”通过大力推进省政务、商务、生产、生活等领域的信息化，促进信息产业、信息技术、信息资源和信息环境全面发展。广东基于自身的技术优势、产业优势和经济基础优势，在科学推进现代化、工业化和产业结构调整中，抓住信息化这一牵一发动全身的驱动器，全面推进政府信息化、企业信息化和社会信息化，涉及了各级政府、各行各业和千家万户，集中体现了社会经济发展综合实力和综合竞争力，推动了产业结构的升级、经济方式的转变。

作为全国信息产业第一大省，广东拥有腾讯、华为等世界500强企业及全国最强的三大基础电信运营商，有充分利用这些企业在基础设施、技术平台、大数据资源、公共服务等方面发挥作用得天独厚的优势。广东省按照“三个定位、两个率先”和“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的要求，于2017年12月发布了“数字政府”改革建设方案，分析了围绕“放管服”改革要求和企业、群众的实际需求广东省政务服务取得的成效，认识到管理体制、建设运营、公众办事、资源开发、政企合作、人才队伍等方面存在的问题。希冀通过大力推进广东“数字政府”建设，促进政府职能转变，提升政府治理体系和治理能力现代化水平。

首先，打造一办一中心一平台架构。“一办”是改革现有政务信息化建设体制，组建广东省人民政府电子政务管理办公室（广东省数字政府建设管理办公室，以下简称省政府电子政务办），统筹推进“数字政府”建设；“一中心”是以“管运分离”为原则，以企业为主体组建“数字政府”建设运营中心，即“数字广东”网络建设有限公司（以下简称网络公司），承担省级电子政务基础设施和系统的建设及运维工作；“一平台”是建设统一安全的政务云平台，并在此基础上建设数据资源整合和大数据平台以及一体化网上政务服务平台，推进各部门政务信息系统整合共享，彻底打破信息孤岛。

其次，推进政务信息化建设体制改革。整合原省经济和信息化委大数据管理局电子政务处、省信息中心机构编制资源，组建省政府电子政务办，作为“数字政府冶改革建设工作行政主管机构，统筹推进“数字政府”建设，着力推动省直单位间数据资源集成共享，打破信息孤岛。省信息中心原承担的建设与技术服务工作交由网络公司承担，原下属控股公司全面脱钩。

再次，创新政企合作运营模式。以“管运分离”为原则，通过企业的运营主体作用，推进数字政府建设与运营模式创新。由深圳市腾讯计算机系统有限公司牵头，与联通、电信、移动三家基础电信运营商组成实体性质的网络公司，设置固定办公场所；具体运作层面，由四家企业充分协商，突出各自优势，明确四家企业在网络公司内部的职责分工和人员组成，确保网络公司统一高效运作；具体职责方面，主要提供“数字政府”改革建设工作技术支撑，承担方案设计以及省级电子政务基础设施和系统的建设运维工作，提供解决方案、系统管理、数据融合、容灾备份等专业化的技术服务，并设立现场运维团队，保障系统稳定运行。网络公司要按照党内有关规定建立党组织，加强基层党组织建设。

在数字中国建设的大潮中，广东高扬特区精神，发挥体制优势，全面凝聚力量，构建一体格局，开创引领模式，建成高效精准的新时代整体化数字政府，更好承担广东“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的历史使命，为我国数字政府的建设提供广东方案。

（作者系中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授）