侦查监督与协作配合机制高效运行的地方实践

胡阳 张贵才 陈永

摘 要：健全完善侦查监督与协作配合机制已经逐渐成为检警共识，并取得实质性成效。F县检察机关深入践行侦监协作机制，通过检察官常驻、信息共享、跟踪监督等措施推动侦监协作机制落实落地。针对目前侦监协作机制建设存在的认识不清、考核标准不一、激励机制不完善等问题，需要从统一司法理念、优化业务考核、完善保障措施等方面分析研判，充分发挥侦查监督与协作配合办公室平台作用，不断提升检警侦查监督与协作配合水平。

关键词：法律监督 侦查监督与协作配合 检察工作现代化 检警关系

2021年6月，党中央发布的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要加强新时代检察机关法律监督工作，强化刑事立案监督与侦查监督。2021年10月，最高检与公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），进一步强调，健全完善侦查监督与协作配合机制（以下简称“侦监协作机制”），构建规范高效的执法司法制约监督体系和以证据为核心的刑事指控体系。党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，强调“加强检察机关法律监督工作”，党中央赋予检察机关更重政治责任、法治责任。

本文以F县侦监协作机制运行以来的数据、成效、措施为样本，分析该机制运行存在的困境及难题，提出健全完善的建议。以期助力在“大控方”格局下［1］，以检察机关为主导协同构建以证据为核心的刑事指控体系，检警双方在更深层次上加强侦查监督与协作配合，凝聚执法合力，加快推进检察法律监督工作现代化发展，为全面推进中国式现代化提供有力法治保障。

一、F县侦查监督与协作配合機制运行情况

（一）侦监协作机制高效运行，检警实现双赢

多赢共赢

以2022年度数据为例，F县检察机关依托侦监协作平台，提前介入重大疑难复杂案件、监督立案、监督撤案数量与2021年度相比稳中有升。2022年度，F县检察机关向公安机关发送纠正违法通知书60余份，针对类案发送检察建议书，有力推动侦查违法问题整改。同时，常驻检察官与公安机关侦查人员会商案件达400余件，并提出明确性意见，为案件下步侦查奠定基础。在侦监协作机制的高效运行下，F县公安机关在2022年度全市公安机关执法质量考核评议中获得第一名的优秀名次。F县通过侦查监督与协作配合机制实质化运行，共同把刑事案件办好，最终实现检察机关与公安机关的“双赢多赢共赢”。

（二）检警多措并举，助力侦监协作机制落实落地

1.人员常驻，组织保障。F县检察机关、公安机关高度重视侦监协作机制，积极选派人员常驻侦监协作办公室。检察机关组织全体刑检部门10名检察官、10名检察官助理、10名书记员轮流常驻侦监协作办公室，实现“1+1+1”配置，采用每周一轮换的方式，最大程度减少对员额检察官日常办案的影响，同时实现各业务条线员额检察官常驻全覆盖。公安机关则采用“2+2”模式保障办公室日常运行，即由2名法制大队民警负责办公室日常事务，每月再从基层派出所选派两名优秀青年民警到办公室全程跟班学习，实现办公室常驻检察官与一线办案民警的零距离交流。

2.信息共享，破除壁垒。根据F县检察机关与公安机关制定的《侦查监督与协作配合办公室工作实施办法》，公安机关积极向上级汇报，依法赋予常驻检察官与法制部门负责人登录其办案系统、公安警综平台查阅案件信息的权限。通过该权限，实现对公安侦查工作的全流程监督，确保监督无死角。常驻检察官根据授权，将监督触角延伸到接处警第一线。通过网上巡查发现权利义务告知不规范、行转刑不及时、侦查取证不及时等各类问题并及时纠正。积极督促公安机关开展“积案清仓”专项活动，对长期未撤案又未移送起诉、长期搁置的“挂案”进行监督指导，化解积案、提升质效。对普遍性、倾向性问题进行重点监督。把苗头性问题消灭在萌芽状态，督促侦查机关对问题即知即改，不断提升执法规范化水平。同时，为了避免侦查办案数据泄露，常驻检察官登录平台查询的相关信息都会全程留痕，签署保密承诺书，坚决消除权力寻租和案件信息泄露的隐患。

3.提前介入，确保质效。监督途径单一导致监督来源受限，监督的路径向前延伸是必然方向。在实践中，提前介入侦查是开展法律监督的重要手段。F县检察机关依托侦监协作平台高效做好类案提前介入侦查工作。2022年8月，F县人民法院向F县公安局集中移送拒不执行法院判决、裁定案件。鉴于近年来F县尚未办理过该类案件，且认定罪与非罪存在认识分歧。常驻检察官依托侦监协作办公室主动介入指导拒执类案件办理，引导侦查人员从执行机关法律文书是否送达到位、当事人是否具有实际执行能力等方面进行侦查，明确侦查重点，综合认定当事人是否构成拒不执行法院判决、裁定罪。在前期工作的基础上，侦查机关与检察机关达成共识，速侦速移，诉讼程序高效运转。目前，第一批移送县人民法院拒执类案件已作出判决且已生效，有力打击了“老赖”的嚣张气焰，维护了法院的审判权威。

4.联席会议，凝聚共识。F县检警双方依托侦监协作办公室，常态化落实联席会议制度，就贯彻落实认罪认罚、提请逮捕类案件适用标准等深入沟通交流，并在实际办案中不断总结提炼，制定若干会谈纪要，做好提请逮捕、移送审查起诉衔接工作，实现理论与实践的有机结合。目前，F县刑事案件认罪认罚适用率较高，诉前羁押率稳中有降，轻伤害等无社会危险性案件不再提请逮捕，大大节约了司法资源，当事人感受到了实实在在的司法温暖。

5.跟踪问效，监督到位。监督是手段，落实整改才是目的，这就要坚持监督有效原则。监督有效原则是针对监督的效果而言，通过监督，使侦查机关接受监督意见，使违法侦查行为得到纠正，使侦查违法后果得到改正或消除，保障相对人合法权利，就达到了监督的目的。［2］F县检察机关积极做好纠正违法、检察建议等监督意见的跟踪督促，做到一跟到底，切实把问题整改到位。F县公安机关制定《关于办理检察机关监督意见的实施细则》，规定对于检察机关发出的纠正违法、检察建议等监督意见均提交本机关执法管理委员会研究，由法制部门汇报，被建议或存在问题单位列席并明确整改措施，确保问题整改到位。

二、侦查监督与协作配合机制面临的困难

（一）对侦查监督与协作配合机制的认识不清

1.部分检察、侦查人员对于该机制的认识不清，重视程度不高。《意见》出台以来，部分检察、侦查人员没有充分认识到该机制对于提升执法司法规范化水平的重要意义，有的侦查人员认为落实该机制是检察机关单方面的业务，侦查监督、协作配合则是检警两家宏观上需要做的事情，与己无关。

2.检察人员重配合轻监督的现象仍然存在。特别是在县域范围内，部分办案人员因工作业务交流沟通多，关系较熟悉，不愿监督、不想监督，怕因监督影响检警关系。“熟人社会”现象存在，部分检察人员更注重于协作配合，侦查监督职能发挥不充分。

3.侦监协作办公室职能定位不具体。F县《侦查监督与协作配合办公室工作实施办法》对办公室职责进行原则定位，但是过于宽泛。侦查机关内部有法制部门进行案件审核，侦监协作办公室入驻公安机关执法办案管理中心后，有可能会成为侦查机关的第二个“法制部门”，有越俎代庖的嫌疑。案件在什么情况下需要提交侦监协作办公室，检察机关提前介入缺乏具体可操作性规定。

（二）业务考核等原因导致检警司法理念不统一

1.检警业务考核标准不一。侦监协作机制的高效运行离不开检警两家的共同发力，需要双方积极合作。但是检察机关和公安机关业务考核标准的差异却是客观存在的。考核标准的差异，导致检警在落实宽严相济刑事司法政策、法律适用、批捕起诉标准等方面存在理念分歧。单方强调其一方数据，则可能会让另一方处于不利位置，考核标准出现冲突。

2.双方业务交流学习不够深入。基层检察机关、公安机关在办案一线，学习交流的机会较少。特别是在新理念、新政策、新规定出台后，缺乏统一的学习培训，在法律适用上存在分歧，不利于凝聚执法司法办案合力。

（三）考核激励制度不完善

侦监协作机制运行以来，特别是侦监协作办公室成立后，对于办公室常驻人员的考核激励只有原则性文件，缺乏可操作性。这就导致常驻检察人员、侦查人员对于侦监协作办公室工作的积极性不高，缺乏期待。甚至出现积极从事侦监协作办公室工作是本末倒置，得不偿失的想法，考核指挥棒发挥作用不明显。

三、完善侦查监督与协作配合机制的对策建议

（一）厘清侦查监督与协作配合之间的关系

1.侦查监督是首要职责。检察机关是国家法律监督机关，是宪法定位。检察机关应当全面履行法律监督职能，这是法定职责，也是首要职责，这也是落实侦监协作机制的意义所在。法律监督若依据被监督机关愿意不愿意调查、调查的效果如何而定，也就丧失了独立存在的价值。［3］检察机关应主动担当，能动履职，通过侦查监督倒逼提升刑事办案质效。

2.协作配合是基础。刑事诉讼法第7条规定：“人民法院、人民检察机关和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这是公检法办理刑事案件的原则性规定。《意见》将侦查监督与协作配合并列，二者如鸟之双翼、车之双轮，缺一不可。协作配合、良性互动是检察机关、公安机关高质效办案的基础，公安机关应树立主动接受检察监督的思想理念，以监督促提升；检察机关应全面履行法律监督职能，构建“在协作中监督、在监督中协作”的侦查监督与协作配合新模式，共同绘就检警高质量发展同心圆。

3.以“大控方”理念为指导推动建立新型检警关系。党的十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，以审判为中心，实质上是以庭审为中心。如何落实以审判为中心的诉讼制度改革，检察引导侦查是关键之路。提前介入侦查、重大疑难案件会商、检察建议促进类案整改等都是检察引导侦查的具体体现。检警应完善侦监协作机制，协同构建以证据为核心的刑事指控体系，共同做优刑事“大控方”，构建新型检警协作关系。同时推动检警双方实质性高频互动，加强人才交流，充分认识侦查监督与协作配合机制的重要性、必要性。

（二）明晰侦监协作办公室职责，充分发挥平台纽带作用

1.进一步完善细则规范。严格区分公安机关内部法制审核与侦监协作办公室职责分工，明确检察机关提前介入的条件及流程，确保细则规范的科学性、可操作性。进一步扩大常驻检察官范围，选拨优秀刑事检察官参与常驻，并适时邀请公益诉讼部门检察官参与非法采矿等破坏环境资源类案件办理，凸显检察一体化优势。

2.以实质化运行提升监督质效。常驻检察官能动履职，积极开展侦查监督、案件会商、引导侦查以及督促公安機关落实补充侦查意见、监督意见落实回复情况。积极推进认罪认罚从宽制度、宽严相济刑事司法政策等贯彻落实。积极保护民营经济健康发展，坚决防止以刑事手段插手民事、经济纠纷。

3.加强同堂培训，凝聚执法司法共识。充分发挥侦监协作办公室的平台纽带作用，建立检警同堂培训常态化机制，并注重培训的实效性，统一执法司法理念。

4.创新开展巡回检察。依托侦监协作办公室，针对被发出纠正违法、监督立案、撤案等问题突出队所开展巡回检察，变被动为主动，发挥巡回检察利剑作用，将问题发现并解决在一线。

（三）优化检警业务考核评价标准。

1.加强调查研究、顶层设计。建议在党委政法委的统筹领导下，不断优化检警业务考核评价标准，建立完善统一的“大控方”考核评价体系。在一定范围内，相互征求意见，提高考核的兼容度、科学性。建议公安机关将落实检察建议、监督意见情况等纳入考核指标，对问题整改到位的在追责或考核上予以酌情考量，提高侦查人员主动接受法律监督的积极性。

2.充分利用联席会议制度。公安机关、检察机关在最大程度范围内通报各自考核指标、数据，明确价值导向，不能各管各事、顾此忘彼。对考核办法进行细化研讨并开展调研分析，研究改进现有考核评价体系的方法。特别是要抓住提请逮捕、移送审查起诉、开展法律监督等关键点的考核指标设定，统一司法理念，最大程度上平衡好检察机关、公安机关考核评价体系之间的关系。

（四）完善激励保障机制

充分发挥考核指挥棒的作用，引导检察人员、侦查人员深入践行侦监协作机制。细化出台考核激励规则办法，将侦监协作机制落实情况纳入各自考核，特别注重加大检察人员办理提前介入、开展侦查监督、侦监协作办公室常驻运行情况及侦查人员落实监督意见、补充侦查意见等方面的考核比重，以考核促监督、促配合。建议各级检察机关、公安机关开展年度落实侦监协作机制总结联席会议，总结经验、提炼做法，综合运用评优树先、培训学习、提拔交流等激励措施，提高工作积极性。

四、结语

党的二十大报告明确指出，要“加强检察机关法律监督工作”。基层检察机关作为履行法律监督职能的“第一线”，也是“最后一公里”“第一责任人”，忠实履行宪法法律赋予的各项职责，是义不容辞的责任和义务。新时代，检察机关必须坚持以检察工作现代化助力社会高质量发展，依法能动履职，高质效办好每一个案件，持续深化健全完善检警侦监协作机制，构建新时代检警关系，着力推动公安执法和检察监督规范化水平，促进严格公正司法、确保法律统一正确实施，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。