基层检察机关诉源治理工作的新拓展

汪元金 程凤玲 龚畅

摘 要：从近3年E市检察机关涉检信访情况来看，呈现向上信访占比高、化解难度较大等态势。检察机关开展诉源治理工作同样存在理念更新不够到位、能力整体供给不足、协同共治存在短板、队伍业务素能欠缺等问题。检察机关作为国家法律监督机关，应准确把握自身职能定位，通过开展检察法治宣传，营造良好法治环境；严把检察履职关口，提升法律监督效能；依法处置涉检信访，有效定分止争；夯实诉源治理基础，打牢治理能力等四个方面的路径，探索参与诉源治理的新模式，在融入国家治理中依法能动履职，全面推进检察机关诉源治理工作。

关键词：涉检信访 诉源治理 法律监督

诉源治理是社会治理的重要创新实践，检察机关作为诉源治理主要实践单位之一，肩负着化解社会矛盾纠纷的重要职责。笔者通过以E 市检察机关涉检信访态势为视角，分析参与诉源治理工作存在的主要问题，提出完善意见及建议。

一、涉检信访矛盾态势分析

2020年至2022年，Ｅ市检察机关共接收、接待涉检信访事项100件。从信访渠道来看，来访25件，来信70件。从信访类型来看，刑事申诉27件，控告28件，国家赔偿4件，民事申诉4件，其他15件。从案件来源来看，直接受理36件，上级院转来57件，上级院交办2件，其他检察机关转来1件，信访局转来２件，纪检监察转来2件。从涉案领域来看，涉黑涉恶6件，征地拆迁3件，工程建设5件，涉众型经济犯罪2件，其他领域33件。从信访次数来看，初信初访42件，重复访10件。从以上数据情况来看，呈现以下态势和特点：

一是涉检信访大部分发生在检察办案环节。近3年，E市检察机关接收的信访件中，不服不起诉决定10件，不服不批捕决定9件。反映违法违规办案38条，检察机关作为赔偿义务机关的赔偿案件5条。上述涉检信访均在检察办案环节，占比62%。二是敏感领域信访情况较为平稳。共接收涉黑涉恶案件6件，涉及工程建设5件，涉征地拆迁3件，涉众型经济犯罪2件，共计占比16%。普通领域信访案件占比较大。三是犯罪嫌疑人、被告人一方申诉信访多。从主体来看，犯罪嫌疑人、被告人信访38件，犯罪嫌疑人、被告人家属信访42件，被害人9件，辩护人2件，其他5件，民事案件当事人5件。犯罪嫌疑人、被告人一方申诉信访占比80%。四是向上信访案件占比高。上级院转来和交办的信访案件均占信访事项的三分之一以上。部分信访群众信访不信法，上访重点也由向控申部门反映转移到求“领导批示”上，导致越级访、向最高检、省院邮寄信访件数量较多。五是多头信访、重复信访形势严峻。在信访接待中，有个别举报人对处理案件的期望值过高，或不懂法律，无视信访规定，采取多重信访方式上访。有些信访人则是由于对法律政策了解不细，举报申诉没有针对性，出现盲目检举、多头举报、重复上访案件。六是群众证据意识、法律意识有待提高。部分信访群众反映的控告司法机关办案人员的信访事项，其实质是不服司法机关处理决定，应依照监督程序申请监督。部分信访群众控告的事项，仅仅只有信访人认知的事实，没有提供相关线索和证据，检察机关无从核实。七是涉检信訪主体多元化，案件涉及面广。涉检信访案件即有商业竞争、工程建设，也有涉众领域、涉黑涉恶。上访的内容越来越广，涉及到社会生活的各个层面，由过去的人身伤害、合同纠纷，扩大到房屋拆迁、土地征用、占地补偿等方面。八是化解难度较大。在现行矛盾纠纷解决机制中，诉讼程序一般为矛盾纠纷处理的最后一关。尤其涉检信访中占比较多的刑事申诉案件，一般涉及人身权益，引起的社会矛盾更深，不易解决。

二、检察机关开展诉源治理存在的主要问题

检察机关开展积极化解涉检信访工作。近年来，检察机关坚持依法能动履职，诉源治理取得了一定的成效，但与人民群众的期待相比，仍存在一定差距：

（一）基层检察机关部分理念更新不到位

一是诉源治理理念树得不牢。少数检察干警政治站位不高，思想观念跟不上，没有从政治和全局的高度去推动诉源治理工作，导致工作开展不够深入。有的干警存在坐堂问案、机械司法问题，治罪与治理并重理念尚未牢固树立，传统偏重治罪的办案观念依然存在。二是定位把握不够准。谁执法谁普法责任制没有压实，缺乏把诉源治理作为办案监督延伸目标的意识。有的干警工作思路不开阔，不善于借助多元解纷机制办理案件，没有融入社会治理格局，导致案件办理的实际效果不好。三是社会治理共同体意识有待增强。对当事人释法说理不够透彻，法治副校长的作用发挥不够，不能主动开展释法说理工作，化解案件当事人之间矛盾纠纷的方式以及法治宣传方式方法较为单一、僵化。

（二）基层检察机关内部能力整体供给不足

一是非诉讼解决纠纷手段运用不足。大量矛盾纠纷没有在诉前、诉讼外通过非诉渠道及时有效化解，办案风险评估预警和重大敏感案件快速反应机制落实不够到位，检察公开听证还未全面履盖，社会治理特别是基层治理体系和治理能力供给不足。二是统筹诉讼减量与提质不够协调。案件办理质效有待提升，各部门、各条线、各级院质效指标总体趋势和短板问题没有提出针对性改进措施和对策，诉前过滤、审前分流职能发挥仍有提升空间。在虚假诉讼、民事支持起诉、行政违法监督以及公益诉讼等检察监督活动中，促进社会矛盾纠纷化解、处置涉检信访力度不够。三是把握简案快办与矛盾化解节奏不够科学。对于认罪认罚态度反复或不够彻底的被告人跟踪了解不及时，在简案快办中存在简单化、一刀切现象，单纯追求办案效率和审结率而忽视矛盾化解，导致“案结事未了”［1］。

（三）基层检察机关与外部协同共治存在短板

一是融入社会治理大格局不够深入。存在单兵作战，各自为政问题，缺乏与镇、村和社区（村、组）政法单位、自治组织的协调联动、有机衔接，服务诉源治理的平台、人员、数据还有待进一步整合，在立足基层一线、就地参与矛盾化解方面有较大提升空间。二是类案源头治理有待增强。检察建议回复质量不高的问题一直存在，通过制发社会治理检察建议，推动被检察建议单位形成长效机制或出台规范性文件的效果并不理想。三是外部协作机制有待进一步完善。侦查监督与协作配合工作机制部门衔接不畅，立案、侦查信息实时共享难题还没有完全解决，实时监督还存在障碍。实质性化解行政争议、防止诉讼程序空转等方面力度还不够，检法协作促和机制不完善，影响矛盾纠纷的实质化化解。

（四）基层检察队伍业务素能欠缺

一是素质能力有待提升。有的干警片面强调工作量和工作难度，怠于能力履职，远未达到诉源治理的履职要求。有些基层检察人员尽管具备相应的法律知识，但诉源治理工作的能力不够，不会监督、不善监督、不敢监督的能力恐慌问题仍然存在。二是制度机制建设有待加强。考评和容错机制需进一步健全，在现有检察工作考评中参与诉源治理的成效难以量化评估，导致基层院动力不足。案件质量评价指标难以评价诉讼前的矛盾化解工作，相应考评制度机制还需进一步完善。三是保障支撑机制有待完善。数字检察赋能诉源治理运用不足，检察机关参与诉源治理的法理、理论依据研究不足，缺乏系统性。典型案例的发布、经验总结等不足，影响法治社会新风尚的引领。

三、基层检察机关诉源治理工作途径拓展

（一）开展检察法治宣传，营造良好法治环境

一是落实“谁执法谁普法”责任制，将普法作为推进法治建设的基础性工作来抓［2］，做到与其他检察业务工作同部署、同检查、同落实，深入推进检察机关助力平安鄂州建设工作。开展检察官送法进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进军营、进网络等“八进”活动，提升社会公众法律意识，促进提升全民法治素养。二是全面开展释法说理工作，着重围绕不批准逮捕、不起诉等终局性处理案件以及纠正违法、通知撤案等监督决定案件，向相关人员进行答疑解惑、释法说理。持续巩固深化“以政治说办案、讲工作”活动成效，认真落实“小板凳法治故事会”活动，把释法说理融入其中。完善法治副校长制度，协助学校建立完善预防性侵害、性骚扰工作制度以及涉性侵害违法犯罪人员从业限制制度和学生欺凌防控工作制度等校园安全防控机制，对涉罪未成年学生法定代理人、监护人开展家庭教育指导。三是创新检察法治宣传方式方法。充分发挥主流媒体作用，用好检察系统建立的“两微一端”、抖音、小视频、电子显示屏、电子触摸屏等新媒体普法宣传载体，拓展广播、电视、报刊等传统媒体优势，不断创新普法节目、专栏、频道，开展形式多样、丰富多彩的法治宣传教育。

（二）严把检察履职关口，提升法律监督效能

提高办案质效，根据最高检和湖北省检察院确定的质效指标体系，构建定期分析研判机制，针对性地提出改进措施和对策。把好事实审查关、证据认定关、法律适用关、规范办案关、案件处理关等办案“五关”。落实风险研判工作机制，在检察履职各环节强化风险防范意识，尽早预判可能出现的涉检涉诉上访、群体性事件、社会舆情以及个人极端行为等不稳定因素。抓好公开听证工作，将公开听证作为常态化办案机制落实落细，积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、有关专家等参与听证，以公开促公正、以公正赢公信，实现定分止争。开展检察建议工作，把执法办案职能向社会深层治理领域延伸，注重以检察建议促进源头治理，推动建章立制，将落实情况纳入平安建设或法治建设考核项目，倒逼相关部门认真落实检察建议，真正发挥好检察建议的诉源治理作用。

在刑事检察方面：要依法履行捕诉检察职能，全面落实宽严相济刑事政策，发挥审前过滤功能，依法行使起诉裁量权，实现犯罪分层治理。对于作出不起诉决定的案件，及时研判是否需对被不起诉人给予行政处罚、政务处分或者其他处分，形成管理闭环。完善侦查监督与协作配合工作机制，统筹推进行政执法与刑事司法衔接，依法开展侦查监督和审判监督工作，减少潜在诉讼的产生。推进未成年人四大检察综合履职，引导将追诉犯罪、纠正违法、维护公益、促进治理等法律监督一体推进。依法深化认罪认罚从宽制度，推进刑事诉讼全流程程序简化，实现繁简分流、轻重分离、快慢分道。对于认罪认罚态度反复或不够彻底的被告人，判决后要密切跟踪了解其上诉情况，及时做好应对。依法听取被害人意见和辩护人意见，承办检察官应认真记录，并对意见进行分析研判，提出处置意见并在审查报告中专门载明。

在民事行政检察方面：要推进虚假诉讼防范治理，针对因虚假诉讼而产生的错误判决、裁定、调解书，检察机关要依法提出抗诉或制发再审检察建议，保障当事人和利害关系人的合法权益。要推进民事检察支持起诉工作，民事权益受到侵害的当事人，检察机关可以向申请人提供法律咨询，协助申请法律援助；可以引导当事人自行和解或调解，促进社会矛盾纠纷化解。要推进行政违法行为监督，依照法律规定制发检察建议督促行政机关纠正违法行为，提升行政机关参与社会治理能力和水平。要推进行政非诉执行监督，重点监督人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁决和执行实施过程中是否存在不当受理、不当裁定、不当执行以及程序违法等损害被执行人合法权益等行为。要推进行政争议实质性化解，坚持检察监督与行政争议化解相结合，创新发展新时代“枫桥经验”，组织、引导当事人和解、配合人民法院调解等方式，解决当事人正当诉求，最大限度促进行政争议实质性化解。

在公益诉讼检察方面：要完善公益诉讼诉前磋商机制，坚持双羸多羸共羸理念，不断规范诉前磋商案件的适用范围和适用标准。对于涉及多个被监督行政机关的，积极推广圆桌会议等方式开展磋商，充分发挥磋商程序凝聚共识、推动源头治理制度优势。要完善公益诉讼生态检察模式，践行恢复性司法理念，建立“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理+惩罚性损害赔偿”的生态检察模式，针对在生态环境和资源保护领域相关职能行政机关未全面履行监管职责而产生的生态性损害问题，及时制发检察建议，督促并协助相关职能部门及时予以整治修复，以融入社会综合治理提升生态环境保护能力，当好生态文明建设的守护者。

（三）依法处置涉检信访，有效定分止争

一是切实完善12309检察服务平台便民服务功能，重点推行“六点四心”（“六点”指服务周到、办理快速、解释细致、倾听耐心、说话和气、态度热情；“四心”指办理案件坚守公心、释法说理做到尽心、接待群众有理心、帮民解困做到诚心）工作法，不断将矛盾化解力量向窗口聚集、将矛盾化解关口向前延伸。二是切实落实信访件件有回复要求，推进涉检信访“一站式接待、一窗口受理、一流程服务”，推行信访事项案件化办理，全面落实“首办责任制”，落实领导包案制度，通过采取带案下访、公开听证、简易听证、司法救助、社会救助等具体措施，切实推动案件当事人息诉息访。落实重复信访治理工作要求，积极开展涉法涉诉信访案件终结工作和建议终结工作，确保信访案件有序退出。三是切实开展司法救助工作，坚持“应救尽救”，积极推动建立司法救助与民政救济、社会救济等衔接机制，增强救助实效。四是切实抓好申诉案件办理，认真落实最高检关于《建立审查办理刑事申诉、国家赔偿案件“每案必评、实质化解”工作机制》通知要求，积极发现司法办案以及社会治理问题，敢于提出整改、监督意见或制发检察建设、移送法律监督线索，不斷强化诉源治理工作。五是切实推进“枫桥式”检察机关建设，积极争取党委政法委的领导和支持，建立完善“检调对接”机制，探索12309检察服务中心入驻综治中心工作机制，推动在重点乡镇、社区派驻检察工作站，构建12309流动检察服务体系，完善落实信访事项政法协同机制，推进“枫桥式”检察机关建设落地落实落细。

（四）夯实诉源治理基础，提高治理能力

一方面要加强检察队伍建设。高素质检察队伍是推进诉源治理工作高质量发展有力保障。要深入落实最高检“质量建设年”等行动部署要求，抓党建引领，推动政治业务双融合，切实增强检察人员推动高质量发展本领。注重青年干警的培养，着力建设政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的检察队伍，提高检察干警做好诉源治理工作的能力。探索诉源治理团队建设的路径和方法，提高运用数字检察赋能诉源治理的能力。另一方面要加强调查研究和总结工作。要加强对推进诉源治理工作的理论研究，鼓励检察干警研究诉源治理工作课题。要加强对推进诉源治理工作的经验总结，及时宣传推广成效做法，要充分运用发布典型案事例、经验交流等形式，总结检察机关促进诉源治理工作的新思路、新举措和新成效。