检察业务管理的域外考察与实证研究

李智雄　梁伟栋

摘 要 作为完善检察监督体系、提升法律监督能力的重要工作，我国的检察业务管理与美国、德国的相关检察业务管理制度存在某种共通之处。本文在分析我国检察业务管理制度存在问题的基础上，通过考察、借鉴域外相关制度，在检察文化、精细化、规范化、信息化等诸方面提出了完善检察业务管理的路径。

关键词 检察业务管理 域外考察 法律监督

作者简介：李智雄，武汉市蔡甸区人民检察院检察长；梁伟栋，武汉市蔡甸区人民检察院干警。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.236

当前，全国检察机关高度重视检察管理工作。曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上指出，在司法体制改革过程中要进一步健全执法管理、队伍管理和保障管理机制，提高检察管理科学化水平。检察工作面临许多管理瓶颈，而检察业务管理工作直接影响到检察工作的科学发展。

检察业务管理是检察机关依法履行法律监督职能所开展的各项业务工作，主要包括刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察、人民监督员、检察委员会、检察理论与应用研究、案件管理等多项业务工作。 就检察业务工作实践而言，执法办案是核心，也就是曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上提出的检察监督体系，除此之外，还有综合性检察业务工作。它虽然不办理具体案件，但为执法办案提供智力支持和专业化协作，比如检察委员会工作、检察理论与应用研究工作、检察统计工作、档案人事工作。因此，检察业务管理除了对执法办案的管理之外，还包括对综合性检察业务工作的管理。当前，武汉市检察院党组提出“武汉检察工作在全国副省级城市检察机关中进入前列”的目标，即法律监督工作实现从量变到质变，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，在提高检察业务管理工作硬实力的同时，提高检察业务管理工作的软实力，因而在检察工作实践中，分析和借鉴域外相关制度，加强检察业务管理工作的理论研究与实证研究，显得尤为重要。

一、检察业务管理域外相关制度的考察

（一）美国检察业务管理

美国现代检察业务管理制度产生于20世纪70年代，是经历了长期的探索而形成的，主要有以下一些相对科学、完善的制度。

1.诉前审查制。诉前审查制是指案件在正式决定起诉前由经验较少、对办案政策把握不准的检察官助理先行审查，以理清各种各样的证据，确定案件的严重性，并建议以适当的罪名进行起诉。 进行诉前审查的目的在于为有限的资深检察官挑选哪些案件可以起诉，哪些案件不能起诉。审查人员的经验使他们能够判断证据的力度，而且能使起诉反映有关办案政策。

2.撤诉减诉审批制。撤诉减诉审批制是指出庭诉讼的检察官，为了达到辩诉交易而撤诉或减少某项指控时要经过批准的一项制度。这是对美国检察官起诉自由裁量权的限制。审批撤诉或减少控诉由出庭诉讼部门的主管人员负责。出庭诉讼的检察官助理希望减少被告人罪责以进行辩诉交易时，必须向自己部门领导递交一份申请书，并列明自己的理由。

3.持续跟踪起诉机制。分段流水作业是美国检察官传统的办案方式，20世纪70年代中期实行起诉方式改革以来，执法协助管理局资助开发并推广了持续跟踪起诉方式。这种方式要求一个案件由一个或几个检察官助理从头到尾，除非特殊情况，案件处理完毕之前不能换人。持续跟踪起诉的优点在于，一个检察官助理持续跟踪起诉一宗案件可能收集到更多证据，有利于控制辩诉交易。

4.案件管理信息系统。无论实行诉前审查制、撤诉减诉审批制，还是实行持续跟踪起诉方式，都关系到对案件严重性评估。通过翻阅案件来评估案件严重性是一种比较笨拙的做法。为了提高案件评估质量和效率，案件管理信息系统应运而生，而且得到执法协助管理局的大力推广。案件信息管理系统是一种计算机评估系统，这种系统包括被告人资料、检察官助理所办的所有案件、案件在不同的起诉环节所受到的处理，等等。

（二）德国检察业务管理

在德国，检察机关附设在法院系统内部。其检察业务管理制度主要是以下两种：

1.检察长对案件的直接管理制度。检察长负责根据当事人名字的字母分配案件，监督本院检察官履行职责。每名检察官有权决定自己承担的案件，决定是否起诉。但是检察长对于检察官办理的案件可以行使接管权和转移权。实践中，检察长和检察官如果对某一案件是否起诉发生分歧，需要进一步了解情况，和检察官会谈，争取达成共识。如果检察官仍然不能接受检察长的建议，检察长有权把案卷调走。从法律上讲，检察长可以将案件交给其他检察官办理，但事实上，如果其他检察官与检察长意见仍然存在分歧，检察长就必须自己办理。因此，实践中检察长行使接管权和转移权的情况非常少。

2.办理案件专业分工制度。对于特别专业的案件集中到特定的科办理。比如劳动保护案件、医事诉讼案件、与外国刑事事务往来的案件等大大小小26类。专设的少年科负责处理未成年犯罪案件和少年保护案件，还要指定少年检察官专门处理。

二、检察业务管理存在的突出问题

长期以来，我国检察机关形成了以行政审批、集体负责为主要特征的办案机制，管理过程行政化的特点十分明显。同时，检察业务管理普遍建立以部门条线管理为核心的管理方式，上下级检察院以部门为条线形成业务上的指导和监督关系，最高人民检察院和上级人民检察院所设置的检察业务部门对下级检察院相应设置的检察业务管理部门实行业务管理上的对口指导。因而，这反映在检察业务管理实践中，检察业务管理存在条线化、数量化与简单化等一些突出问题。

（一）对检察业务管理的认识不足

对检察业务管理的认识不足主要体现为深度和广度两个方面 ：

1.对检察业务管理的深度认识不足。管理者大都不能从管理学的基本原理、基本规律和基本的方式方法技巧来认识检察业务管理。检察业务管理仍然停留在传统的自发、自为和经验化的管理阶段。虽然形成了一些管理经验或模式，但鲜有运用具有管理学理论依据的结论取代那些流行的、经验式的、不假思索就接纳的观念。

2.对检察业务管理的广度或范畴认识不足。管理的基本职能包括计划、组织、控制和决策。然而，对检察业务管理的认识大都局限于实现管理的控制职能，即对案件质量如何实现监督控制，而忽视实现管理的计划、组织和决策职能。

（二）检察业务管理没有形成科学化的管理体系

目前，检察业务管理的专业性不强，主要是经验式的管理，依靠管理者的个人经验和主观认识，而不是依据流程规则、质量标准、行为准则或业务管理机制实施管理。业务管理的风格因领导者而异，业务领导一换，业务管理的思路和风格也相应转变。因此，管理工作缺乏足够的稳定性。这一现象源于科学化的管理体系。“检察机关没有真正形成一套完整、科学且符合检察发展规律的管理理论及实践体系，从而也无法形成普遍适用的质量管理体系。” 这种管理存在的问题主要表现如下：

1.从管理的阶段上看，注重结果管理，忽视过程管理，对案件质量的事前预测、事中校正等救济功能发挥得不够。不能有效预防不规范执法行为的发生。

2.从管理的性质上看，过于注重行政化管理，忽视司法属性。主要是靠管理者的行政权力，随意性大，管理的质量、力度取决于管理者个人的素质。

3.从管理的表现形式上看，注重线性管理，忽视横向制约及现代管理民主化的基本要求。线性管理强，不利于检察机关法人治理模式的形成。

4.从管理的主体上看，缺乏统一的专门管理主体，分散的管理主体是“各管一块、各自为政、各行其是”。

5.从管理的结果上看，错案责任追究难以到位。使错案责任追究制度加强案件管理、提高案件质量的作用得不到有效发挥。

（三）分散式的业务管理模式缺乏衔接、配合

目前，检察业务管理的职权分散，横向管理较弱，不利于业务部门之间的横向沟通与协作。检察机关一直沿袭检察业务部门分散、条块管理的传统方式，各业务部门自成一体，互不统属，自己管理自身检察事务。 但各业务部门在业务上又必须相互衔接、相互监督。一个案子从受理举报到公诉，要经过多个环节，但却没有一个业务部门能全面了解、掌握案件的具体行踪，也没有一个业务部门能出面协调各部门产生的工作冲突，各部门常常相互推诿、相互牵制，缺乏配合而不利于整合资源形成办案合力。

（四）检察业务管理的监督控制不到位

检察业务管理的控制职能实现不佳。其主要表现在以下两个方面：

1.检察机关内部监督制约力度不足。检察机关内部监督制约主要体现为两个方面。一个方面是检察长（检察委员会）、副检察长、部门负责人实施的逐层监督；另一方面是检察业务职能部门之间实施的双向制约。对于前者，因为管理者的精力有限，并且管理过程中信息传递损耗大，所以，作为最高管理者检察长实施的监督十分有限。对于后者，一些情形是职能部门之间碍于情面或基于共同利益而重配合轻制约，一些情形是各职能部门基于部门利益而由职能制约演化成为工作掣肘，都不能起到好的监督效果。

2.检察业务管理的信息化程度不高。虽然检察业务管理的大信息化平台初步建立，比如，普遍建立的三级主干线网、机要通道和统一业务应用软件，但是，如何运用信息 实施业务管理，方式方法仍然没有探索出来。与美国相比，美国检察工作信息化管理能够达到将每一类案件司法实践所采用的司法政策都录入数据库，我们信息化水平仍然太低，更多层面是表面化的信息化管理，而不是实质化的信息化管理。

三、检察业务管理的域外借鉴

结合上述对美国和德国检察业务管理的考察分析，并基于我国现阶段检察业务管理工作存在的突出问题，我们可以借鉴域外检察业务管理一些好的经验做法。

（一）美国检察业务管理制度的借鉴

1.诉前审查制度表明美国在案件审查起诉时实行分工和分流。分工是指简单案件交由资历浅、经验少的检察官助理审查，疑难复杂案件交由资历深、经验丰富的检察官助理审查。分流是指先由资历浅、经验少的检察官助理分流不够起诉条件的案件，将重大疑难复杂案件交由资历深、经验丰富的检察官助理审查。我国没有实行这样严格意义上的分工与分流制度，即使现在实行的司法责任制改革，也只是轮案和分案制。这一点值得我们的案件管理工作借鉴。案件统一受理之后，案件管理中心要根据一定的规则，对案件进行分工和分流。

2.持续跟踪起诉制度能够有效整合检察工作资源，对案件的处理不因人而异。但是美国检察机关不存在上下监督关系，上下两审法院也不存在审判监督关系；我国检察机关上下级之间是监督关系，上下两审法院也存在审判监督关系。因此，如果上下两审由同一名检察官负责，就不符合上下两级检察机关监督关系。

3.美国也采用行政审批的管理模式来约束检察业务决定权。比如撤诉减诉审批制是针对美国检察官自由裁量权的任意性太大和检察官办公室管理不力，检察官助理普遍作出违反办案制度的决定的现状而设计的。因而，我国当前正在进行的司法责任制改革，也应明确检察机关司法办案人员的权限划分，做好检察机关司法责任制改革综合配套制度工作，从而约束检察业务决定权的随意性。

4.美国案件信息管理系统覆盖面广、整合的信息容量丰富，既有程序方面的，也有实体方面的，既有法律适用方面的，也有刑事起诉政策方面的。然而，我国虽然也尝试建立检察信息管理系统，但与美国相比，存在着信息不够集中和分散的突出的问题。

（二）德国检察业务管理制度的借鉴

1.检察长虽然直接管理案件，但是对检察官独立办案仍然有一定的保障。对于案件的处理，检察官可以不必服从检察长的意志。但检察长可以通过调卷、转移或者亲自办理的形式，在案件处理上贯彻自己的意志。我们现在正在实行的司法体制改革，也正在进一步增强检察官办案的独立性。

2.以案件类型实施专业化分工对我们具有借鉴意义。我国是以检察权的不同职能实施初级分工，但在同一职能部门内部仍然可以借鉴德国的做法，可以以案件类型实施初级分工。

四、我国检察业务管理的完善

检察业务管理一定要根植于有中国自身特色的检察制度，一定要根植于中国特色的政治制度、法律制度和经济基础，一定要根植于中国特色的检察工作实践。曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上指出，要全面抓好检察业务工作，在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领下，坚持以司法办案为中心，找准检察机关服务经济社会发展大局的切入点和着力点，提高法治化水平，促进公平正义，以深化司法改革为动力，忠实履行宪法法律赋予的职责，推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型。因而我们要在借鉴域外检察业务管理的相关经验上，直面检察业务管理实践中存在的突出问题，对我国的检察业务管理进行如下的完善：

（一）检察业务管理要向全面和深入的方向发展

当前，受制于对检察业务管理认识的局限，检察业务管理在实践中主要局限于实现管理控制职能的领域开展，而对涉及实现管理计划、组织和决策职能的管理活动鲜有涉及。因此，检察业务管理要向走向全面和深入，检察业务计划管理、组织管理和决策管理要付诸实践，检察业务控制管理也要进一步走向深入。

（二）检察业务管理要向强化过程控制方向发展

实施检察业务管理就是要强化内部监督。如前所述，已有强化内部监督的方式效果欠佳，层级监督的方式信息损失大、效率低，职能部门相互制衡的方式又容易演化成形式主义或工作掣肘。只要强化过程管理、执法过程规范，案件就不会出太大的差错。因此，强化过程控制是突破当前检察业务管理内部监督困境的有效方法。从某种意义上讲，美国检察业务管理的诉前审查制度、持续跟踪起诉制度，也是强化过程控制。

（三）检察业务管理要向强化横向管理方向发展

过去检察业务管理“纵强横弱”，重视上下级纵向的监督，忽视横向的各职能部门之间的协调管理。显然，通过继续强化纵向上下级的监督对于强化业务管理的功能潜力十分有限。当前，我们普遍成立案件管理中心，其中一项主要职能就是协调执法办案中各部门的关系，通过强化横向管理的弱项，达到强化检察业务管理的目标。

（四）检察业务管理要向加强检察文化建设方向发展

增强检察业务管理的活力和张力，就要以检察文化建设为着力点增强检察“软实力”的建设。因而，要坚持把铸造检察职业精神作为检察文化建设的首要任务，激发检察文化的内生动力，强化教育引导，增强全体检察人员的理论共识和感情认同。突出检察干警在文化建设中的主体作用，引导干警把检察文化核心理论深度融合入检察工作，指导日常工作，让检察文化成为自己工作的内在精神指导，潜移默化将检察文化渗入到检察业务管理工作中来。持续推进检察文化建设和学习型组织建设，通过搭建“创建讲坛”、“青年干警读书会”等形式多样的文化建设载体，提升广大检察人员人文素质和文化修养，树立“终身学习、终身受用”的理念，夯实检察文化繁荣发展的基础。各级检察机关要以品牌建设为依托，发挥主观能动性，结合自身文化优势，挖掘、培育、升华有特色的检察文化品牌。

（五）检察业务管理要向规范化方向发展

检察业务管理由经验化走向规范化，源于规范化对于管理者和被管理者的重要意义。建立检察业务规范化管理机制，能增加管理者的管理跨度，方便管理者管理，从而提高管理效能；另外，规范化管理标准为被管理的检察干警提供了工作标准和努力方向，能够增强干警遵守规范严格执法的自觉性。

（六）检察业务管理要向精细化方向发展

检察业务管理要进一步走向精细化，逐步实施精细化的过程化和制度化控制。检察业务管理的实体标准和程序标准要日益丰富和清晰。当然，基于管理效益原则，没有必要将每项业务工作的每一个环节、每个步骤都置于制度和规范的控制下，应当以管理成本和管理收益的原理，来衡量管理制度化和规范化的程度。

（七）检察业务管理向信息化的方向发展

检察业务管理实施过程控制与信息化紧密结合。在办案过程中充分运用网络、多媒体等现代科技手段，对办案过程实施全方位的监督控制。同时，要以信息化促进检察业务管理的公开，以检察业务管理为抓手强化检察公共关系建设，以主动、坦诚的姿态与社会各界沟通，赢得最广泛的理解和支持。另外，检察业务管理信息化是趋势，但不能是为了信息化而信息化，信息化必须与执法办案需要紧密结合，必须为执法办案提供便利，必须为执法办案的管理工作提供便利。

（八）检察业务管理向法治化的方向发展

检察业务管理的最终出发点和落脚点就是提高检察机关的法治化水平。因而，在检察业务管理工作中要强化法治思维，全面提升法律监督能力和司法公信力。以恪守法律为基石构建程序规范的检察业务管理法治思维，以权利本位为导向构建人权保障的检察业务管理法治思维，以社会正义为价值构建客观公正的检察业务管理法治思维，以民众参与为目标构建接受监督的检察业务管理法治思维，在检察业务管理工作实践中不断提升运用法治思维解决问题的能力。

注释：

冯中华.检察管理论.中国检察出版社.2010.28.

罗昌平、王喜娟.检察业务管理理论与实务.上海人民出版社.2008.52-55，60-67.

郭国谦.创新案件质量管理机制的思考.中国检察论坛.2004（8）.

农中校.检察业务管理模式评析.国家检察官学院学报.2007（4）.

常本勇.人民检察院规范化管理体系实施案例.中国计量出版社.2011.

上级院对下级院的定期执法检查也多碍于情面流于形式，也是造成检察机关内部监督制约力度不足的原因之一。

罗昌平.检察工作发展与机制研究.中国检察出版社.2012.214-233.