长三角一体化发展示范区数字检察一体化问题探讨

杜建伟 李学雷

摘 要：推进长三角一体化发展示范区数字检察一体化，是落实国家区域一体化发展和建设数字中国战略的必然要求。示范区三地检察机关在一体化协作机制建设、运用大数据联合办案以及研发大数据法律监督平台等方面取得了进展和成效。推进示范区数字检察一体化建设应遵循数据获取必要性、监督履职有所克制、数据收集运用严格审批原则。可在技术、制度两个层面深入推进示范区数字检察一体化建设，通过数据共享、平台共建、成果共用、区域共治，构建示范区大数据法律监督一体化格局。

关键词：数字检察一体化 长三角一体化发展示范区 大数据法律监督

一、问题的提出

党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国。2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出了新时代数字中国建设整体战略。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）指出，要运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案。2022年6月29月，全国数字检察工作会在浙江杭州召开，会议提出要推进“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督模式重塑性变革。此后，最高检多次就推进数字检察工作作出部署。

长三角区域一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大发展战略。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国際进口博览会上宣布，支持长三角一体化发展上升为国家战略。［1］2019 年底，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，决定建设由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县组成的长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）。建设长三角一体化发展示范区，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。示范区检察机关与示范区党委政府及各部门一样，担负着落实国家战略，积极推动示范区检察一体化的职责。检察一体化既包含纵向一体化，强调检察机关上下一体，构建更加顺畅贯通的履职体系；又包含横向一体化，强调检察机关跨区域协作配合，充分发挥区域法律监督整体效能。［2］示范区设立以来，三地检察机关积极深入推进检察一体化协作，取得了较大进展。但随着协作由浅入深，制约检察协作向更高层次发展，即示范区检察一体化的深层次问题也逐渐显现。诸如数据交换渠道不畅、执法司法标准不同、配套机制不健全等问题已成为示范区检察机关在推进检察一体化发展道路上必须面对的问题。而数字检察战略的提出为进一步强化示范区检察协作，推进示范区检察一体化指明了方向。

实施数字检察战略，也需以贯彻检察一体化为前提，因为“检察一体化”不仅有利于保障不同检察机关之间的数据共享，还可以形成纵向指挥有力、横向协作紧密、反应快速灵敏、运转高效有序的工作机制。因此，要加强检察一体化与数字检察建设的协同机制，促进数字检察战略发挥更大效能。［3］本文在深入分析示范区检察协作实践和数字检察部署的基础上，提出通过推进示范区数字检察一体化，从而推动示范区实现更高层次、更高质量检察一体化履职路径。

二、推进示范区数字检察一体化的可行性

（一）示范区三地检察机关已初步建立起涵盖“四大检察”的一体化协作机制

示范区成立以来，三地检察机关积极落实一体化国家战略，主动承担先行先试职责使命，在示范区执委会的支持和三地党委的领导下，不断强化检察协作配合，推进三地检察工作一体化发展，取得较好成效。2019年以来，示范区三地检察机关围绕刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼等“四大检察”“十大业务”，共同创新制定了40多项协作制度，初步形成了“四大检察”基本覆盖，重点领域成效明显，协作层次由浅入深的一体化格局。三地检察机关依托协作机制，频繁开展协作活动。这些都为三地检察机关共同推进数字检察一体化，从而推动示范区形成更加紧密的一体化法律监督格局积累了丰富的经验，提供了扎实的制度机制保障。

（二）示范区三地检察机关已积累较为丰富的数字检察一体化司法实践经验

在构建一体化协作机制的基础上，示范区三地检察机关积极探索运用大数据技术赋能法律监督，探索联合办案。2021年年初，三地检察机关运用卫星遥感扫描数据，发现京杭大运河、太浦河流域水污染线索，污染水域涉及示范区上下游、左右岸，三地检察机关在最高人民检察院的统筹指导下，决定依托示范区检察一体化协作机制，联合开展调查核实。通过进一步分析对比水质快速检测、无人机（船）航拍、流域船舶通航等数据，三地检察机关快速确定了污染物性质和污染程度，并精准锁定污染源。三地检察机关联合向主管部门制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促关停取缔河道沿岸散乱污企业26家，拆除违建13.64万平方米，改造提升标准化码头10个，督促4家企业通过支付生态损害赔偿金或增殖放流鱼苗等方式修复生态环境，涉案水域生态环境得到明显改善。2022年7月，案件入选“检察机关服务保障长江经济带发展典型案例（第4批）”，并在2023年1月被最高人民检察院评为“2022年度十大法律监督案例”。可以说，示范区检察机关探索运用大数据联合开展法律监督的办案实践，为深入推进示范区数字检察一体化积累了成功经验。

（三）示范区三地检察机关正在联合部署推进数字检察一体化工作

《意见》印发后，三地检察机关积极贯彻中央部署，一方面推动地方党委、政府制定加大行政执法及司法信息数据共享力度，支持检察机关开展大数据法律监督工作的文件，先后与公安、法院、监委、市场监管、行政审批等多部门签订信息共享和强化协作的协议、方案、会议纪要等文件；另一方面，三地检察机关在示范区执委会的统筹指导下，也正在深入研究制定推进数字检察一体化，强化示范区检察机关法律监督的制度机制。2022年以来，示范区三地检察机关进一步汇总分析通过各项协作共享机制获取的检察办案、治安处罚、审判等大量数据，联合开发多次治安处罚立案监督模型、船舶跨区域倾倒固废监督模型等大数据法律监督模型，并由浙江省嘉善县人民检察院牵头研发示范区大数据法律监督共享平台，将司法实践中监督成效较好的模型纳入平台，供三地检察人员使用，有效提升了示范区数字检察一体化协作水平。

三、推进示范区数字检察一体化应遵循的原则

数字化改革有其基本原则，检察机关法律监督也有其边界。在推进示范区数字检察一体化，构建示范区检察机关大数据法律监督一体化格局的过程中，应特别注意数据安全和法律监督边界问题。笔者认为，示范区三地检察机关在推进数字检察一体化，提升区域法律监督整体质效的过程，应遵循以下原则：

（一）数据获取必要性原则

示范区三地检察机关在获取以及处理数据的过程中，应该以服务于法律监督主责主业为基本要求，不能盲目追求大而全，尤其是在涉及公民个人信息等数据方面更要严格遵守公民个人信息保护法等法律规定。《中华人民共和国个人信息保护法》总则第六条第二款规定：“收集个人信息，应当限于实现处理目的的最小范围，不得过度收集个人信息。”第二章第三节专门对国家机关处理个人信息进行了特别规定，强调国家机关因履行法定职责需处理公民个人信息的，不能超出履行职责所必须的范围，以保障公民个人信息不被滥用。这就要求示范区三地检察机关在联合推进数字一体化建设，收集和处理涉及公民个人信息的数据过程中，务必要要遵循必要性原则，不得超出监督范围收集数据，以免侵害公民个人信息安全。

（二）监督履职有所克制原则

任何公权力均有其“边界”，检察机关的法律监督权也是如此。一方面，示范区检察机关推进数字检察一体化，开展法律监督的目的是保障法律的正确统一实施，是督促有关部门正确充分履行社会治理职责，检察机关在开展大数据法律监督的过程中，不能代替其他部门履职。尽管《意见》提出通过检察建议等方式对行政违法行为进行监督，进一步拓宽了行政检察监督的范围，但监督范围的扩大不意味着可以越俎代庖，检察机关只能通过监督行政机关依法履行法定职责来促进依法行政，提升社会治理水平。另一方面，在联合开展大数据法律监督过程中，三地检察机关也应严格遵守属地管辖规定，对于本应由某一检察机关管辖的监督事项，不宜动辄开展联合监督，避免于法无据。对于涉及示范区一体化发展和区域社会治理的监督事项，则应在示范区执委会、三地党委的支持下联合开展监督，形成监督合力。比如三地检察机关就流经示范区的京杭大运河、太浦河水污染问题联合办案；针对示范区内“日结工”劳动力流动过程中产生的小型客车超员载客问题，联合向主管部门制发检察建议，等等。

（三）数据收集运用严格审批原则

为避免数据收集处理超过必要范围和限度，避免法律监督泛化，损害检察机关法律监督公信力，示范区三地检察机关在推进数字检察一体化，探索开发监督平台收集处理数据和开展监督过程中，要研究建立严格的审批机制。首先，要向示范区执委会、三地党委政府报告建设和运用平台的目的、需收集和处理的数据类型、范围以及开展法律监督的手段、方式等重要事项，以获得示范区执委会及三地党委政府的同意和支持。其次，要加强与公安、法院、市场监管、行政审批、社会保障等行政部门的沟通协调，详细说明建设一体化平台收集处理数据的必要性和遵循的原则。在数据具体收集处理和运用过程中，要主动邀请数据主管部门参与，自觉接受监督。最后，示范区三地检察机关要建立数字检察一体化平台应用内部审批机制。在涉及各自管辖区域的监督事项上，事前要经检察长审批，事中要对数据收集处理及法律监督活动进行检查，事后要进行总结评估。在涉及跨区域环境污染治理等领域的监督事项上，三地检察机关应成立联合审批组，对相互协作收集处理数据、共同开展法律监督情况进行严格审批和检查评估。通过建立外部监督和内部审批机制，确保一体化平台数据收集、处理及应用安全、规范、高效。

四、示范区数字检察一体化的实现路径

（一）示范区数字检察一体化的技术路线

数字检察改革依托于现代信息技术，推进数字检察一体化离不开大数据、区块链、数据隐私保护等技术手段的运用。要实现示范区数字检察一体化的目标，在技术方面至少包含两个步骤：一是海量数据的获取。数据是数字检察的基础，没有三地数据的共享就没有示范区数字检察一体化，也不可能形成示范区大数据法律监督一体化发展格局。因此，推进示范区数字检察一体化的首要任务就是实现三地数据共享。具体而言，一方面首先要盘活三地检察机关内部数据。全国检察机关实施科技强检、智慧检务战略以来，通过上线运行统一业务应用系统以及各地检察机关因地制宜开发若干辅助办案系统，积累了大量数据。三地检察机关通过激活、共享这些内部数据资源，共同开展分析研判，可以為推进数字检察一体化、共同开展大数据法律监督提供基本的数据支撑。另一方面，要破除外部数据壁垒。虽然，近年来中央不断强调要建设数字中国，但具体实践中，由于观念转变慢、数据标准不统一、制度制约等主客观因素的存在，导致执法司法部门之间数据壁垒一直存在，而不同区域之间的数据壁垒更加严重。这既不利于数字政府、数字中国建设，也不利于检察机关推进数字检察改革和数字检察一体化建设。要实现示范区高水平的数字检察一体化，从而构建示范区大数据法律监督一体化格局，就必须打破数据持有的部门之间、区域之间的壁垒，否则数字检察一体化、大数据法律监督将成为无源之水。

二是数字检察一体化平台的建设。海量数据的获取仅仅是推进示范区数字检察一体化，提升法律监督质效的前提。获取海量数据后，还要再进一步清洗、筛选，形成有效数据池。在此基础上，通过算法建立大数据法律监督模型，对数据进行碰撞和演算，从而才能发现若干监督线索，三地检察机关才能在梳理分析监督线索的基础上，联合开展法律监督工作。而基于数据池、算法、模型等要素形成的智能化系统，就是数字检察一体化平台。通过平台的运转，实现示范区检察机关大数据法律监督工作一体化推进的良好态势。

（二）示范区数字检察一体化的制度保障

数据的获取、平台的建设仅仅是实现示范区数字检察一体化的基本硬件条件，要推进示范区数字检察一体化持续发展，形成示范区法律监督一体化发展的局面，还需要制度机制层面的有力保障。笔者认为，制度方面示范区三地检察机关首先应联合研究制定示范区数字检察一体化发展规划，明确数字检察一体化目标任务、基本原则、数据范围、平台建设方案、成果运用等基本问题。在此基础上，研究制定示范区检察数据共享机制，实现示范区检察数据资源共享共用。下一步，在执委会的统筹指导下，以近期印发的《数字中国建设整体布局规划》的实施为契机，联合重点行政执法、司法机关召开联席会议，商讨执法司法数据共享问题，研究制定涵盖三地多部门的示范区数据共享、平台共建、成果共用、区域共治制度，形成高效推进示范区数字检察一体化的长效机制。为保证数字检察一体化工作的规范开展，三地检察机关有必要建立示范区数字检察联盟，作为工作领导和推进组织，统筹协调三地推进示范区数字检察一体化工作，共同开展大数据法律监督，助力示范区社会治理。在此基础上，可推动示范区执委会建立包括三地执法司法多部门组成的示范区数字治理机构，统筹领导包括数字检察在内的示范区社会治理数字化改革工作，从而形成示范区区域社会治理一体化格局。

五、结语

习近平总书记强调：“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。”［4］对示范区检察机关而言，应积极贯彻落实长三角一体化和建设数字中国战略部署，深入推进示范区数字检察一体化，通过数据共享、平台共建、成果共用、区域共治，构建示范区大数据法律监督一体化格局，从而不断提升示范区区域社会治理水平，实现更高水平的示范区一体化高质量发展目标。