建党百年乡村教师激励的演进逻辑与未来走向

陈玉玲

(浙江外国语学院 a.教育学院;b.教育治理研究中心,浙江 杭州 310012)

中国共产党成立百年来,乡村教师激励对教师队伍建设起到了很好的支撑和保障作用,在全面推进乡村振兴战略中占有重要的地位。目前,乡村教师队伍建设取得了一定成绩,形成了一支数量庞大、品质优良的队伍,但依然存在“结构性缺员较为突出、素质能力有待提升、发展通道相对偏窄、职业吸引力不强等问题”[1]。因此,对建党百年来乡村教师激励进行梳理,分析其演变历程、演进逻辑,有助于探索适合新时代乡村教师激励以及乡村教师队伍建设的路径。

一、建党百年来乡村教师激励的演变

建党百年来,乡村教师激励在不同历史时期呈现出不同的时代特征,主要划分为五个阶段。

(一)起步与萌芽阶段(1921-1948年)

中国共产党在新民主主义革命时期,乡村教育主要是“为革命和战争服务”,乡村教师肩负着重大使命。20世纪20年代至30年代乡村教师的待遇普遍偏低。其中,中央苏区(中央苏维埃区域的简称)教师一般不领取工资,只有生活费或谷物。为提高乡村教师待遇,1934年,中华苏维埃共和国临时中央政府颁布《小学教员优待条例》,这是共产党领导下制定的首个保障教师待遇的规范性政策,规定小学教师生活费参照当地政府工作人员的生活费标准发放[2](P229)。同时,《小学教员优待条例》与1941年陕甘宁边区教育厅颁布的《陕甘宁边区小学教员待遇保障办法》等政策规定:给予乡村教师土地分配与代耕、免费医疗以及女教师生育期带薪休假等福利。各边区和根据地奖励优秀教师,提高教师的政治待遇和社会地位,尤其是对教学长久、工作积极且成绩卓著的教师给予奖励。中央苏区通过召开大会给予优秀教师物质奖励,并大力宣传教师先进事迹。陕甘宁边区政府还规定不得无故解聘小学教师,并通过邀请教师参加各级教育委员会,选举其为参议员等方式提高其社会地位。除此以外,不同根据地相继将6月6日定为教师节,并以节日庆祝等形式慰劳教师。但因战事频繁,上述乡村教师激励的落实主要集中于精神激励,物质激励极其有限,尽管如此,根据地多数乡村教师依然坚守岗位,为当时的战争及边区和根据地的教育作出了巨大贡献。

(二)探索与过渡阶段(1949-1977年)

新中国成立之后,中国共产党建立起了高度统一的教育行政体制,乡村教师激励也在提高工资待遇、实施奖励等举措的基础上不断探索。一是进一步提高乡村教师的工资待遇与福利待遇。时任教育部副部长韦悫于1951年提出,小学教师每月工资最低标准“应以相当于灶供给制”,应根据城乡差别规定工资标准[3](P109-112)。此后,还根据城乡不同生活水平分别评定中小学新教师的工资级别,并要求“以全国为单位计算民办教师的补助费”[3](P1517)。这一时期保障教师工资待遇关注到了乡村教师群体,并促使其工资由实物(多为粮食)逐渐转变为现金。同时,除了土地代耕、医疗以及女教师生育期待遇等福利,还增加了解决教师子女入学问题、减免贫困教师子女学杂等规定,增设了解决夫妻两地分居以及暑期疗养等福利。二是继续关注提升乡村教师社会地位及奖励优秀教师。对模范教师施以物质和精神奖励;明确了优秀教师的评选条件及办法;对有特殊贡献者以特级待遇,并首次尝试特级教师的评选;对长期从教者实施教龄津贴制度。通过号召全体人民尊敬教师,选举优秀教师为人民代表等方式提高教师的政治待遇和社会地位。

尽管这一时期有诸多激励举措,但因新中国成立之初百废待兴,据新中国第一代乡村教师口述,当时多数教师工资待遇虽有所改善,但生活依然较为艰苦[4](P33-318)。

(三)改革与发展阶段(1978-2005年)

改革开放后,为适应建设社会主义新农村与普及九年义务教育的实际需求,乡村教师激励也随之革新与发展。一是改革并提高乡村教师工资待遇,辅之津贴补贴以及福利保障升级等措施。改革开放之初,“小学教师平均工资居于全国各行业之末,中学教师是倒数第二”[5](P406),教育部与国务院开始调整中小学教师工资和福利待遇。1983年中共中央、国务院发布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》要求提高教师工资待遇,之后保障教师工资还被列入1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)和1993年颁布的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)中。但在“地方负责、分级管理”的义务教育办学模式下,乡村教师工资筹措被下放至市、县基层政府,导致乡村教师收入并未得到提高,甚至还出现了工资拖欠和发放不及时等问题,这种状况直至2001年施行“以县为主”的义务教育管理体制才得到改善。同时中央与地方分项目、按比例分担乡村义务教育经费及教师工资的机制也逐步建立。上述法律与政策还提出实施乡村教师津贴与补贴制度,并推行改善住房条件、完善医疗和建立退休保险等福利保障。二是进一步提高乡村教师的社会地位,通过优秀教师、特级教师等评选以及重设教师节等举措提高教师荣誉感。注重表彰优秀教师并形成优秀教师奖励制度,大力宣传优秀教师的先进模范事迹,形成全社会尊师重教氛围。1985年开始推行的“9.10”教师节在《教师法》中得以明确。三是开始对乡村教师实施倾斜式激励。对对口支援乡村学校的城镇教师在职务评聘、转正定级等方面予以倾斜;对志愿到乡村学校工作2年及以上的高校毕业生给予升学或就业等优惠;提高乡村教师在高级职务聘任和各类表彰奖励中的比例;给予乡村教师培训专项经费等。

(四)持续发展阶段(2006-2014年)

随着社会主义新农村建设的推进,乡村教育越来越受到重视。首先,围绕着推行绩效工资机制加强乡村教师工资待遇保障,逐渐完善津贴补贴以及福利保障,进一步完善乡村教师工资经费保障机制,并将其列入2006年修订的《义务教育法》,强调“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”[6]。同时推进绩效工资,加强义务教育教师工资待遇保障,且绩效工资分配向乡村教师倾斜。不断提高津贴补贴标准的同时,设立专项资金给予连片特困地区教师生活补助。福利保障方面,推进教师养老保障制度改革,为乡村教师缴纳社会保险费,关注其身心健康,落实和完善医疗保障政策,并要求为乡村教师提供周转宿舍或住房,鼓励地方政府为其缴纳住房公积金等[7]。其次,不断完善乡村教师表彰奖励制度,将师德奖励作为重要内容。在继续做好优秀乡村教师表彰、奖励与宣传工作的同时,不断完善教师表彰奖励制度,进一步探索建立国家级教师荣誉制度,将师德表现纳入表彰奖励的范围。第三,倾斜式激励更加完善。一是曾在乡村学校实习支教的大学生就业时优先被推荐、录用;支教教师只转临时组织关系,人事关系和原单位工资福利待遇不变,并给予专项经费保障;农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划(以下简称“特岗计划”)教师聘期享受国家统一工资与津贴补贴,符合条件者推荐免试攻读教育硕士[8]。二是对交流轮岗者在绩效工资分配中予以倾斜。三是对乡村教师职务(职称)晋升以及培训的倾斜式激励更为完善且具体。

总之,在这一阶段中,乡村教师激励得以持续发展,激励机制逐渐健全,不仅实施了绩效工资制度,而且乡村教师倾斜式激励更为具体,激励功能大为增强。

(五)深化与创新阶段(2015年至今)

乡村教师队伍建设在2015年国务院颁布《乡村教师支持计划(2015-2020年)》后上升为国家战略,并随着乡村振兴战略的推进进入全面建设的新阶段。乡村教师激励走向深化阶段,为全面建设教师队伍提供了重要的支撑。

一是乡村教师绩效工资改革不断深化,工资待遇保障不断完善。收入分配实施倾斜政策,使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平,同时以当地公务员的平均收入水平为参照,确保县域内乡村教师平均工资收入水平不低于或高于该参照标准;乡村教师绩效工资改革不断深化和完善,核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平,加大课时量和教学实绩在绩效工资分配中的权重;绩效工资核定向乡村小规模学校、寄宿制学校、民族地区与艰苦边远地区学校适当倾斜[1]。乡村教师生活待遇保障不断加强,“依据学校艰苦边远程度实行差别化补助”[9],同时扩大补助实施范围。乡村教师医疗保障和住房福利等也有较大改变,前者增设了医疗救助和重大疾病救助内容,后者新增鼓励当地政府给予在城镇购买住房者一定优惠的规定[1]。二是建立并不断完善乡村教师荣誉制度,提升乡村教师的社会地位。不断落实建立国家级教师荣誉制度,同时建立乡村教师荣誉制度。通过开展服务慰问活动,建立联席会议制度,荣誉表彰、物质奖励优秀教师以及组织集体外出学习交流等,不断提升乡村教师地位。三是倾斜式支持范围更广,且激励力度更大。首先,免费(或公费)师范毕业生在乡村学校服务期间享受生活补助和艰苦边远地区津贴,任教一学期后可免试攻读非全日制“专硕”[10];“特岗计划”不仅扩大了实施规模,还提高了参与者工资性补助标准;高校毕业生任教乡村学校一定期限后可享受学费补偿或贷款代偿政策;城镇退休优秀教师或“银龄讲学计划”参与者享受人才支持计划与教师专项计划支持。其次,为保证乡村教师有更多前往教育发达地区研修与跟岗学习的机会,进一步完善了交流轮岗激励机制。再次,对乡村教师职称(职务)评聘、培训以及各级评优表彰等倾斜式激励力度更大,同时对乡村青年教师给予专门支持。

总之,随着乡村教师激励的不断深化与创新,至2021年我国形成了乡村初中、乡村小学分别达534 950人[11](P130-131)与1 697 712人[11](P384-391)的乡村教师队伍,他们为我国乡村义务教育发展作出了积极的贡献。

二、建党百年来乡村教师激励的演进逻辑

建党百年来,乡村教师激励无论是从激励政策与目标,还是激励内容与方式等均在不同历史阶段发生着深刻的变革,并不断演进。

(一)激励政策由笼统渐成系统

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“完善激励机制,激发教师积极性和创造性。”[6]此前,激励政策尽管发挥着推动乡村教师队伍建设的作用,但并未从概念上明确。此后,乡村教师激励政策渐成系统,尤其随着乡村振兴战略推进,专门针对乡村教师队伍建设的激励政策启动频率越来越大,且多侧面综合发动。激励政策由笼统渐成系统,且经历了城镇与乡村教师统一,逐渐向乡村教师倾斜,再专门针对乡村教师的转变。

在起步与萌芽阶段,各边区或根据地的激励政策均被包含在全体教师政策之中,但根据各边区或根据地所在地域的空间特征,这些教师政策多指向乡村教师。在探索与过渡阶段,乡村教师政策仅是全体教师政策的一部分,较为笼统且常被附带提及,而乡村教师作为“普及初等教育”的主体,以笼统的教师身份,即作为全国教师的部分隐没于相关的教育政策中,乡村教师激励也多散见于各种国家政策或教育(或教师)文件之中,多以简短且宏观的话语体系进行表述。在改革与发展阶段,乡村教师激励政策出现在乡村教育相关文件中,《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》关注到提高乡村教师工资待遇和补贴等问题。《教师法》颁布后开始实施乡村教师倾斜式激励,规定到少数民族和边远贫困地区从教者“应当予以补贴”,且解决住房问题[12](P837)。后来教育部给予乡村教师“享受国家规定的工资倾斜政策”[13](P218)。由此,基本形成了乡村教师倾斜式激励的基调。

随着新农村建设与乡村振兴战略的推进,乡村教师主体身份更为凸显,其激励政策不再依附于全国教育或教师政策,而是成为乡村教育发展的重要内容。如2003年国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》规定,提高乡村教师的政治地位、社会地位和工资待遇等。乡村教师激励成为加强教师队伍建设的重要手段,2012年教育部等五部委颁布的《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》要求,通过保障待遇、表彰优秀者以及实施倾斜式激励等手段加强乡村教师建设[7]。可见,在持续发展阶段,乡村教师激励政策已转向专门针对乡村教师主体,同时还出现了专项化的激励政策。如为改善乡村教师生活补贴,2013年教育部、财政部颁布了《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》。《乡村教师支持计划(2015-2020年)》更是从生活待遇、职称(职务)评聘以及荣誉制度等对乡村教师实施全方位的激励,使得乡村教师激励进入深化与创新阶段,也开启了多元化、系统化激励乡村教师的新时代。

(二)激励目标逐渐由注重乡村教师数量扩张转变为数量与质量兼顾

20世纪20年代至40年代全国各地的乡村教师都极其短缺,各边区和根据地更是如此。尽管中国共产党采取了诸多激励举措,但因当时战火纷飞、经济匮乏,激励效果甚微,且多停留于保障乡村教师基本的生活与生存方面。新中国成立初期,为尽快解决社会主义建设需求和教育资源之间短缺的矛盾,规模数量扩张优先成为当时教育政策的重要内容。伴随着普及初等教育、扫除青年文盲以及允许多种形式办学等政策的推行,乡村师资短缺问题日益凸显,而乡村教师激励政策基本上以促使教师数量扩张为目标。时任教育部副部长钱俊瑞于1951年提出,为了今后5年内培养12-15万高级建设人才、50万中级建设人才,须使全国学龄儿童80%入学,需培养一支100余万人的教师队伍[3](P113-115)。数量至上的乡村教师激励目标,与当时追求“短、平、快”成效的教育政策,的确推动了乡村教师在较短时期内数量的急剧扩张,还催生了民办教师的产生。

改革开放之后,为了更好推行普及义务教育工作,教育部开始关注乡村教师尤其是民办教师队伍混乱的问题,而加强民办教师管理、实施民转公等系列激励措施,也有助于提升乡村教师的素养和质量。《义务教育法》还以法律形式明确提出建立教师资格考核制度,促使乡村教师合格化,从而建设“一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍”[14](P70)。尤其21世纪后,关注数量与质量的双重目标更为清晰。如“特岗计划”主要通过激励引导高校毕业生任教乡村学校,创新乡村教师补充机制,以逐步解决乡村师资总量不足和结构不合理等问题,同时提高师资整体素质[8],造就“一支师德高尚、数量充足、配置均衡、城乡一体、结构合理、乐教善教、稳定而充满活力的高素质农村教师队伍”[7]。

(三)激励内容由单一走向多元综合

工资待遇保障(含工资、生活补助与津贴以及社会福利等)以及给予奖励与荣誉(含提高政治与社会地位)等基本上是各阶段乡村教师激励的主要内容,但不同阶段侧重点有所不同,且不同阶段会出现新内容,使得激励内容减趋丰富。在起步与萌芽阶段,乡村教师激励尽管包含提高工资待遇、实施奖励与提高教师社会地位等,但实质上仅限于竭尽全力保障乡村教师基本的生活和生存。在探索与过渡阶段,尽管对上述激励内容也有涉及,但这些激励因为各种因素并未得到较好落实,当时的乡村教师生活依然较为困难。在改革与发展阶段,乡村教师激励内容逐渐丰富,工资待遇方面不仅开始关注改善乡村教师住宿或住房等生活条件,而且逐步建立起了乡村教师工资保障机制,同时增加了乡村教师倾斜式激励的内容。在持续发展阶段,有了新的激励内容,围绕着绩效工资机制进一步加强工资待遇保障,给予生活补助;对改善住房条件等做了具体安排;关注到了教师身心健康;探索建立国家级教师荣誉制度,并将师德激励作为重要内容;倾斜式激励更为完善,并开始对乡村教师职称(职务)评聘实施倾斜式支持。深化与创新阶段,随着激励政策渐趋系统化和多样化,其激励内容也呈综合性状态:一是以乡村教师绩效工资改革的不断深化推动了工资待遇保障机制的逐渐完善;二是实行差别化补助,加强生活待遇保障,医疗卫生服务也更为具体;三是建立并不断完善乡村教师荣誉制度,提升乡村教师社会地位;四是倾斜式激励进一步深化,且实施乡村青年教师激励等。

总之,建党百年来乡村教师激励的内容渐趋多元综合,既有旨在改善乡村教师物质生活条件的激励,也有提升乡村教师精神生活并增强其获得感的激励;既关注乡村教师当前利益,也关注其未来发展;既关注长期从教乡村学校的教师,还关注到乡村新从教的青年教师。

(四)激励方法由表面的多样化逐渐转变为实质上的多渠道兼顾

建党百年来,乡村教师激励基本上兼顾了财政性和非财政性两种激励方法,财政性激励始终是主体,而非财政性激励发挥的功能则由弱逐渐变强。在起步与萌芽阶段,因各边区或根据地经济匮乏,战争频发等诸多因素,致使维持乡村教师基本生存或生活较为困难,很多激励方法仅停留于文本。在探索与过渡阶段,同样注重两种激励方法,但因当时经济建设与发展较为缓慢,工资待遇等财政性激励推行困难,使得乡村教师乃至全体教师的社会地位都较低,非财政性激励也失去了作用。改革与发展阶段,尽管仍以财政性激励为主,但非财政性激励的重要性得以强调,在提高全体教师荣誉感的同时,专门关注到乡村教师奖励与荣誉、职称评聘等倾斜式支持,使非财政性激励有所强化。但有些非财政性激励,如优秀教师和特级教师评选等仍存在诸如名额有限、入选困难以及对乡村教师关注度低等问题,从而限制了该激励功能的更好发挥。当然,该阶段财政性激励力度较大,涉及到乡村教师工资的保障机制、住房条件、津贴补贴等。随着乡村教师激励的持续发展、深化与创新,两种激励方法发挥的功能越来越强。财政性激励进一步加大,待遇保障机制更为完善,津贴补贴发放更为合理规范,住房条件以及医疗卫生服务等福利也更为具体;非财政性激励也在不断完善,建立和完善国家荣誉制度的同时,还专门建立了乡村教师荣誉制度,倾斜式支持逐步演变成了对乡村教师的特殊优待,从而也提高了其社会地位和声望。然而,非财政性激励推行仍受限,如在“名师名校长培养工程”中,乡村教师在具体评选条件等方面仍居于下风。

总之,近年来国家大力提升乡村教师物质性待遇,提供经济补偿方式越来越明确化、具体化;非财政性激励相对薄弱,且实践操作难度较大,但其激励发挥的功能越来越强,促使激励方法由表面的多样化逐渐转变为实质上的多渠道兼顾。

三、新时代乡村教师激励的未来走向

近年来,中共中央、国务院加快了乡村振兴的步伐,而且乡村教师激励措施在2021年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中被再次提出。结合建党百年来我国乡村教师激励的历史积淀和基本特征,未来乡村教师激励将从目标、政策、内容与方法进一步优化。

(一)进一步精细化激励政策

在各地乡村教师激励实践中,统一粗线条式的乡村教师激励政策与艰苦边远差异较大的乡村学校、教学点及其教师不相匹配。保障乡村教师医疗服务、社会保险等福利没有专门性的政策文件,涉及政策较为有限,且规定不够详细具体,从而导致激励很难让乡村教师满意。因此,进一步精细化激励政策需修复激励政策的补丁或漏洞,同时疏通其堵点。应在当前乡村教师激励政策的基础上查漏补缺,引导各地寻找更为精细的财政性激励发放标准和依据,制定社会福利方面可行性方案,同时辅之详细具体的执行进度和监督管理举措等。

精细化激励政策同时应增强政策的普适性与针对性。在以全体乡村教师为政策设计对象的基础上,应精准聚焦乡村教师不同群体,实现不同年龄、地域、性别、学科、学历、岗位以及职称等群体与不同教师个体在不同职业生涯阶段的全覆盖,设计多层次、多类别的激励政策,从而疏通当前的激励政策无法适用于乡村教师群体或不同教师个体的局面,激发出不同层类教师群体的从教热情。针对同层类教师群体或个体的不同职业生涯发展阶段设计阶梯式、阶段性的激励政策,着眼于乡村教师的可持续发展。

(二)重点关注促使乡村教师队伍总体稳定与乡村教育高质量发展的激励目标

在开启全面推行乡村振兴战略、实施脱贫攻坚战略的背景下,乡村教师激励目标应在加强乡村教师队伍建设的同时探寻乡村教师、乡村教育以及乡村振兴的关联点,并促使三者之间良性循环。乡村教师激励将继续围绕着“下得去、留得住、教得好”等方面展开设计,但要形成一支优良的乡村教师队伍,乡村教师“留得住”并不是唯一路径。正视乡村教师流动的现实状况和发展诉求,以社会流动与衔接及时得当的教师补充机制为激励杠杆,形成乡村教师良性有序的流动,不仅可以增强乡村教师队伍的活力,促使乡村教师从“教得好”到“教得更好”,不断提升乡村教师质量,而且最终落脚于乡村教师队伍的总体稳定[15]。同时,乡村教育高质量发展是乡村教师激励的最终目标。应继续从乡村教师的培养与补充、在职教师的专业发展等方面实施财政性与非财政性激励,推动师德师风、教学品质、教研能力、教育情怀等方面的进一步突破和提升,逐步缩小城乡师资配置的差距,最终促使乡村教育的高质量发展,加快乡村振兴推进的进程。

(三)激励内容靶向乡村教师的意愿,实施精准差异化激励

乡村教师激励内容逐渐丰富多样,但由于年龄、地域、性别、学科、学历、岗位以及职称的乡村教师群体不同,甚至不同教师个体在不同职业生涯阶段具有不同的任教或留教意愿,他们的现实利益诉求也各不相同。针对相同的激励内容也表现出不同的意愿和态度,因而实施精准差异化激励,即分层分类、分阶段激励显得尤为必要。同时建立“乡村教师数据库”,助推激励功能的发挥。运用大数据平台,根据不同乡村教师群体以及他们各自的现实诉求进行分层分类,精准设计乡村教师的激励内容。在精细化激励政策的引导下,关注乡村教师群体基本需求或现实利益诉求,再根据群体内不同个体的基本需求进行针对性的激励。同时,为适应乡村教师职业生涯阶段发展的需求,“乡村教师数据库”需密切追踪各乡村教师群体或个体的发展状况,以及激励实施后各自的可持续性发展水平,并随时更新信息(如不同阶段的主导型需求或关键需求等),为乡村教师阶段性发展提供更为精准的支持服务,为检验前期激励工作的有效性提供依据,为激励政策的进一步调整提供参考。

(四)充分激发乡村教师的“内生动力”

在当前财政性激励和非财政性激励的基础上,充分激发乡村教师的“内生动力”。其中,促使专业发展能更好地激发乡村教师的积极性[16]。通过多种方式进一步实施培训改革,扩展成长路径等,能促使乡村教师专业发展,充分激发乡村教师内驱力。具体要求:一是进一步完善从“国培计划”到县域内教师发展中心(或县教研室)、县镇中心学校、村级小学(或教学点)等多层级、全覆盖的教师培训体系;开展不限于乡村教师专业能力提升,包含科研素养养成,教育家型教师精神的培育以及教学思想的凝练等多样化的培训内容;实施乡村教师自主选修与精准必修相结合的培训方法,以及创新线上学习与线下面授的混合研修模式;推行过程性评价与培训后跟踪考核相结合的培训效果评估。二是扩宽乡村教师成长路径,通过打造系列乡村教师专业发展工作室、建设课题项目合作平台,与中小学名师和高校专家结对形成乡村教师专业成长支持网或城乡教师专业成长共同体,并将“教师成长档案”作为乡村教师激励的重要依据。以上多种乡村教师激励方法有助于为新时代乡村教师队伍建设提供支持。