新中国乡村教师政策的变革、实践困境及优化策略

王 慧,刘 睿

(天津师范大学 教育学部,天津 300387)

中华人民共和国成立以后,农村义务教育基础薄弱,发展缓慢,成为我国基础教育的短板,而乡村教师又是农村义务教育的短板。“造就一支师德高尚、数量充足、配置均衡、城乡一体、结构合理、乐教善教、稳定而充满活力的高素质农村教师队伍”[1],是发展乡村义务教育的关键。党和政府历来重视乡村教师队伍建设,特别是改革开放以来制定了大量有关建设乡村教师队伍的政策,取得了较为显著的成效。结合对河南、山东、河北、天津等省市乡村教师的调查可以发现,当前乡村教师政策在实施过程中遭遇了诸多困境,对此,本研究提出进一步优化乡村教师政策的策略,为进一步完善乡村教师政策建言献策。

一、新中国乡村教师政策的变革

(一)严把乡村教师入口关

中华人民共和国成立之初,我国就有大量民办教师,一部分在私立学校,而更多的在乡村学校。1952-1954年,全国私立中小学全部由政府接办,改为公立[2](P164)。1953年,教育部又对小学教育进行整顿[2](P263),小学民办教师的数量有所减少。1956年1月,最高国务会议提出普及小学义务教育;同年9月,中共八大报告提出“逐步地扩大小学教育,以求12年内分区分期地普及小学义务教育。”[3](P123)为此,各地开始广泛招收民办教师,民办教师数量大幅上升。1958年9月,中共中央、国务院《关于教育工作的指示》要求在3-5年内基本完成普及小学教育的任务[2](P860),民办教师数量快速增长。1961年,中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针,1962年5月,教育部党组发布《关于进一步调整教育事业和精减学校教职工的报告》,计划减少“公办小学和初级中学改为民办公助的教职工11-16万人”[2](P1097)。“文化大革命”期间,大批公办教师转为民办,乡村学校数量激增导致民办教师数量急剧膨胀,1977年,民办中小学教师人数占中小学教师总量的56%[4](P190-191,P218),规模达到了历史最高峰。

虽然民办教师在扫除文盲、普及乡村教育、缓解乡村贫困地区师资短缺方面发挥了重要作用,但也存在着管理混乱、质量低劣等问题,需进行整顿。1978年1月,国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》,明确了民办教师的选拔、任用、辞退和调换的管理[5](P1590)。1980年12月,中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》,规定“逐步减少民办教师比例,国家每年安排一定的专用劳动指标,经过严格考核,将合格的民办教师分期分批转为公办教师。民办教师中的骨干更应该早转。另外,师范院校每年都要招收一部分民办教师。”[5](P1878)1986年12月,国家教委等三部门下发通知,要求各地一律不得再吸收新的民办教师[5](P2538)。1992年8月,国家教委等四部委出台《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》,要求通过“关、招、转、辞、退”等多种渠道减少民办教师的数量,“80年代以来,经过几次全面整顿,民办教师总量减少1/3,队伍的总体素质有了明显提高。”[6](P3365)

乡村民办教师被大量清退,但乡村学校师资补充渠道不畅,不得不招收大量的代课教师。1998年8月,教育部印发《关于当前加强教师队伍管理的通知》,规定“对中小学教师队伍中临时代课人员进行一次清理整顿,对不合格人员要立即予以辞退。”[7](P164)2001年3月,国务院重申“坚决辞退代课教师,依法辞退不合格教师。”[8]经过多年整顿,到21世纪初,民办教师问题基本解决,代课教师数量逐步下降。

为了保证教师质量,1985年我国开始对教师任职资格提出明确要求,“只有具备合格学历或有考核合格证书的,才能担任教师。”[5](P2287)1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》规定“国家建立教师资格考核制度,对合格教师颁发资格证书”[5](P2415)。同年9月,国家教委印发《中小学教师考核合格证书试行办法》;1993年《中华人民共和国教师法》和1995年《中华人民共和国教育法》都明确规定国家实行教师资格制度。此后,为不断完善教师资格制度,教育部先后出台《教师资格条例》《关于实施〈教师资格认定的过渡办法〉的通知》《〈教师资格条例〉实施办法》《教师资格证书管理规定》等政策,对教师资格标准、条件、申请认定程序、教师资格考试程序和内容等方面作出详细规定。进入21世纪,国家进一步完善教师职业准入制度,增加了考核内容,建立了教师资格定期注册制度,提高了乡村教师入职的门槛,保证了新增乡村教师的质量。

(二)拓宽乡村教师补充渠道

中华人民共和国成立初期,乡村教师严重短缺,1951年,全国第一次初等教育和师范教育工作会议召开,要求采取“正规师范教育与大量短期培训相结合”[9]的方式,“一方面尽一切可能吸收和动员城乡失业知识分子和家庭知识妇女受训,另一方面是从现有各级学校教师中,选其优秀者加以训练,逐级提升。”[2](P115)1952-1954年,国家出台的《关于大量短期培养初等及中等教育师资的决定》《政务院关于改进和发展高等师范教育的指示》《中等学校师资短训教学计划 (草案)》等政策,均要求通过师范教育和短期培训来补充乡村师资。1961年2月,教育部下发《关于保证中小学师资质量问题的两项通知》建议“各地经党委批准及时从今年秋季不能升学的高、初中毕业生中酌量挑选一批较好的加以短期训练,主要补充农村中、小学师资。”[2](P1030)1965年3月,教育部召开了第一次全国农村半农半读教育会议,要求在有条件的地区通过举办半农半读的师范院校,并采取业余进修、函授、开办短训班等形式,培养半农半教的新教师[2](P1358)。国家利用有限的教育资源,力所能及为乡村学校补充师资。

“文化大革命”时期,民办教师、下乡知青和工农兵成为乡村学校师资的主要来源。改革开放后,乡村教师补充机制逐步走上正轨。1978年10月,教育部印发《关于加强和发展师范教育的意见》,要求统筹规划,建立师范教育网,增强师资培养的针对性和层次性[5](P1649)。1980年6月,教育部召开第四次全国师范教育会议,指出通过加强师范教育发展,大力培养合格师资[10]。1986年3月,当时国家教委印发《〈关于加强和发展师范教育的意见〉的通知》,提出了适合农村初级中学的专业培养方案[5](P2404)。1987年7月,国家教委印发《中等师范学校面向农村培养合格小学师资座谈会纪要》,指出“中等师范学校大部分是为农村小学培养师资的”,强调“把中师毕业生分配到小学任教,中学和其他部门都不应截留”[5](P2640)。1994年1月,国家教委印发《全国师范专科学校面向农村,深化改革座谈会纪要》,指出“师范专科学校必须把为基础教育,特别是为农村基础教育培养合格师资作为学校的根本任务。”[6](P3600)通过师范院校补充师资,渠道单一,数量不足,难以满足乡村义务教育发展的需要。

进入21世纪以后,为了推进义务教育均衡发展,党和政府密集出台了支持乡村教师队伍建设的政策,开辟了多种乡村教师补充渠道。

第一,实施高校毕业生“三支一扶”计划。2005年,中共中央、国务院印发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》;2006年,中组部等八部门联合发出《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》,要求“从2006年开始连续5年,每年招募2万名高校毕业生,主要安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作”[11](P978),为乡村中小学补充了一定数量的教师。

第二,实施“城镇教师支援农村教育工作计划”。2006年2月,教育部印发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》,启动了“城镇教师支援农村教育工作计划”。2012年9月,教育部等五部门联合发文要求“各地要建立县(区)域内教师校长轮岗交流机制,建立县(区)域内城镇中小学教师到乡村学校任教服务期制度”[12]。2015年6月,国务院办公厅印发《乡村教师支持计划(2015-2020年)》,通过“县管校聘”管理体制改革的方式,为城市教师到乡村学校任教提供制度保障。2018年1月,中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,重申“推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。”[13]

第三,实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(以下简称“特岗计划”)。2006年,教育部等四部门联合启动“特岗计划”,公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教,且计划实施范围不断扩大,2015年“特岗计划”实施范围扩大到连片特困地区以外的省级扶贫开发工作重点县。截至2022年,“特岗计划”实施16年,覆盖中西部1 000多个县、3 万多所乡村学校,为中西部地区乡村学校补充103万名教师[14],为乡村教师队伍注入了新鲜血液。此外,特岗教师留任率逐年提升,“截至2020年9月,特岗教师三年服务期满以后留任率达到85%以上”[15],成为乡村教师的中坚力量。

第四,实施“农村学校教育硕士师资培养计划”(以下简称“硕师计划”)。2004年教育部实施“硕师计划”,于2006年、2010年先后两次扩大规模,并与“特岗计划”结合实施。2012年9月,教育部等五部门发文要求继续扩大实施“硕师计划”[12]。2012-2022年,“硕师计划”为乡村学校培养约1.8万名高质量教师[16]。

第五,实施“免费师范生计划”。2007年5月,国务院办公厅转发《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》,规定从2007年秋季入学的新生起,在北京师范大学等六所部属师范大学实行师范生免费教育,免费师范毕业生到城镇学校工作,需先到农村义务教育学校任教服务2年[11](P1364)。此后,又增加了免费师范生自主招生人数,将履约任教服务期延长到6年。2018年7月,教育部又对该政策进行调整,从“免费”转变为“公费”,有利于吸引大批优秀青年到乡村中小学任教。

第六,实施“银铃讲学计划”。2018年1月,中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,鼓励退休优秀教师到乡村和基层学校支教讲学[13]。同年7月,教育部、财政部制定了《银龄讲学计划实施方案》,面向社会公开招募一批优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等到乡村义务教育学校讲学[17],这一举措不仅为乡村基层学校输送了优秀师资,也对提高乡村学校师资质量起到促进作用。

通过拓宽补充渠道,乡村学校专任教师数量得到显著增加。2020年,乡村小学生师比下降到13.71∶1,乡村初中生师比下降到11.47∶1,均低于城区、镇区①。总体来说,除偏远、贫困地区外,乡村教师的数量基本得到满足,补充渠道日益多元化,“下得去”的局面逐步形成。

(三)提升乡村教师质量和专业化水平

乡村教师质量是决定乡村义务教育发展的关键因素。中华人民共和国成立初期,提高乡村教师质量主要通过在职进修和教研活动两个渠道。1951年11月,教育部发布《关于第一次全国师范教育会议的报告》,提出“对现任教师要加强在职学习,提高质量。”[2](P128)1952年8月,教育部召开中小学教育行政会议,着重讨论和研究了中小学教师的业余进修问题。1954年6月,教育部发布《关于举办小学教师轮训班的指示》,明确要求“不足初级师范毕业程度的小学教师,给以一定期限的训练,使在主要学科方面能够达到初级师范毕业的水平。”[2](P345)1955年7月,教育部作出《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》,要求采用业余进修学校、函授师范学校或业余文化自学小组等形式,鼓励小学在职教师利用业余时间补习文化,使小学教师学历水平得到相应的提高[2](P486)。同年11月,教育部又作出《关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》,规定“教师业余进修可采取教师进修学院和函授两种形式。教师业余进修时间,每周以10-12小时为原则。”[2](P537)乡村教师在职进修制度初步建立,对提高乡村教师的教育教学能力起到了重要作用。

1952年3月,教育部发文要求中学设各科教学研究组,小学以研究改进教学内容和教导方法为主,组织开展教导研究会议,通过分享和交流教学经验,提高教师教育教学水平[2](P140,P144)。1957年1月,教育部制定《中学教学研究组工作条例(草案)》,明确“教学研究组是教学研究组织,任务是组织教师进行教学研究工作,总结、交流教学经验,提高教师思想、业务水平,以提高教育质量。”[2](P720)乡村学校定期组织教研活动,有助于提高教师的业务水平。

“文化大革命”结束后,教师培训和教研工作逐渐恢复。1977年12月,教育部发布《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》,要求“尽快建立和健全省、地、县、社和学校的师资培训网……学校要充分发挥教研组的作用和老教师的作用。”[5](P1588)1980-1986年,《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》《教育部关于加强小学在职教师进修工作的意见》《国家教委关于加强在职中小学教师培训工作的意见》等多项文件,不断制定和调整中小学在职教师培训规划,并要求充分发挥教学研究室的作用,使乡村教师的学历水平和业务能力得到进一步提高。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出,“3年内,以不同方式对现有中小学校长和专任教师进行全员培训和继续教育。”[7](P218)1999年10月,教育部印发《关于在民族贫困地区开展“中小学教师综合素质培训”工作的通知》,要求在民族贫困地区建立若干实验区,确立1 000所实验校,通过三年的分层次培训,培养一批学科带头人和骨干教师[7](P409)。虽然培训和教研对于提高教师队伍质量起到了一定作用,但针对性不强,乡村教师较难获得培训机会,使得水平整体偏低。

进入21世纪,为提高民族、贫困地区中小学教师综合素质,配合西部地区“两基攻坚”,从2000年开始,教育部先后启动了两轮(每轮为期4年)“中小学教师综合素质培训项目暨新课程师资培训”。2004年,教育部又启动了“硕师计划”。此后,党和政府相继颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》等一系列重要文件,具体措施如下:

其一,实施“远程培训计划”。2006年,教育部启动“万名农村中小学教师国家级远程培训计划”“西部农村中小学教师国家级远程培训计划”。2007年、2008年,教育部连续两年实施“暑期中西部农村义务教育学校教师国家级远程培训”。

其二,实施“中小学教师国家级培训计划”。2010年6月,教育部、财政部印发《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》,决定从2010年起实施“中小学教师国家级培训计划”(以下简称“国培计划”),包括“中西部农村骨干教师培训项目”和“中小学教师示范性培训项目”[18]。截至2022年,“国培计划 ”实施12年来,中央财政安排专项经费达到200亿,培训校长、教师1 800多万人次[19],有力地促进了乡村教师的专业发展。

其三,实施“信息应用能力提升工程”。教育部充分利用远程教育的方式,加大对乡村教师的培训力度。2003年9月,教育部《2003-2007教育振兴计划》拉开了实施“全国教育教师网络联盟计划”的序幕。2004年9月,教育部又启动了以新理念、新课程、新技术和师德教育为重点的新一轮中小学教师全员培训,重点培训乡村中小学教师[20]。2013年11月,教育部印发《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程的意见》,同年12月,教育部等三部门联合发布《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》,要求加强教师信息技术应用能力培训,推进信息技术在教育教学中的深入应用[21]。这对提高乡村教师运用信息技术的能力、促进课堂教学的改进发挥了重要作用。

经过大力培训,乡村教师专业素质不断提高,学历合格率持续提升,“2017年,农村小学专科及以上学历教师比例为93.8%,城乡差距为4.6个百分点,比上年缩小1.6个百分点。农村初中本科及以上学历教师比例为81.1%,城乡差距为10.3个百分点,比上年缩小1.3个百分点。”[22](P3)具备高级职称的乡村中小学专任教师所占比例也在不断增加。2016年,乡村小学高级及以上教师的比例达到49.24%,乡村初中中学一级及以上职务教师的比例达到55.10%②。

(四)提高乡村教师工资和福利待遇

长期以来,乡村地区环境艰苦、资源匮乏、教师待遇低,使得乡村教师职业吸引力低,缺乏工作积极性。为稳定乡村教师队伍,党和政府从以下几方面来提高乡村教师工资和福利待遇。

首先,提高乡村教师工资水平。1951年,第一次全国初等教育与师范教育会议规定“现时乡村小学教师每月工资最低标准,应以相当于大灶供给制,不低于180斤至200斤粮食为原则。”[2](P110)1956年7月,《国务院关于工资改革的决定》明确规定“对于现行工资待遇比较低的小学教职员,应该有较多的提高”[23]。1961年12月,商业部与教育部联合发文要求“农村小学教师的副食品和生活日用品的供应,应和当地脱产干部同等待遇。”[2](P1073)1980年12月,《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》规定要适当提高中小学教师的工资待遇[5](P1878)。1987年,国务院要求全国中小学教师的工资标准提高10%[24](P318)。1993年2月,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,规定“提高教师工资待遇, 逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平。”[6](P3472)同年,《中华人民共和国教师法》明确规定,“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平, 并逐步提高。建立正常晋级增薪制度, 具体办法由国务院规定。”[6](P3571)2005年5月,教育部提出,“要采取有力措施,实现同一区域同类教师工资待遇基本相同……努力改善在农村地区工作的教师待遇。”[11](P743)另外,《关于进一步做好义务教育学校教师工资待遇保障工作的通知》《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》等文件都要求确保中小学教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平。

其次,建立乡村教师工资保障机制。20世纪80年代中后期,国家义务教育经费投入不足,乡镇财政不堪重负,义务教育经费缺口数额巨大,乡村教师工资不能按时足额发放。1990年4月,国家教委办公厅印发《关于认真解决民办教师工资拖欠问题的通知》,要求务必将所欠的教师工资还清,“根据当地实际情况,制订出民办教师工资乡镇统筹部分的筹措办法……切实保证今后民办教师工资能够如期如数拨发。”[5](P2964)1992年8月,国家教委等四部委联合下发《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》,要求“进一步完善教育事业费附加征收办法和民办教师的工资管理体制,保证民办教师工资来源稳定可靠,按时足额兑现。”[6](P3366)此后,国务院三令五申,要求将积欠工资如数发到教师手中,并保证不再发生新的拖欠[6](P3574)。2001年5月发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求,“将农村中小学教师工资的管理上收到县,并按规定设立‘工资资金专户’,由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准,通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中”[7](P888),建立了乡村中小学教职工工资保障机制。2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出,“中央继续按照现行体制,对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持……确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放”[25],巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2006年4月《中华人民共和国义务教育法》明确规定“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件,完善农村教师工资经费保障机制。”[11](P1124)通过建立和完善乡村教师工资保障机制,基本解决了乡村教师工资拖欠问题。

再次,建立和完善乡村教师的津补贴制度。为稳定乡村教师队伍,减少教师的流失。1963年3月,《中共中央关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》规定,“对长期从事教育工作的教师,应该实行教龄津贴制度。”[2](P1151)1974年,国务院科教组等三部门联合出台《关于中小学财务管理若干问题的意见》,明确规定全国民办教师的补助费暂按每人每年小学170元,中学210元[2](P1518)。1980年12月,《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》要求中小学要开始实行教龄津贴制度,并给予中小学教师一些临时补贴[5](P1878)。次年11月,教育部《关于调整中小学教职工工资的办法》明确要求增加中小学民办教师补助费,平均每人每年增加50元[3](P107)。1985年5月,《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》指出,“先从小学教师开始,实行教龄津贴制度。为鼓励教师到农村……要适当增加生活补贴。”[5](P2088)同年8月,《关于教师教龄津贴的若干规定》要求对小学、普通中学等学校的公办教师实行教龄津贴,教龄满5年,均可领取[5](P2311)。到2006年,人事部、财政部出台《关于印发〈完善艰苦边远地区津贴制度实施方案〉的通知》,依据艰苦、边远程度,将地区津贴标准由四类调整为六类,即最低的一类区月人均70元,最高的六类区月人均1 000元,乡村教师收入因此而有了不同程度的增加,“2016年,乡镇教师、乡村教师的月收入分别达到3 965.23元和3 550.38元。”[26](P4)2013年,教育部、财政部重新制定了对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的政策,重点向村小、教学点和条件艰苦地区的教师倾斜,人均月补助额为258元。2016年,乡村教师生活补助政策实施范围扩大,最低补助标准为每人每月400元[27]。此后,《国务院关于国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》等文件,均要求落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策,充分体现了国家对乡村教育和乡村教师的高度重视,到2017年,实现了集中连片特困地区县的全覆盖。

最后,加强乡村教师社会保障。在乡村教师的工资基本得到保障后,党和国家日益重视加强乡村教师的社会保障。2015年6月出台的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》提出“依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费……做好乡村教师重大疾病救助工作。加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设”[28],“有条件的地方对在乡村有教学任务的教师给予交通补助”[29]。到2022年,中央投资超过260亿元,支持边远艰苦地区建设了约60万套农村学校教师周转宿舍,累计入住教师超过83万人[30]。

(五)完善乡村教师管理体制机制

为合理配置乡村教师资源,稳定乡村教师队伍,国家从以下几方面改革乡村教师管理体制机制:

第一,实行“县管校聘”。为促进县域义务教育教师流动,打破校长、教师交流轮岗的管理障碍,2014年教育部等三部门决定全面推进“县管校聘”,以实现教师在县域和校际的均衡配置。教育部于2015年和2017年分两批确立了49个“县管校聘”示范区[31]。此后,《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等一系列文件均提出全面推进义务教育阶段“县管校聘”,切实加强农村学校、薄弱学校校长和教师补充配备,促进县域内义务教育均衡发展,确保教师交流制度化和常态化。

第二,不断改进乡村教师编制标准。1962年5月,《教育部党组关于进一步调整教育事业和精减学校教职工的报告》规定教师编制标准为“初中1∶2.25,重点初中1∶2.5;小学1∶1.22,重点小学1∶1.5”[2](P1099),各地可根据城市和农村的情况,制定相应标准。1984年12月,教育部发布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》将教师编制标准更改为“农村初中1∶2.5,农村小学1∶1.3,城镇初中1∶2.5,城镇小学1∶1.7”[5](P2248),城乡教师编制标准不同,但相对均衡。2001年10月,中央编办等三部门发布《关于制定中小学教职工编制标准的意见》,重新规定编制标准为“农村初中1∶18,农村小学1∶23;县镇初中1∶16,县镇小学1∶21;城市初中1∶13.5,城市小学1∶19”[7](P1012),城乡教师编制标准分化十分严重。为吸引优秀青年投身乡村教育、均衡配置城乡教师资源,2005年国务院开始提出“核定教师编制时要向农村学校倾斜”[11](P743);2007年全国人大常委会首次提出“调整和统一城乡中小学教师编制标准”[11](P1553);2010年中共中央、国务院明确要求中小学编制标准要向农村边远地区倾斜[32];2014年中央编办、教育部、财政部要求将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准[33];2015年国务院要求“乡村中小学教职工编制按照城市标准统一核定,其中村小学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定”[27]。此后,《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等一系列政策发布,要求落实统一城乡中小学教职工编制标准,并向乡村小规模学校倾斜。

第三,改革乡村教师职称制度。1986年5月,国家教委发布《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》三项文件,初步建立了中小学两级职称体系,并对各级教师的职责、任职条件、考核、评审、任命等作出详细说明[5](P2440-2443)。但长期以来,城乡教师职称晋升机会差异较大。从2010年开始,教育部制定了一系列政策,要求职称晋升向长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师、村小学和教学点专任教师倾斜,乡村教师评审标准不作外语成绩、发表论文的刚性要求,更注重师德、实绩和实践能力等,使乡村教师职称评价标准更加符合乡村学校实际。

第四,建立乡村教师荣誉制度。乡村教师工作任务繁重,生活条件艰苦,工资待遇低,荣誉表彰对提高其社会地位、激发教育责任感和内驱力具有重要意义。2012年我国建立国家级教师荣誉制度,“对在农村地区长期从教、贡献突出的教师加大表彰奖励力度”[34]。2015年《乡村教师支持计划(2015-2020年)》建立国家、省、市三级乡村教师长期从教荣誉制度,规定国家对从教30年以上乡村教师颁发荣誉证书,省、县分别对从教20年以上、10年以上的乡村教师给予鼓励;鼓励和引导社会力量建立专项基金,对长期任教的优秀乡村教师给予物质奖励。同时,评选表彰教育系统先进集体和先进个人要向乡村教师倾斜。2020年教育部等六部门明确要求“在各类人才项目、荣誉表彰、评奖评优中,向乡村教师倾斜”[35]。

二、21世纪以来乡村教师政策的实践困境

(一)乡村教师工资待遇整体偏低

虽然相关政策明确规定乡村教师平均工资不低于当地公务员平均工资,但相当一部分地区乡村教师的工资未达到政策要求。据笔者调查,2019年河南Q县有11.7%的乡村教师月工资不足2 000元,低于当地公务员工资。虽然乡村教师的工资有所增长,但增长幅度低于市、县教师及其他岗位工作人员,更低于物价飙升的速度。受当地经济和政府财力所限,各类津补贴不能按时足额发放,乡村教师工资待遇执行情况满意度居中等水平。同时,乡村教师住房、养老等福利待遇没有落实到位。据调查,河南Q县、山东L区乡村教师中20.7%的人表示学校不提供周转宿舍,8.6%的人表示不清楚学校是否提供周转宿舍;27.5%的人表示住房未纳入当地住房保障范围,23%的人表示不清楚住房是否纳入到当地住房保障范围。另据笔者对河北省SY县96名特岗教师的调查,特岗教师工资待遇执行情况总体满意度居于中等水平,只有24.21%的人认为“我的工资待遇优于与我年龄相仿学历近似的人”;30%的人认为自己没有享有“五险一金”和其他政策规定应该享受的福利待遇。可见,乡村教师政策的落实并未达到预期效果,教师待遇未落实到位。长此以往,乡村教师需求无法满足,势必严重影响其工作积极性,加速乡村教师的流失。

(二)总体超编,结构性、区域性缺编

在相关政策支持下,截止到2021年,全国乡村小学生师比为13.21∶1,全国乡村初中生师比为11.4∶1③,均低于中央编办、教育部、财政部规定的乡村小学生师比19∶1和乡村初中生师比13.5∶1的标准[33],乡村学校整体呈现编制充足甚至超编的局面。但根据笔者的实地调查来看,乡村学校依旧缺乏教师,尤其缺乏音乐、美术、信息技术等课程教师,结构性缺编的问题十分突出,难以满足实际教学的需求。例如,Q县与L区有25.7%的乡村教师担任两门及以上课程的教学任务,甚至部分学校无法开齐国家规定课程;河北省S县农村中小学语文、数学、英语学科教师所占比例较大,而音乐、体育、美术教师十分紧缺,大多数学校没有专业的音体美学科教师,只能由其他学科教师兼任。另外,小规模学校、教学点教师编制紧张,区域性缺编现象也十分普遍。

(三)乡村教师流失现象依然严重

新的补充机制在一定程度上缓解了乡村教师短缺的局面,但教育部门发布的数据显示,2021年乡村专任教师较上一年减少4.54万人④。Q县和L区有32.3%的乡村教师表示,近年来学校教师流失的现象并未减少,中青年教师留任意愿较低。2022年12月,笔者对天津市三区336名乡村教师职业意向及影响因素进行了调查,有35%的乡村教师不认可当前的工作,在乡村学校长期任教的意愿较低。“留不住”的原因主要集中在生活环境和事业发展两个方面,城市或非本土的教师对于乡村人文环境的认可度较低,有39.9%的乡村教师“感觉跟村民有些隔阂,不能融入到他们中去”,42.6%的乡村教师“在乡村里觉得很孤独”,25.9%的乡村教师明确表示自己不喜欢乡村;58.9%的乡村教师认为没有充分得到职业发展,“参加专业发展培训的需求得不到满足”,35.7%的乡村教师认为“职称的评聘的空间不足,很难有发展的机会”;此外,40.7%的乡村教师认为自己的“教学负担太重了”,37.2%的乡村教师常常“感觉精力不足”,这些问题的累积使乡村教师产生离职或到城市学校工作的意向。

(四)培训内容适切性低、效果不佳

乡村教师政策要体现“乡土性”,不能脱离乡村教育和乡村教师的实际情况,乡村教师培训政策更应如此。然而,“现在很多偏远乡村学校的老师根本接受不到培训,更不要说定期培训,加之没有对外交流的机会,导致知识固化、思想落后。即使能接受到培训,培训内容也过广过宏观,侧重点和针对性都不强。”[36]笔者在对乡村教师的访谈中同样了解到,乡村教师培训重理论轻实践,忽视实际教育教学能力的指导与训练。很多培训以线上学习为主,缺乏一线教师的现场示范与指导,不利于及时解答乡村教师的问题,更不利于有效监督乡村教师认真学习,培训内容适切性低,效果不佳。

(五)荣誉制度激励效果不显著

按照乡村教师荣誉制度的规定,只要在乡村学校任教30年、20年或10年即可获得相应的荣誉和奖励证书。实际上,乡村学校工作、生活条件艰苦,一些乡村教师缺少归属感,流动意愿较强,能在乡村学校坚持工作10年的人不多,工作20年、30年的人更是少之又少。目前,乡村教师荣誉制度不健全,配套奖励政策也不全面,仅凭教龄决定是否获得荣誉,很容易形成“论资排辈”,致使很多年轻教师产生心理落差,工作积极性减弱,一心只想“熬资历”。在对天津市三区336名乡村教师的调查中发现,40.4%的乡村教师认为“工作以来获得荣誉的机会很少”,可见,荣誉制度的激励效果并不明显。

三、乡村教师政策的优化策略

(一)完善编制配备机制

继续落实、完善“县管校聘”制度,明确县级政府职责,完善乡村义务教育学校编制核定工作。首先,县级教育部门应深度调查各校情况,分类、分级制定教师编制标准和方法,适当增加短缺科目教师编制,小规模学校和教学点应按照班师比、生师比核定编制,寄宿制学校增设后勤管理人员专项附加编制。其次,对乡村教师编制进行动态管理,县教育部门应及时了解各级各类学校的生师数量变化,动态调整,及时补充乡村学校师资,有针对性、差别化地配置师资,减少“需编不补”的情况。再次,建立编制优胜劣汰机制,对于违反师德、考核不合格的教师,应转岗退出教师编制,把编制留给其他优秀教师。

(二)健全城乡教师交流机制

一要做好政策宣传工作,使校长、教师正确认识交流轮岗的重要意义,减少功利性交流、留师性不交流的现象,让更多优秀城镇教师走进乡村,也让更多乡村教师有机会走出去;二要县级政府做好教育、财政等部门的协调工作,明确各部门的职能和管理责任,提高城乡教师交流效率;三要做好城乡教师交流轮岗的监督考核工作,各学校依据本校条件以及教师水平确定教师考核内容,只有考核合格者才能返城或返乡、获得相应奖励,不合格者视考核成绩接受惩处,真正提高交流教师的工作积极性。

(三)定向精准培养本土化乡村教师

调查结果显示,本村镇教师熟悉、认同乡村自然和人文环境,因而有较强职业认同感和留教意向。因此,应把本土教师作为乡村教师的重要来源,从源头上解决“下不去,留不住,教不好”的问题。一方面,扩大公费师范生试点范围,使每省都有一所地方师范大学培养公费师范生;另一方面,采取优惠政策定向招录乡村师范生,制定订单式培养方案,在学科课程设置、教学内容和专业思想教育方面突出乡村特色,培养学生一专多能、了解当地风土人情、树立乡村文化自豪感。此外,建立乡村学校实习、实训基地,让学生在实践中加深理论学习,提升教学技能,感受乡村教师的责任感、使命感和荣誉感,使他们对即将投身的乡村教育事业有一定的感性认识。

(四)建立健全乡村教师培训体系

针对当前乡村教师培训存在的问题,应从以下几方面改进:一是建立县级乡村教师培训基地,整合交流轮岗的城镇优秀教师和市县骨干教师,打造一支优秀的培训师资队伍,对乡村教师进行常态化培训。对新入职的青年教师特别是非师范毕业的教师要加强培训,进行教师职业道德、教育基本理论、技能和方法的培训;对于已经在乡村学校工作的老教师,可根据实际情况,以真实存在的问题为媒介,提供新思路,引导老教师接受新理念、新方法。二是充分发挥教研活动的作用,建立省、市、县、乡、校五级教研体系,明确各级教研组织应承担的责任,要求各级积极配合,提高乡村学校教研水平,有效提高乡村教师教育教学质量。三是依托师范大学、教育学会和公益团体,利用网络为偏远地区的乡村教师提供远程培训,助力特岗教师成长,促进乡村教师专业发展,提高乡村学校的教育教学质量。

(五)大力提高乡村教师的工资和福利待遇

事实证明,切实提高乡村教师的工资、福利待遇,是吸引人才、稳定队伍的关键。因此,要继续加大对农村义务教育投入的力度,大力提高乡村教师的工资和福利待遇。首先,建立“以省为主”的乡村教师工资保障机制,强化省级财政对义务教育经费的统筹,中央财政加大对不发达、薄弱地区的转移支付力度。设立省级乡村教师工资专项款,在切实保障乡村教师工资水平不低于当地公务员工资水平的同时,提高乡村教师工资水平。其次,实施“乡村教师收入倍增计划”,必须使乡村教师工资、岗位津贴增长有一个质的飞跃,才能有效提升乡村教师的职业吸引力。再次,采取措施切实落实、提高乡村教师的社会福利待遇,明确各级部门责任,落实住房公积金和各项社会保险,改善乡村教师的工作、生活条件。为乡村教师新增各项优惠政策,如提高单位缴纳公积金比例、降低贷款利息、提高门诊报销比例、允许提前退休等,让他们得到应有的回报和补偿,进一步增加乡村教师岗位吸引力,促进乡村教育事业的发展。

(六)构建良好的职业生态系统

乡村教师工作任务繁重,生活条件艰苦,国家在提高物质待遇的同时,还要关注他们的职业发展,通过搭建良好的平台,构建良好的职业生态系统,营造全社会尊重乡村教师的良好氛围,提升乡村教师的荣誉感。首先,要持续加大对乡村教师职称政策倾斜力度,坚持越是贫困偏远的地方,倾斜力度越大。乡村教师职称可单独分组评审,适当放宽条件,降低学历要求,主要考量师德和教育教学实绩,对科研论文、外语和计算机应用能力不作或降低要求。要提高乡村学校尤其是村小、教学点教师中、高级岗位结构比例,适当提高乡村教师晋升速度,对具有重大贡献或长期在偏远贫困乡村学校工作且年度考核均合格的教师,可直接升高一级。其次,完善乡村教师荣誉制度的配套政策。想要提升乡村教师的职业认同感、使命感,需要将荣誉表彰与物质奖励相结合,完善荣誉制度配套的优惠政策,按照所获得各级荣誉称号和荣誉证书的等级,分级、分类的给予物质奖励,如颁发奖金、提供低息或无息贷款、降低税率、优先录招其子女入职等,使乡村教师真切地感受到来自国家、社会的关爱,从而进一步激发他们的敬业精神,提高工作忠诚度,全面提升其荣誉感。

(七)建立乡村教师政策的长效机制

21世纪以来的乡村教师政策多被冠以“计划”“项目”“工程”,虽然在短时期内发挥一定作用,难以达到持久的效果。因此,必须建立乡村教师政策的长效机制。首先,健全乡村义务教育教师的法律保障,制定《乡村教师法》及实施细则,明确乡村教师在发展乡村义务教育、促进乡村振兴中的重要地位,明确乡村教师的义务、责任、权利和待遇,同时,各地也要制定相关法规,依法保障乡村教师的权益。其次,制定乡村教师专项政策,对乡村教师的数量补充、专业发展、工资保障、福利待遇、职称晋升和荣誉表彰予以保障,促进乡村教师队伍健康稳定发展。再次,加强乡村教师政策的监督检查,为使乡村教师政策发挥最佳效益,一要建立完善的乡村教师队伍建设的检验评估体系,细化各项工作的评估标准,依照检验评估体系对政策执行过程进行评价,保障督导工作的客观性与科学性;二要县级政府设立政策监督机构,将政策执行部门和督导部门分开,监督机构将按照相关标准对政策执行的整体过程进行长期追踪和评估;三要建立社会、学校、乡村教师多主体的体制外监督机制,增强政策执行及督导过程的透明度,让乡村教师或乡村学校参与到政策执行中去,形成政府、社会、学校、教师共同监督的格局,提高政策执行的民主化水平。

注释：

① 根据中华人民共和国教育部2020年教育统计数据计算。

② 根据中华人民共和国教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴 2016》第488、489、568、569页相关数据计算。

③ 根据中华人民共和国教育部2021年教育统计数据计算。

④ 根据中华人民共和国教育部2020-2021年教育统计数据计算。